Мудрый Юрист

Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей

Соболева Л.Б., советник государственной службы Московской области 6-го класса.

Одной из форм оптимизации функций, осуществляемых органами власти, как государственными, так и местного самоуправления, является их разграничение. Такое разграничение осуществляется в форме разделения властей.

Сущность принципа разделения властей состоит в первую очередь в определении функций каждой из ветвей власти, проведении их разграничения, определении полномочий и компетенции образующих их органов власти, а также в недопущении сосредоточения всей власти в одной из ее ветвей. Реализация указанного принципа обеспечивается установлением определенных гарантий и механизмов - системой сдержек и противовесов.

Реализация принципа разделения властей осуществляется как "по горизонтали" - между ветвями власти, так и "по вертикали" - между различными уровнями власти.

Принцип разделения властей "по горизонтали" в соответствии со ст. 10 Конституции РФ означает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, при этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Следует отметить, что в рассматриваемой статье Конституции РФ используется термин "государственная власть". Однако согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, следовательно, принцип разделения властей, непосредственно на уровень местного самоуправления Конституцией РФ не распространяется.

Вместе с тем такая позиция законодателя в юридической литературе является спорной и не находит единого понимания.

Ряд авторов считают, что в местном самоуправлении нецелесообразно применять ни один из элементов разделения властей <*>.

<*> См.: Белкин А., Еремин А. О категориальных пределах местного самоуправления // Право и жизнь. 1997. N 11. С. 123; Королев С.В. Теория муниципального управления. М., 1999. С. 42.

Так, Е.С. Шугрина указывает, что "принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточия власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления и затруднили, оперативное принятие решений" <*>.

<*> См.: Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997. С. 53.

В поддержку указанной позиции свидетельствует и тот факт, что на уровне местного самоуправления отсутствует классическое разделение публичной власти на законодательную (представительную), исполнительную и судебную.

Так, принятие законов является исключительным правом Федерации и субъектов Федерации. На уровне местного самоуправления правотворчество в форме принятия законов не осуществляется. Следовательно, на уровне местного самоуправления надлежит говорить о представительной власти, а не законодательной.

В соответствии с п. 1 ст. 118 Конституции РФ правосудие осуществляется только судом. При этом в соответствии с Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ" 1996 г. <*> судебную систему РФ составляют федеральные суды и суды субъектов РФ. Таким образом, учитывая п. 3 ст. 118 Конституции РФ, создание местных (муниципальных) судов не допускается.

<*> См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

И только в отношении исполнительных органов местного самоуправления просматривается определенная параллель с аналогичными федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 г. и 2003 г. вслед за Конституцией РФ также напрямую не распространяли принцип разделения властей на уровень местного самоуправления.

Однако большинство теоретиков и практиков склоняется к тому, что, несмотря на то что "на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей" <*> в его классическом понимании, то есть в полном объеме, "принципы рациональной организации труда по управлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления" <**>.

<*> См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 257.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) (под ред. Ю.А. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации - Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999.

<**> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 1997. Гл. 3. Ст. 14. С. 66.

Такое утверждение представляется неточным обоснованием верного по сути вывода. Разграничение компетенции (более того, баланс полномочий) обусловлено не требованием рациональной организации управленческого труда, то есть сокращением затрат времени и средств на принятие решения, а требованием максимальной эффективности местного самоуправления.

По мнению О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева <*> и Г.В. Барабашева <**>, одной из задач местного самоуправления является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними.

<*> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 201.
<**> См.: Барабашев Г.Б. Совет и мэр в "упряжке" самоуправления // Народный депутат. 1991. N 11. С. 38.

И.И. Овчинников считает, что для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления жизненно необходимы оптимальное разграничение полномочий органов власти и управления, взаимный контроль, система сдержек и противовесов <*>.

<*> См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 165.

Н.А. Емельянов указывает, что "местному самоуправлению во всех странах присущи общедемократические признаки, в том числе и разделение власти на представительную и исполнительную" <*>.

<*> См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт. Тула, 1997. С. 30.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 г. не предусматривал четкого разграничения компетенции между органами местного самоуправления, поскольку содержал обязательность создания только представительного органа местного самоуправления (ст. 14, 15).

Закрепление в Законе такой нормы послужило основанием для появления в юридической литературе мнения, что "при отсутствии местной администрации" как исполнительного органа местного самоуправления общей компетенции "осуществление исполнительно-распорядительных полномочий руководителем представительного органа местного самоуправления или несколькими депутатами представительного органа местного самоуправления, отвечающими за разделенные на сферы исполнительные полномочия, означает не осуществление исполнительных полномочий представительным органом местного самоуправления, а фактическое создание исполнительного органа местного самоуправления. Так как полномочия представительного органа местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления, то есть принятию нормативных и индивидуальных правовых актов по предметам ведения муниципального образования, осуществляются только в коллегиальной форме, путем голосования всех его депутатов, то следует считать, что в указанном случае создан коллегиальный исполнительный орган местного самоуправления, состоящий из нескольких депутатов представительного органа местного самоуправления, осуществляющих исполнительные функции на комиссионной основе" <*>.

<*> См.: Берг О.В. О применимости принципа разделения властей в местном самоуправлении // Право и политика. 2001. N 1. С. 145.

Такая точка зрения представляется весьма спорной по следующим основаниям.

Во-первых, фактическое создание исполнительного органа местного самоуправления предполагает его учреждение как специального субъекта осуществления исполнительной власти на местном уровне, законодательно или иным основанным на законе способом наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями <*>. В противном случае всякое "фактическое создание исполнительного органа" следует считать незаконным.

<*> См.: Глава 1 § 1 С диссертации.

Во-вторых, наличие как таковой нормы Федерального закона о факультативном принципе формирования исполнительных органов местного самоуправления не послужило поводом для ее реализации на практике. Так, Российская Федерация не знает ни одного муниципального образования, в котором рассматриваемые органы власти не были бы созданы. И такая ситуация предопределена исторически.

Начавшийся в 1989 г. процесс перестройки повлек за собой смену государственного, политического и правового режимов. Становление исполнительных органов местного самоуправления в этот период, обусловленное, с одной стороны, пониманием необходимости и закономерности формирования самоуправленческих начал в управлении, а с другой - борьбой за сохранение централизованного руководства, шло особенно интенсивно и противоречиво. Законы РСФСР "О взаимоотношениях Совета народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы" <1> 1990 г., СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" <2> 1990 г., несмотря на расширение круга полномочий местных органов власти, сохраняли вертикальную подчиненность как по линии исполнительных органов, так и по линии Советов. Принятые вслед Законы РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления" <3> 1991 г. и "О местном самоуправлении в Российской Федерации" <4> 1991 г. позволили более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Исполнительными органами стали местные администрации, действующие на принципе единоначалия.

<1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 19. Ст. 197.
<2> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1990. N 16. Ст. 267.
<3> См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 778.
<4> См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.

Новый этап реформирования местного самоуправления, начавшийся осенью 1993 г., был отмечен принятием ряда новых нормативных актов: Указы Президента Российской Федерации 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" <1>, "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления" <2>, "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" <3>, утвердивший "Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы", "Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления" <4>, "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" <5>. В соответствии с ними деятельность местных Советов (районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских) прекращалась. Функции местных Советов были возложены на местную администрацию - исполнительный орган в системе местного самоуправления.

<1> См.: САПП РФ. 1993. N 41. Ст. 3924.
<2> См.: САПП РФ. 1993. N 41. Ст. 3944.
<3> См.: САПП РФ. 1993. N 44. Ст. 4188.
<4> См.: САПП РФ. 1993. N 44. Ст. 4197.
<5> См.: САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5071.

Таким образом, трансформация местных органов государственной власти, осуществлявших исполнительно-распорядительные функции, в исполнительные органы местного самоуправления, без надлежащего разграничения их функций и полномочий, ежедневное исполнение которых являлось управленческой необходимостью, не оставляло возможности упразднения местных Советов и их исполкомов без одновременного образования исполнительных органов местного самоуправления.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 г. уже по-иному подошел к вопросу разграничения компетенции между исполнительными и представительными органами местного самоуправления. Так, обязательный порядок формирования предусмотрен Законом не только в отношении представительного органа местного самоуправления, но и местной администрации, являющейся исполнительным органом местного самоуправления общей компетенции, наделенным исполнительно-распорядительными полномочиями (ст. 34). Произошло разграничение представительных и исполнительно-распорядительных функций. Так, пп. 4 п. 2 ст. 36 Федерального закона 2003 г. установлен запрет на совмещение должности председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

При этом Закон сохранил в качестве одного из элементов разделения властей запрет на совмещение полномочий муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления (п. 6 ст. 40).

Анализ норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 г. свидетельствует о наличии в нем отдельных элементов системы сдержек и противовесов в отношениях между представительной властью в лице представительного органа местного самоуправления и исполнительной в лице исполнительных органов местного самоуправления и главы муниципального образования. Так, согласно п. 13 ст. 35 нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Однако глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации - исполнительного органа местного самоуправления общей компетенции, имеет право его отклонить, то есть использовать право "вето". Однако, если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию и обнародованию главой муниципального образования. Таким образом, имеющееся право "вето" у субъекта исполнительной власти может быть преодолено субъектом представительной власти. В соответствии со ст. 37 структура исполнительного органа местного самоуправления общей компетенции - местной администрации, порядок проведения конкурса на замещение должности главы исполнительного органа местного самоуправления, члены конкурсной комиссии утверждаются представительным органом местного самоуправления. То есть в формировании исполнительных органов местного самоуправления существенная роль отводится представительным органам.

Таким образом, в Федеральном законе 2003 г. в целях разграничения функций и обеспечения баланса полномочий с использованием элементов системы сдержек и противовесов был последовательно закреплен принцип разграничения полномочий между исполнительными и представительными органами власти местного самоуправления.

В юридической литературе встречается точка зрения, согласно которой при рассмотрении организации власти на уровне местного самоуправления акцент следует делать не на балансе полномочий и разграничении компетенции, а на приоритете одной из ветвей власти. Так, Е.В. Мирошниченко отмечает, что "разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для стран мира. Мировой опыт свидетельствует, что чаще обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти" <*>.

<*> См.: Мирошниченко Е.В. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1992. N 17. С. 51.

Думается, что нельзя не согласиться с тем, что основой подлинного демократического правового государства являются выборные органы власти, представляющие интересы населения. Исходя из этого, учреждение представительных органов на всех уровня организации публичной власти является необходимым и обязательным. Отсюда следует и очевидный приоритет представительной власти, в том числе и на местном уровне. Однако наличие не только представительных, но и исполнительно-распорядительных функций и полномочий, в том числе и на уровне местного самоуправления, обусловливает необходимость учреждения исполнительных органов власти местного самоуправления. А рациональная организация управленческого процесса требует разграничения функций и полномочий между ними.

Известно, что единство публичной власти выражается в единстве публичных органов власти, установлении общих принципов ее организации на всех уровнях - федеральном, региональном и местном.

Рассматривая единство исполнительной власти, проанализируем ее сущностные характеристики и ответим на вопрос о возможности выделения муниципального уровня исполнительной власти в системе публичной власти РФ и месте исполнительных органов местного самоуправления в этой системе.

Сущностная характеристика исполнительной власти как одной из ветвей публичной власти предполагает выделение и рассмотрение таких ключевых понятий, как "власть" и "исполнение".

Власть в общем смысле представляет собой возможность и способность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств <*>. Учитывая многообразие подходов к пониманию власти <**>, представляется, что власть как правовую категорию следует рассматривать в качестве волевого общественного отношения двух субъектов с неравными по объему правами и обязанностями, для которого характерно превалирование воли одного из субъектов, что побуждает другого субъекта к совершению определенных действий. При этом в основании такого побуждения может лежать как принуждение, так и добровольное подчинение.

<*> См.: Бобылев А.И., Горшков Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003. С. 21.
<**> См.: Герасимова И.А. Курс лекций по теории государства и права. Учеб. пособ. Ч. 1. Оренбург, 2001. С. 112; Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 16; Косарев А.И. Теория государства и права. М., 2000. С. 58; Манов Г.Н. Признаки государства: новое прочтение // Политические проблемы теории государства. М., 1993. С. 42; Хвостов В.М. Общая теория права. СПб., М., Варшава, 1914. С. 15 и др.

Социальная, или, как ее еще называют, общественная <*>, власть как наиболее общий институт включает в себя публичную, политическую и иные виды власти.

<*> См.: Государственная власть и местное самоуправление в г. Москве. Учебное пособие / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 18.

Несмотря на отсутствие правовой категории "публичная власть" в тексте Конституции РФ, она широко используется в постановлениях Конституционного Суда РФ по делам о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ - "...в системе публичной власти..." (п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 30 ноября 2000 г. N 15-П <*>); "...воли народа... от его имени осуществляющих публичную власть..." (п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 10 июня 1998 г. N 17-П <**>).

<*> См.: Собрание законодательства РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.
<**> См.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.

Анализ текстов ряда постановлений Конституционного Суда РФ позволяет сделать вывод о том, что Конституционный Суд РФ относит понятия "публичная власть" и "власть народа" к синонимам - "референдум как высшее непосредственное выражение власти народа... не может быть направлен на отрицание... выборов... являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку... это приводило бы к пересмотру их итогов и... к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти", "...выборы, как способ выявления воли народа и формирования... органов государственной власти и местного самоуправления, от его имени осуществляющих публичную власть, основаны на приоритете воли большинства..." (п. 1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 10 июня 1998 г. N 17-П <*>).

<*> См.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.

В особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука к Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П понятия публичной власти и народовластия прямо отождествляются - "...осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации..." <*>.

<*> См.: Собрание законодательства РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

Таким образом, носителем публичной власти в соответствии со ст. 3 Конституции РФ выступает многонациональный народ Российской Федерации, который осуществляет ее непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основываясь на федеративной природе Российского государства, следует различать следующие уровни организации публичной власти - федеральный уровень публичной власти, уровень публичной власти субъектов РФ и местный (муниципальный) уровень публичной власти.

В свою очередь, федеральный уровень публичной власти и уровень публичной власти субъектов РФ образуют определенную подсистему - государственную власть. Поскольку согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, муниципальная (местная) власть является самостоятельной подсистемой публичной власти.

Указанное является основанием для рассмотрения "публичной власти" в качестве родового понятия по отношению к ее видам - "государственной власти", осуществляемой многонациональным народом Российской Федерации непосредственно через институты непосредственной демократии федерального и регионального масштаба, а также через органы государственной власти федерального и регионального уровней (на уровне субъектов РФ) и "муниципальной власти", осуществляемой многонациональным народом Российской Федерации через институты непосредственной демократии местного масштаба и через органы местного самоуправления.

Это подтверждается позицией Конституционного Суда РФ. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ Конституционный Суд РФ распространяет понятие публичной власти не только на государственную власть, но и на местное самоуправление - "в соответствии со ст. 130 (часть 2) Конституции РФ местное самоуправление - как публичная... власть осуществляется..." (п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. N 7-П <*>); "...организация публичной власти на местах, вне зависимости от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти..." (п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда от 11 июня 1999 г. N 105-О <**>).

<*> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.
<**> См.: Собрание законодательства РФ. 1999. N 31. Ст. 4037.

Подобной позиции придерживаются и многие государствоведы <*>.

<*> См.: Исполнительная власть в РФ / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996. С. 17 - 18; Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. Волгоград, 1998. С. 18.

Смешение понятий публичной, государственной и местной (муниципальной) власти, отсутствие четкого представления о соотношении между ними приводят к отстаиванию некоторыми авторами концептуально неверной позиции о государственной природе местных органов власти, в том числе и исполнительных, и о разделении "по вертикали" на федеральный, региональный и местный уровни государственной власти <*>.

<*> См.: Чеботарев Г.Н. Консолидация публичной власти в регионе // Научные труды. N 2. РАЮН. М., 2002. С. 332; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Т. 1. М., 2001. С. 351.

В отличие от иных видов власти публичная власть в качестве средств воздействия использует систему общеобязательных велений - норм права - общеобязательных правил поведения, адресованных неопределенному кругу лиц, рассчитанных на многократное применение, санкционированных государством в лице населения непосредственно или органов государственной власти и местного самоуправления и обеспеченных силой государственного принуждения. При этом издание нормативных правовых актов на всех уровнях организации публичной власти осуществляется как представительными (преимущественно), так и исполнительными органами. Указанное относится и к исполнительным органам местного самоуправления. Так, согласно ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 г. глава местной администрации - исполнительного органа местного самоуправления общей компетенции издает постановления, то есть правовые акты нормативного характера по вопросам местного значения в соответствии с компетенцией исполнительного органа, установленной уставом.

Публичная власть в отличие от иных видов власти осуществляет свою дельность через публичные органы и учреждения, образующие механизм этой власти. Основным звеном публичной власти выступают исполнительные органы власти общей и специальной компетенции. Так, в целях реализации государственной публичной власти создаются государственные органы, в том числе исполнительные. Соответственно в целях реализации местной (муниципальной) публичной власти учреждаются органы местного самоуправления, в том числе и исполнительные.

Отличительным признаком публичной власти, определяющим природу одного из основных элементов его властного субстрата, являются, как известно, суверенное право и способность к применению легального принуждения. Оно реализуется легитимными публичными институтами, специальными средствами в установленных формах и процедурах <*>. Такая особенность публичной власти давно признана теорией и рассматривается современными исследователями <**> как ее идентифицирующая характеристика.

<*> См.: Кочев В.А. Государственная власть в Российской Федерации. Конституционно-правовые основы корреляции. Пермь, 2000. С. 36 - 42.
<**> См.: Теория государства и права: курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 46 - 47; Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. N 8; Общая теория государства и права: Академический курс. В 2 томах / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2000. Т. 1. Теория государства. С. 94 и др.

Использование мер легального принуждения наиболее ярко проявляется в деятельности государственных органов. Так, все правоохранительные органы являются государственными органами управления. Вместе с тем органы местного самоуправления, и в первую очередь исполнительные органы местного самоуправления, также используют легальное принуждение. Так, например, в соответствии с п. 1 ст. 68.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" 2002 г. муниципальные инспектора в области охраны окружающей среды, являющиеся муниципальными служащими исполнительных органов власти местного самоуправления, имеют право предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; приостанавливать хозяйственную и иную деятельность лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды <*>.

<*> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.

Особенностью публичной власти является и то, что ее объект и субъект обычно не совпадают - властвующий и подвластный четко разделены. Указанная черта характерна как для государственных органов власти, так и для органов власти местного самоуправления, поскольку и в первом и во втором случае профессиональный аппарат управления отделены от населения.

Для содержания публичной власти существует система налогов, взимаемых с населения. Содержание исполнительных органов власти местного самоуправления осуществляется, в том числе за счет местных налогов, к которым в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Таким образом, правовая природа исполнительных органов власти местного самоуправления носит публичный характер. В пользу такого вывода свидетельствует также и то, что в соответствии с законодательством органы местного самоуправления могут осуществлять отдельные государственные полномочия. И хотя в таком случае делегируемые исполнительно-распорядительные полномочия носят, по сути, государственно-правовой характер, но осуществляются иным - негосударственным звеном публичной власти.

"Исполнение", как центральное звено любого вида деятельности, является одновременно основным сущностным содержанием института, который именуют исполнительной властью.

Практическая реализация публично-властных велений, выраженных в нормах права, является основной составляющей публичного управления, то есть деятельности исполнительных органов, на всех уровнях (федеральном, региональном, местном) организации публичной власти. Так, представительная власть формулирует общие правила социальной организации, а исполнительная - обеспечивает их проведение в жизнь. Именно для этой цели на каждом уровне организации публичной власти, в том числе и местном, формируется исполнительный аппарат - исполнительные органы общей и специальной компетенции.

Следует отметить различие терминов "исполнение" и "исполнительная власть".

Элемент исполнения присущ любому виду деятельности. Так, в рамках работы представительных органов исполнение связано с их внутриорганизационной жизнью. Выход за эти границы свидетельствует о попытках трансформировать представительную власть в исполнительную, как, например, это было распространено в советский период.

Исполнение как функция тогда превращается в неотъемлемый атрибут исполнительной власти, когда речь идет об осуществляющих его субъектах. В свою очередь, исполнительная власть является таковой только тогда, когда имеет специальный субъект ее осуществления - орган, законодательно или иным, основанным на законе, способом наделенный исполнительно-распорядительными полномочиями.

Таким образом, субъектами исполнительной власти, в том числе на местном уровне организации публичной власти, являются исполнительные органы публичной власти.

В юридической литературе господствующей является точка зрения, согласно которой субъектами исполнительной власти следует признавать только исполнительные органы общей компетенции, поскольку, как отмечает Ю.М. Козлов, они являются постоянно действующим фактором системы исполнительной власти. Все остальные звенья публичного управления - исполнительные органы специальной компетенции и иные структурные образования, свойственные больше государственному управлению, нежели муниципальному, - непостоянны и изменяемы. Их вообще может и не быть, поскольку по сути они являются "рабочим механизмом", позволяющим обеспечить процесс управления с учетом отраслевых, межотраслевых и иных особенностей <*>. Вместе с тем создание исполнительных органов власти специальной компетенции в определенных случаях необходимо и обусловлено особенностями публичного управления в соответствующих сферах жизнедеятельности общества. В связи с этим представляется целесообразным признать субъектами исполнительной власти на всех уровнях ее организации, включая местный, исполнительные органы не только общей, но и специальной компетенции, с оговоркой, что создание первых является обязательным, а учреждение вторых - носит факультативный характер.

<*> См.: Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1992. N 4. С. 8.

Исполнительная власть нередко (в практическом обиходе и законодательстве) отождествляется с термином "администрация". В особенности это присуще характеристике исполнительных органов на местном (муниципальном) уровне.

Так, термин "местная администрация, как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления" использован в действующем Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г.

В принципе такой административно-правовой подход к ее характеристике допустим. Но подобная трактовка не может претендовать на универсальность. Во-первых, термин "администрация" как таковой применяется не только в отношении исполнительной власти, но и органов управления различных юридических лиц как коммерческого, так и некоммерческого характера, которые субъектами исполнительной власти не являются. Во-вторых, администрация как публичный орган исполнительной власти является исполнительным органом общей компетенции. А субъектами исполнительной власти, как мы уже установили выше, являются исполнительные органы не только общей, но и специальной компетенции.

Таким образом, наличие сущностных признаков исполнительной власти в правовом статусе исполнительных органов местного самоуправления свидетельствует о публичном характере их правовой природы, что позволяет рассматривать их в качестве основного звена системы исполнительной власти на местном уровне. При этом своеобразие положения исполнительных органов местного самоуправления в системе исполнительной власти государства заключается в относительно автономном осуществлении компетенции местного самоуправления и одновременном участии в решении общегосударственных задач.

Следует признать, что на уровне местного самоуправления принцип разделения властей "по горизонтали" действует в усеченной форме - в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления. На функциональном различии строится и система сдержек и противовесов представительных и исполнительных органов. Данный фактор является одним из основных элементов характеристики правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления в системе разделения властей.