Мудрый Юрист

Судебная защита как конституционная гарантия права на местное самоуправление

Новикова И.В., консультант государственно-правового управления Воронежской областной Думы, преподаватель кафедры конституционного и международного права юридического факультета Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.

Новиков Е.В., прокурор отдела прокуратуры Воронежской области.

Местное самоуправление является основой конституционного строя и неотъемлемым институтом гражданского общества и демократического, правового государства. Признание и гарантирование местного самоуправления на конституционном уровне предполагает обязанность государства по обеспечению его функционирования. Одной из гарантий, закрепленных в Конституции Российской Федерации, является судебная защита, которая занимает особое место в системе гарантий прав граждан, в том числе и права на местное самоуправление. К компетенции суда относится разрешение любых споров, связанных с защитой прав и свобод человека. "Судебная власть - не отрасль или ведомство, а такая же опора государства, как законодательная и исполнительная ветви власти. Только сильное и авторитетное правосудие обеспечит эффективность усилий остальных ветвей власти, а главное - действительную защиту прав граждан" <*>.

<*> См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1996. 27 февраля.

Сама по себе деятельность суда не обеспечивает восстановления и реализации права. Поэтому гарантией местного самоуправления является не право на судебную защиту, не судебная защита как деятельность, направленная на устранение препятствий на пути осуществления субъективных прав, а судебная защита, в результате которой происходит реальное восстановление нарушенного права.

Гарантией реализации местного самоуправления является судебная защита как способ реального обеспечения конституционного права граждан на местное самоуправление, состоящий из предусмотренной законом совокупности процессуальных действий, осуществляемых органами судебной власти и направленных на восстановление нарушенного или оспариваемого права.

Нарушения прав местного самоуправления классифицируются по различным основаниям. Наибольший интерес представляют нарушения по содержанию права.

На раннем этапе становления местного самоуправления в Российской Федерации одним из распространенных нарушений являлось нарушение территориальных основ.

Конституциями, уставами и законами субъектов Федерации не предусматривалось создание органов местного самоуправления на территориях городов, районов, других видов поселений. Вместо них действовали органы государственного управления, глава которого назначался главой исполнительной власти субъектов Федерации <*>. Установление такой модели управления исключало население данной территории из сферы действия местного самоуправления. Суды при вынесении решений исходили из того, что население ни одного населенного пункта не может быть лишено права в той или иной форме реализовать свое право на участие в местном самоуправлении. В соответствии со ст. 12 и ст. 131 Конституции РФ каждому гарантировано право на участие в осуществлении местного самоуправления на всей территории. Органы государственной власти не могут осуществлять функции местного самоуправления.

<*> См.: Постановления Президиума, решения и определения Судебных коллегий Верховного Суда Российской Федерации по гражданским делам (извлечение) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации (далее - БВС РФ). 1999. N 6. С. 2 - 3; Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам // БВС РФ. 2000. N 1. С. 17 - 18.

После принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> обеспечение реальных гарантий права на местное самоуправление, в особенности его территориальных основ, является особенно актуальным, поскольку новеллой данного Федерального закона являются требования к территориальной организации местного самоуправления.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Федеральный закон N 131-ФЗ обязал субъектов Федерации установить границы муниципальных образований, при этом обязательным условием является соблюдение требований Федерального закона. В Воронежской области был принят блок законов, устанавливающих границы муниципальных образований Воронежской области. Среди них Закон Воронежской области от 7 октября 2004 г. N 44-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Воронеж и наделении его статусом городского округа". Указанным Законом в целях соблюдения требований ст. 1 и ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ поселок городского типа Краснолесный, находящийся в административном подчинении городу Воронежу, но при этом не имеющий с ним общих границ, был отнесен к территории другого муниципального образования, на территории которого он находился. В результате оказались нарушенными права жителей данного поселка на осуществление местного самоуправления. Этот спор явился предметом рассмотрения в суде. Граждане защищали право на местное самоуправление, ссылаясь на статью 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Представители органов государственной власти, принявших Областной закон, обосновывали свою позицию тем, что при установлении границ они учитывали требования Федерального закона.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 года устанавливают в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона границы муниципальных образований.

Требования для установления границ территорий муниципальных образований предусмотрены статьями 11 - 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с пунктом 14 части 1 статьи 11 вышеуказанного Федерального закона территория городского округа не должна входить в состав территории муниципального района; согласно пункту 16 этой же статьи границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения. В соответствии с этими требованиями Законом Воронежской области N 44-ОЗ от 7 октября 2004 г. "Об установлении границ муниципального образования город Воронеж и наделении его статусом городского округа" были установлены границы муниципального образования города Воронеж. Включение поселка Краснолесный в границы городского округа город Воронеж привело бы к нарушению требований, установленных Федеральным законом N 131-Ф3, поскольку между поселком Краснолесный и городом Воронеж находится территория иного муниципального образования. Кроме того, Законом Воронежской области N 44-ОЗ от 7 октября 2004 г. "Об установлении границ муниципального образования город Воронеж и наделении его статусом городского округа" границы муниципального образования устанавливаются впервые, поскольку ранее границы муниципального образования город Воронеж не были закреплены нормативным правовым актом. Для установления границ согласия населения не требуется, поскольку оно обусловлено требованиями Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Учет мнения населения, согласно статьям 12 и 13 указанного Федерального закона, необходим при изменении границ и преобразовании муниципального образования.

Несовершенство Федерального закона налицо. Во-первых, в нем не предусмотрены особенности установления границ муниципальных образований, в составе которых имеются населенные пункты, находящиеся в административном подчинении одних органов местного самоуправления, а территориально относящихся к другим муниципальным образованиям. Во-вторых, отсутствует четкое разграничение понятий "установление" и "изменение" границ. В связи с этим возникают спорные вопросы: означает ли, что установление границ - это закрепление границ в Законе впервые; требуется ли учет мнения населения при установлении границ впервые или же следует соблюдать требования Федерального закона?

Сущность судебной защиты как гарантии местного самоуправления проявляется в ее функциях, и одной из функций является информативная, то есть решения суда позволяют выявить неполноту и пробелы правового регулирования в сфере местного самоуправления <*>. В связи с этим ответы на эти вопросы можно найти в решении суда.

<*> См.: Новикова И.В. Судебная защита права на местное самоуправление в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004.

Областной суд установил, что при принятии Закона действительно не были учтены гарантии конституционных прав населения на участие в местном самоуправлении. Несмотря на то что законодательно в Воронежской области вопрос о границах разрешен не был, суд пришел к выводу, что граница муниципального образования была изменена, а не установлена впервые, и как следствие - необходим учет мнения населения.

Следующий тип нарушений - это нарушение организационной основы местного самоуправления.

Конституция РФ в ч. 1 статьи 131 закрепляет самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением. Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регламентируя структуру органов, предусматривал обязательное наличие выборного представительного органа и не содержал понятия "исполнительные органы местного самоуправления". В Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П такое положение рассматривалось как оставление законодателем создания других органов "на усмотрение самих местных сообществ" <*>.

<*> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

Особенностью Федерального закона от 6 октября 2003 года является то, что в статье 34 детально определяется структура органов местного самоуправления, что нарушает принцип самостоятельности, закрепленный Конституцией РФ.

Распространенным является нарушение, связанное с назначением главы местного самоуправления или его освобождением с занимаемой должности высшим должностным лицом субъекта Федерации. Данное нарушение посягает на самостоятельность территории и на принцип формирования органов местного самоуправления непосредственно населением <*>.

<*> См.: Постановления Президиума, решения и определения Судебных коллегий Верховного Суда Российской Федерации по гражданским делам (извлечение) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1995. N 9. С. 1 - 3; Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам Верховного Суда РФ // БВС РФ. 2002. N 6. С. 23; ПКС РФ от 15 января 1998 г. N 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532.

Нарушением права самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления является установление законом субъекта Федерации порядка выборов главы муниципального образования и его компетенции <*>. В соответствии со статьей 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 года, глава муниципального образования наделяется полномочиями уставом муниципального образования.

<*> См.: Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации. Вопросы местного самоуправления // БВС РФ. 1996. N 12. С. 12; Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам. Применение законодательства о местном самоуправлении // БВС. 1998. N 8. С. 19 - 21.

Законодательные органы государственной власти субъектов Федерации, превышая свои полномочия, устанавливают структуру органов муниципального образования. В соответствии с федеральным законодательством вопрос о структуре отнесен к компетенции самого муниципального образования.

В ряде случаев вмешательство органов государственной власти в компетенцию муниципальных образований связано с назначением на должность. Городская Дума и администрация г. Иркутска обжаловали в суд положение Областного закона в части назначения и подотчетности руководителей финансовых органов на местах областному финансовому управлению. Решением суда требования заявителей удовлетворены, так как нарушалось право органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения <*>.

<*> См.: Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации. Вопросы местного самоуправления // БВС РФ. 1996. N 12. С. 13.

Нарушение компетенции органов местного самоуправления проявляется в ограничении органами государственной власти субъекта РФ права законодательной инициативы представительного органа местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*> право законодательной инициативы имеют и представительные органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 6). В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ органы государственной власти не вправе ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции <**>.

<*> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<**> См.: ПКС РФ от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708; ПКС РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

Наиболее многочисленная категория дел связана с финансово-экономической основой (самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти). Это обусловлено тем, что межбюджетные отношения в наименьшей степени урегулированы в законодательстве. Суды сталкиваются с отсутствием необходимого правового регулирования этих вопросов на федеральном уровне.

Администрация города Богучар Воронежской области обратилась в суд с заявлением об оспаривании норм Законов Воронежской области "Об областном бюджете на 2002 год" и "Об областном бюджете на 2003 год", которыми не были предусмотрены нормативы отчислений регулирующих доходов федерального и регионального бюджетов в бюджет города Богучар. Город Богучар относится к муниципальным образованиям II вида и получает финансирование с районного уровня, то есть фактически находится в зависимости от Богучарского района - муниципального образования I вида. В аналогичной ситуации находятся все муниципальные образования второго вида, расположенные на территории Воронежской области. Такое положение противоречит требованиям ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления. Отсутствие нормативов отчислений регулирующих доходов федерального и регионального бюджетов в бюджет города Богучар и другие муниципальные образования второго вида нарушает право на финансовую и экономическую самостоятельность. Решением Воронежского областного суда от 4 июня 2003 года обжалуемые нормы признаны недействующими. Однако несмотря на данное решение, при принятии областного бюджета на 2004 год нормативы и дотации для города Богучара, как и для других муниципальных образований второго вида, не были включены в Закон Воронежской области от 31 декабря 2003 года "Об областном бюджете на 2004 год".

Аналогичная ситуация возникла во Владимирской области. Жители города Покрова обжаловали положения Областного закона, включающего данное муниципальное образование в перечень районного бюджетного регулирования. Решением Владимирского областного суда указанные положения признаны недействующими, поскольку экономическая и финансовая подчиненность одного муниципального образования другому нарушает принцип самостоятельного формирования и исполнения местного бюджета <*>.

<*> См.: Суд признал вмешательство районов в формирование бюджетов поселений незаконным // Российская муниципальная газета. 2003. N 3 - 4. С. 11.

Право на формирование собственного бюджета было нарушено в одном из муниципальных образований Челябинской области. Законом области о бюджетном устройстве устанавливалась подчиненность этого сельского муниципального образования более крупному - району, который осуществлял в отношении его бюджетное регулирование. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 года N 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда финансовая самостоятельность предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления и гарантируется запретом на установление подчиненности одного муниципального образования другому <*>.

<*> См.: Российская газета. 2003. 18 ноября.

Экономической основой местного самоуправления является его собственность. Муниципальная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации). Она признается и защищается равным образом с государственной, частной и иными формами. Споры о защите права собственности преобладают среди дел, рассматриваемых арбитражными судами. В практике арбитражных судов часто рассматриваются дела о принадлежности объекта к тому или иному уровню собственности, когда он не включен или необоснованно включен в реестр собственности или перечень объектов собственности; споры, связанные с применением законодательства о приватизации; о признании права муниципальной собственности, о признании незаконным отказа в государственной регистрации права муниципальной собственности, о признании сделок недействительными.

Препятствие для реализации институтов непосредственной демократии (участие в местном референдуме, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления) также является распространенным нарушением права на местное самоуправление.

На практике встречаются нарушения, когда порядок назначения выборов, установленный в законодательстве субъектов, противоречит федеральному законодательству. Закрепление положения об избрании главы муниципального образования представительным органом, но не из его состава, нарушает принцип избирать и быть избранным в органы местного самоуправления <*>. В период проведения избирательных кампаний предметом рассмотрения в суде часто являются жалобы на незаконный отказ избирательной комиссии в регистрации кандидата на должность главы местного самоуправления, а также иные решения и действия (бездействия) избирательных комиссий <**>. Как правило, такие нарушения возникают в связи с неправильным пониманием норм избирательного законодательства.

<*> См.: Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // БВС РФ. 2002. N 6. С. 23.
<**> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 1998 года по гражданским делам // БВС РФ. 1998. N 11. С. 15.

На эффективность судебной защиты как гарантии реализации прав местного самоуправления влияют следующие факторы: 1) состояние законодательства в сфере местного самоуправления; 2) уровень правовой культуры местного сообщества и личности, предполагающий знание правовых предписаний, регламентирующих организацию и деятельность местного самоуправления, и активные действия по их реализации, в том числе права на судебную защиту.

Несогласованность и несистематизированность, неполнота и непоследовательность правового регулирования, несоблюдение законодательства о местном самоуправлении, отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, несовершенство финансово-экономической основы - все это приводит к многочисленным нарушениям прав местного самоуправления и конфликтам с органами государственной власти, а также препятствует реализации прав граждан на местное самоуправление. Суды при рассмотрении дел, связанных с защитой прав муниципальных образований, сталкиваются с отсутствием правового регулирования этих вопросов на федеральном уровне; это сказывается на содержании судебных решений и приводит к тому, что они выносятся не в пользу органов местного самоуправления.

На эффективность судебной защиты влияет правовая культура органов местного самоуправления, всего населения и отдельного гражданина как ассоциированного члена местного сообщества. Уровень правоприменительной практики в муниципальных образованиях недостаточно высок. В результате анализа статистических данных о работе районных судов общей юрисдикции в Воронежской области по рассмотрению дел, связанных с нарушением прав местного самоуправления, установлено, что количество таких дел составило 0,01% от общего количества гражданских дел, рассмотренных за период 1995 - 2005 годов.

Эффективность защиты прав и законных интересов местного самоуправления повысится, если она будет не только правом, но и обязанностью органов, которым доверено народом осуществление публичной власти. Органы местного самоуправления, как представители интересов населения, должны активно отстаивать права муниципального образования, используя все предусмотренные в законодательстве способы защиты. Законодательное закрепление обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления, выражающих и представляющих интересы населения, обращаться в суд в случае нарушения прав и интересов муниципального образования и установление ответственности за ее невыполнение позволит гарантировать местному сообществу реализацию его конституционного права на судебную защиту.

Реализации прав местного самоуправления способствует активность самого местного сообщества. Права местного самоуправления не вошли в сознание граждан из-за отсутствия демократических традиций и слабой пропаганды принципов местного самоуправления среди населения. Заинтересованность граждан в реализации своих прав на местное самоуправление заключается в активной их защите, в том числе в суде.

Таким образом, для обеспечения эффективности судебной защиты необходимо обеспечение условий как со стороны государства - создание нормативно-правовой базы в сфере местного самоуправления, позволяющей решать вопросы жизнеобеспечения населения и создающей стимулы для его развития, так и со стороны местного сообщества - исполнение предписаний органами местного самоуправления и активное участие граждан в решении вопросов местного значения.