Мудрый Юрист

Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы теории, законодательного регулирования и практики применения

Мадьярова А.В., доцент кафедры государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> предусмотрел межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления входящих в данный район поселений (ч. 4 ст. 15). Передача полномочий допускается на взаимной основе, в любом направлении - как от поселения району, так и от района поселению. Отдельно говорится о возможности передачи на уровень муниципальных районов: полномочий органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей (п. 4.1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); полномочий местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения (ч. 3 ст. 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). В ст. 173 Бюджетного кодекса РФ <2> дополнительно предусмотрено, что прогноз социально-экономического развития поселения может разрабатываться местной администрацией муниципального района в соответствии с соглашением между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.

<1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2007. N 30. Ст. 3801.
<2> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2007. N 31. Ст. 4009.

Вместе с тем в законодательстве не решена масса сопутствующих вопросов - об органах, уполномоченных заключать такие соглашения, о порядке заключения и расторжения соглашения, о видах и объеме передаваемых полномочий и др.

Один из главных вопросов - о разрешенных к передаче полномочиях. Во-первых, Закон говорит о передаче полномочий, а не вопросов местного значения. Однако противоположная практика весьма распространена - передаются именно вопросы местного значения в целом, например: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и технологического характера; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселений документации по планировке территории, выдача разрешения на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного резервирования и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения (например, в соглашениях между Иркутским муниципальным районом и поселениями в его составе).

Во-вторых, передаваться по Закону может только часть полномочий (ч. 4 ст. 15). Следовательно, недопустимо передавать все полномочия. Однако часть - понятие широкое, 99,9% - это тоже часть. Но поскольку Закон говорит о передаче именно полномочий, постольку такая передача не должна влечь передачу вопросов местного значения в целом, а это неизбежно в случае, если передается большая часть полномочий. Таким образом, следует вывод, что передаваться должна достаточно незначительная часть полномочий. На наш взгляд, общий объем передаваемых полномочий не должен быть более 1/3 полномочий по вопросам местного значения (как по всем в совокупности, так и по каждому из них в отдельности) соответствующего муниципального образования. Все это, впрочем, является весьма оценочным, а необходимы более ощутимые ограничения и пределы, в частности, должен быть некий минимум полномочий, которые не могут передаваться и должны осуществляться именно и только на поселенческом уровне, или перечень вопросов местного значения, полномочия по которым не могут передаваться на другой уровень. Неспособность поселения к их реализации должна свидетельствовать либо о нехватке материальных или финансовых ресурсов (которые в этом случае должны восполнять в т.ч. с помощью районных и региональных бюджетных средств), либо об организационной неспособности территории к самоуправлению, в т.ч. о неадекватном определении территории этого поселения (что должно решаться путем преобразования муниципальных образований).

В настоящее время в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" каких-либо прямых запретов не содержится. Единственный четкий законодательный запрет, который нам удалось обнаружить, содержится в ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <3>, где говорится: правомочия собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности муниципального образования, не могут быть переданы муниципальным образованием иному муниципальному образованию. Однако и это правило нарушается: так, между администрацией Шелеховского района и администрацией Шелеховского городского поселения Иркутской области заключено соглашение, согласно которому в ведение района переданы полномочия по организации и управлению муниципальными унитарными предприятиями, обеспечивающими электроснабжение, а также теплоснабжение котельными на территории г. Шелехова.

<3> Собрание законодательства РФ. 2002. N 48. Ст. 4746; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5497.

Прежде всего, как представляется, к взаимному перераспределению между поселениями и районами могут быть разрешены лишь полномочия по решению вопросов, находящихся в сфере их "совместного (общего) ведения", т.е. однородных по содержанию функций и направлений деятельности. Соответственно, не должны передаваться сугубо поселенческие вопросы, не имеющие с точки зрения ст. 14, 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" продолжения на районном уровне (установление местных налогов и сборов, благоустройство территории и т.п.), и наоборот, сугубо районные задачи, которым не корреспондируют вопросы местного значения поселений (оказание скорой медицинской помощи, обеспечение общего образования и т.д.). Из числа вопросов "совместного (общего) ведения" районам не должны передаваться полномочия по вопросам внутренней жизни поселения, не имеющим выраженного межпоселенческого аспекта (транспортное обслуживание внутри поселения, ритуальные услуги, обеспечение массового отдыха в поселениях и др.), а поселениям - по вопросам именно межпоселенческого характера, не имеющим специфического содержания, "адаптации" на уровне конкретных поселений (межпоселенческое транспортное обслуживание, строительство и содержание межпоселенческих дорог и др.) <4>.

<4> Подобные изменения предлагались одним из проектов законов о внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенным в 2005 г., однако проект так и не рассмотрен Государственной Думой (проект N 194653-4, см.: "КонсультантПлюс: ВерсияПроф"; либо официальный сайт Государственной Думы: http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/search.jsp).

Представляется, что не должны передаваться на основе соглашений полномочия, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления (ч. 10 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Ограничения по кругу передаваемых полномочий могут быть сформулированы, к примеру, по тому же принципу, который реализован в ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <5>: в этой норме названы полномочия субъектов РФ, которые не могут передаваться органам местного самоуправления. Критерием при этом, очевидно, должен быть, прежде всего, характер самих полномочий, на практике же главным фактором является сложившаяся инфраструктура. Весьма показательны в этом плане Методические указания Минкультуры РФ по реализации вопросов местного значения в сфере культуры городских и сельских поселений, муниципальных районов и по созданию условий для развития местного традиционного народного художественного творчества от 25 мая 2006 г., в которых при решении вопроса о самостоятельном осуществлении полномочий в сфере культуры или о передаче их осуществления органам местного самоуправления района рекомендуется исходить из "оценки степени обеспеченности полномочий" на основе "глубокого анализа ресурсного обеспечения указанных полномочий" <6>.

<5> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2007. N 30. Ст. 3808.
<6> Документ не опубликован. См.: "КонсультантПлюс: ВерсияПроф". 2007. 1 октября. Похожую позицию занимает и Минфин России, рекомендуя "в целях оптимизации расходов местных бюджетов и повышения качества предоставляемых бюджетных услуг... заключать соглашения между муниципальными районами и поселениями, находящимися на их территории, о передаче осуществления части своих полномочий за счет субвенций из соответствующих бюджетов" (письмо Минфина РФ от 15 декабря 2006 г. N 06-04-08/01-161 "Методические рекомендации по организации мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов").

С этих позиций большинство функций поселений "целесообразно" осуществлять на районом уровне, ибо именно так в силу особенностей муниципального развития России в последние 15 лет по преимуществу сложилась система муниципального управления - в большинстве субъектов РФ муниципальными образованиями являлись не поселения, а районы, и именно на районном уровне решались нынешние вопросы местного значения. При таком подходе поселенческий уровень никогда не станет реальным звеном публичной власти, а останется придатком, дополнением к районному управлению. Не случайно подавляющее большинство соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями заключаются на предмет передачи полномочий от поселений районам, и лишь в отдельных случаях имеет место обратный процесс. Кстати, подобные рекомендации непонятны еще и с другой точки зрения - каким образом необеспеченность финансовыми ресурсами может стать основанием заключения соглашений, если передача полномочий должна сопровождаться предоставлением субвенций? Согласно закону именно и только финансово обеспеченные полномочия могут быть переданы на другой уровень, а отсутствие необходимых ресурсов становится, напротив, препятствием для передачи полномочий. Эти проблемы должны и могут решаться только путем финансовой помощи соответствующим бюджетам. Что же касается аргументов по поводу сложившейся инфраструктуры, то для решения этой проблемы и осуществляется в настоящее время процесс перераспределения публичного имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями и разграничения между муниципальными образованиями разных типов.

Отсутствие положений о видах и объеме передаваемых полномочий представляет особую опасность потому, что в результате неограниченных возможностей такой передачи может произойти скрытый фактический отказ от поселенческого уровня местного самоуправления при юридическом его сохранении, что противоречит самому смыслу происходящей реформы местного самоуправления. Такие договоры уже получили распространение, т.к. позволяют в переходный период формально ввести в действие оба уровня местного самоуправления (как районный, так и поселенческий), а фактически - продолжать осуществлять местное самоуправление в рамках района. Например, в Иркутской области, где согласно закону области с 1 января 2006 г. в полном объеме осуществляется местное самоуправление, а в действительности произошла практически повсеместная передача значительной части полномочий поселений районным органам местного самоуправления.

В Оренбургской области, несмотря на то что с 2007 г. в действие полностью введен поселенческий уровень местного самоуправления, фактический объем полномочий поселений по сравнению с 2006 г. не увеличился. Заключены соглашения между районными и поселенческими муниципальными образованиями, по которым к районной администрации перешла значительная часть поселенческих полномочий, в том числе в сфере коммунального хозяйства, строительства и содержания автомобильных дорог, предоставления услуг культуры, физической культуры и спорта, библиотечного обслуживания, формирования архивных фондов поселения, вопросов землепользования и застройки, гражданской обороны, мобилизационной подготовки, содействия развитию сельскохозяйственного производства и малого предпринимательства, работы с детьми и молодежью <7>.

<7> См.: Российская экономика в 2006 г. Раздел 2.6. Муниципальная реформа: первый год реализации // http://www.iip.ru/analytics/pub.php?n=686. 2007. 1 октября.

Также следует обратить внимание, что Закон 2003 г. говорит о передаче полномочий в статье, посвященной описанию вопросов местного значения, следовательно, речь идет о передаче полномочий именно и только по вопросам местного значения. Это означает, что перераспределение между районами и поселениями государственных полномочий, закрепленных за ними федеральным законом или законом субъекта РФ, не допускается. Поэтому неправомерно осуществлена, например, в Шпаковском районе Ставропольского края передача поселениям полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, отнесенными в соответствии с данными государственного земельного кадастра к категории земель поселений, а также к землям иных категорий, ранее переданным в их ведение. Данное полномочие не относится к вопросам местного значения и закреплено Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса РФ" от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ (ст. 3) <8>.

<8> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4148; 2007. N 7. Ст. 834.

Равным образом не должно иметь место договорное перераспределение факультативных полномочий поселений и муниципальных районов (ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), которые также не относятся к вопросам местного значения.

Другой важный вопрос - об органах, уполномоченных заключать соглашения, и о порядке заключения соглашений.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что такие полномочия осуществляются за счет субвенций из бюджета передавшего их муниципального образования и что порядок определения ежегодного объема субвенций должен быть определен в соглашении. Пунктом 2 ч. 10 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принятие местного бюджета отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Однако из этого не следует, что решение о передаче осуществления части полномочий должно приниматься представительным органом муниципального образования. Это означает лишь, что сами субвенции должны предусматриваться в решении о бюджете. В соглашении должны предусматриваться не субвенции, а лишь порядок их определения (методика расчета). Расходные обязательства муниципальных образований могут возникать в силу различных муниципальных нормативных правовых актов и соглашений, а не только решений представительного органа (ст. 6, 86 БК РФ). Любой орган, уполномоченный действовать от имени муниципального образования в определенной сфере, может порождать расходные обязательства муниципального образования. Эти расходные обязательства должны учитываться местной администрацией при составлении проекта бюджета и исполнении бюджета, а представительным органом - при утверждении бюджета.

Орган, уполномоченный заключать соглашение, определяется уставом муниципального образования (ч. 3 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Это может быть как представительный орган, так и глава муниципального образования или местная администрация (в т.ч. в лице входящих в ее состав исполнительных органов муниципального образования). Возможно участие в этом процессе одновременно нескольких органов: подписание соглашения руководителями органов местной администрации и утверждение главой местной администрации или главой муниципального образования; подписание соглашения главой местной администрации и утверждение представительным органом и т.д. Анализ заключенных соглашений показывает, что, как правило, решение о передаче полномочий (предварительное или последующее) принимается представительным органом, а подписание соглашения осуществляет глава местной администрации (глава муниципального образования). Причем нередко данная процедура не имеет под собой позитивной правовой основы, т.к. порядок заключения соглашений не определен ни уставом муниципального образования, ни иными муниципальными нормативными правовыми актами, т.е. имеет, так сказать, характер правового обычая. А в иных случаях и вовсе идет вразрез с уставом, которым предусмотрено заключение соглашений от имени муниципального образования главой муниципального образования, а на практике соглашение дополнительно утверждается решением представительного органа <9>.

<9> См., напр.: Устав муниципального образования Люберецкий район Московской области и решение Совета депутатов Люберецкого муниципального района от 12 апреля 2006 г. N 40/8 "О соглашении между органами местного самоуправления муниципального образования Люберецкий район Московской области и муниципального образования поселок Малаховка Люберецкого района Московской области".

Вообще, вопрос об органах, уполномоченных заключать соглашения о передаче части полномочий, должен быть увязан с вопросом о предмете этих соглашений, т.е. о характере передаваемых полномочий. Думается, если передаваемое полномочие закреплено за определенными органами федеральным законом, уставом муниципального образования или иными нормативными правовыми актами представительного органа, то его передача возможна только по решению представительного органа местного самоуправления, если же передаются лишь отдельные правомочия в рамках полномочия, регламентированные актами местной администрации, то их передача возможна по решению местной администрации. Именно так решен вопрос о договорах и соглашениях между органами государственной власти: договоры о разграничении полномочий как документы, предусматривающие перераспределение полномочий, установленное федеральными законами, утверждаются Государственной Думой и законодательными органами государственной власти субъектов РФ, соглашения между исполнительными органами как документы, предусматривающие перераспределение прав и обязанностей, установленных нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, и не затрагивающие законодательное разграничение полномочий между федеральными и региональными органами власти в целом, заключаются на уровне исполнительных органов государственной власти.

В связи с неполнотой законодательного регулирования неясным остается вопрос об основаниях и порядке расторжения соглашения, ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения.

Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" требует, чтобы в соглашениях устанавливались финансовые санкции за их неисполнение. Однако понятие "финансовые санкции" не имеет строгого смысла в нашем законодательстве, в судебной практике в этот термин также вкладывается различное содержание. И в целом в настоящее время понятием финансовых санкций могут охватываться различные виды денежных взысканий - в рамках уголовно-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой, бюджетной ответственности. Учитывая, что в данном случае санкции устанавливаются за нарушение соглашений и самими соглашениями, то можно предположить, что подразумеваются финансовые санкции гражданско-правового характера.

Однако рассматриваемые соглашения как публично-правовые нормативные договоры имеют предметом не гражданские права и обязанности, а властные полномочия и связанные с ними административные права и обязанности публичных органов и соответственно не подпадают под действие гражданского законодательства <10>. Следовательно, к ним неприменимы напрямую положения ГК РФ о договорах, в т.ч. об ответственности за их нарушение. В то же время никакого специального регулирования публично-правовых договоров в действующем законодательстве нет.

<10> Этот тезис является достаточно общепризнанным (см., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 28. Ст. 3117; Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2005 г. по делу N 10АП-571/05-АК // "КонсультантПлюс: Судебная практика". 2007. 1 октября).

Применительно к договорам и соглашениям между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ отдельные положения закреплены в ст. 26.7 и 26.8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", однако и там не затрагиваются вопросы ответственности по договорам (соглашениям), а порядок расторжения определен только для договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. В частности, единственным основанием расторжения договора по инициативе одной из сторон предусмотрено нарушение другой стороной положений договора, причем только после его установления вступившим в силу решением федерального суда.

Таким образом, в настоящее время столь важные условия соглашения о передаче полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, как основания и порядок его расторжения, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора полностью и совершенно свободно могут и должны определяться самим соглашением.

В результате в соглашениях повсеместно устанавливаются не свойственные отношениям между публичными субъектами формы ответственности - гражданско-правовые штрафы, пени и т.д. Даже Минкультуры России в упомянутых Методических указаниях рекомендует устанавливать в соглашениях меры ответственности, в т.ч. штрафы за просрочку перечисления субвенций или за нарушение порядка осуществления переданных полномочий.

Такой подход представляется необоснованным. Отношения по поводу предоставления субвенций являются бюджетными, соответственно штрафы за просрочку перечисления субвенций относятся к штрафам за нарушения бюджетного законодательства, а не гражданско-правовым штрафам (как форме неустойки). Поэтому такие штрафы, равно как и основания и порядок их применения, должны устанавливаться в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (гл. 28). В настоящее время согласно Бюджетному кодексу РФ штрафы в бюджетном законодательстве понимаются как административное наказание: во-первых, они отличаются от пени (ст. 282) и, во-вторых, устанавливаются не непосредственно Бюджетным кодексом РФ, а Кодексом РФ об административных правонарушениях <11>. Следовательно, такие штрафы могут устанавливаться только федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 1.1 КоАП РФ).

<11> Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2007. N 31. Ст. 4009.

Что касается пени, то в Бюджетном кодексе РФ она предусматривается как общая мера принуждения к нарушителю бюджетного законодательства (ст. 282) и конкретно - как мера принуждения за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, и за несвоевременное исполнение кредитной организацией платежных документов на перечисление средств в бюджет (ст. 284, 284.1, 290, 291, 304, 305). При этом размер пени законодательно определен - одна трехсотая действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки. Правовая природа пени в бюджетном законодательстве вообще является двойственной: ее можно трактовать как гражданско-правовую неустойку <12> или как специфическую финансово-правовую меру принуждения <13>. При этом рассмотрение ее в качестве гражданско-правовой неустойки возможно лишь в том случае, если она возникает в отношениях, имеющих достаточно ярко выраженную гражданско-правовую составляющую, например, в отношениях бюджетного кредита, который согласно Бюджетному кодексу РФ субсидиарно регламентируется и Гражданским кодексом РФ (ст. 134, 141, действующие до 1 января 2008 г., ст. 93.2, вступающая в силу с 1 января 2008 г.). В тех же случаях, когда пеня в финансовых отношениях не связана с гражданско-правовыми обязательствами, отпадают какие бы то ни было основания рассматривать ее как гражданско-правовую санкцию - такова, например, пеня за просрочку уплаты налогов (ст. 75 части первой Налогового кодекса РФ <14>).

<12> См.: Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. N 2; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 4 апреля 2007 г. по делу N 09АП-3281/2007-ГК // "КонсультантПлюс: Судебная практика". 2007. 1 октября.
<13> См.: Журавлева О.О. Финансовая ответственность в системе юридической ответственности // Финансовое право. 2004. N 4; Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2002; Макарова Н.С. Виды и особенности применения бюджетно-правовых санкций за бюджетные правонарушения // Российский судья. 2004. N 6.
<14> Собрание законодательства РФ. 1998. Ст. 3824; 2007. N 22. Ст. 2564.

Однако и в первом случае, как видно, пеня рассматривается финансовым законодательством не как сугубо гражданско-правовая мера ответственности, а как смешанная форма: ее допустимость в бюджетных отношениях прямо определена Бюджетным кодексом РФ, и применение Гражданского кодекса РФ к отношениям, в связи с которыми возникает пеня, носит лишь дополнительный характер, пеня обозначена как специфическая мера принуждения за нарушения бюджетного (а не гражданского) законодательства и размер ее установлен законом (законная неустойка), а не договором. Во втором случае специфическая финансово-правовая природа пени проявляется еще более отчетливо. Что касается отношений по поводу передачи полномочий, то они носят сугубо публично-правовой характер, а субвенции понимаются как средства, предоставляемые бюджету на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ), в данном случае - передаваемых публичных функций. Договоры о передаче полномочий нормативны по своей природе, и соотносимы (но не совпадают!) с нормативными правовыми актами, а не с гражданскими договорами. Неисполнение обязанностей по договору о передаче полномочий равносильно неисполнению полномочий, установленных законом или иным нормативным правовым актом. Соответственно и отношения по поводу передачи полномочий, и отношения по поводу предоставления субвенций не имеют ничего общего с гражданско-правовыми обязательствами. Следовательно, и пеня за нарушения в этой сфере есть специфическая публично-правовая, финансовая мера воздействия и никоим образом не соприкасается с пеней в гражданском праве.

Таким образом, поскольку пеня выступает мерой принуждения за нарушения финансового законодательства, ее регламентация возможна нормами финансового права. Это означает, что пеня, в т.ч. ее размер, может устанавливаться нормативными правовыми актами, но не соглашениями <15>. При этом органы местного самоуправления могут устанавливать меры ответственности лишь в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами (а таких случаев сейчас не предусмотрено), и лишь за нарушение собственных, муниципальных нормативных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений (п. 7 ч. 1 ст. 9 Бюджетного кодекса РФ). Статья 283 Бюджетного кодекса РФ называет действия, которые рассматриваются как нарушение бюджетного законодательства РФ, среди которых неперечисление, неполное перечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств. А в ст. 284 и 284.1 установлены применяемые за нарушения бюджетного законодательства РФ меры принуждения и органы, их применяющие. Среди этих мер нет пени за несвоевременное перечисление субвенций. Нет и норм, управомочивающих какие-либо органы, в т.ч. органы местного самоуправления, устанавливать меры ответственности из числа названных в Бюджетном кодексе РФ (включая пеню) за указанные в кодексе или иные нарушения бюджетного законодательства.

<15> Там же.

Таким образом, ни штрафы, ни пени за непредоставление или просрочку перечисления субвенций не могут устанавливаться межмуниципальными соглашениями о передаче полномочий. Тот факт, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как бы "делегирует" органам местного самоуправления правомочия по установлению финансовых санкций, не решает проблемы, поскольку данный Закон не может противоречить Бюджетному кодексу РФ.

Для сравнения: весьма показательно, что в существующих соглашениях о передаче полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ не устанавливаются никакие штрафные и т.п. гражданско-правовые санкции - речь идет исключительно об административной, уголовной, дисциплинарной ответственности, о бюджетных санкциях (приостановление перечисления субвенций) и прочих сугубо публично-правовых последствиях нарушения нормативных предписаний.

Вообще представляется, что подход к установлению ответственности за неисполнение обязанностей по соглашениям о передаче полномочий должен быть таким же, как от ответственности за нарушение законов о наделении полномочиями. Форма и согласительный порядок такой передачи не имеют принципиального значения, суть отношений, их публично-правовой характер остаются едиными и неизменными в обоих случаях. Обязанность исполнять полномочия и обязанность предоставлять субвенции возникает в равной мере как в силу закона, так и в силу нормативного договора. Такая ответственность должна устанавливаться непосредственно Бюджетным кодексом РФ или иным бюджетным законодательством, а не договорами между субъектами финансовых правоотношений. Это вытекает из существа этих отношений, из их публично-правовой природы и отсутствия полной автономии воли, имущественной самостоятельности и равенства сторон в таких отношениях. В противном случае возможны нежелательные, но весьма предсказуемые перекосы - совсем не случайно, например, что, по некоторым исследованиям, финансовые санкции предусматриваются, как правило, на случай нарушений со стороны поселений и не предусматриваются для аналогичных нарушений со стороны муниципальных районов <16>.

<16> См.: Российская экономика в 2006 г. Раздел 2.6. Муниципальная реформа: первый год реализации // http://www.iip.ru/analytics/pub.php?n=686. 2007. 1 октября.

Отсутствие законодательного регулирования оснований расторжения соглашений также влечет негативные последствия: в одних соглашениях допускается одностороннее расторжение соглашений в случае нарушения одной из сторон его условий без решения суда (непонятно, как будет устанавливаться факт такого нарушения), в других указывается, что договор прекращается досрочно в случаях, предусмотренных действующим законодательством (а случаев таких не предусмотрено, как известно). Есть и множество иных весьма оригинальных решений - например, установление такого основания досрочного одностороннего расторжения соглашения со стороны исполнителя полномочий, как невозможность исполнения переданных полномочий в связи с сокращением численности работников, в чьи обязанности входит исполнение функций по переданным полномочиям, - как будто решение о сокращении численности принимается не самим исполнителем! Для сравнения: в гражданском праве невозможность исполнения как основание прекращения обязательства признается только при условии, что она (невозможность) вызвана обстоятельством, за которое ни одна из сторон не отвечает (ст. 416 части первой Гражданского кодекса РФ <17>).

<17> Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2007. N 27. Ст. 3213.

Надо сказать, что вопрос о правовой природе и юридической силе (месте в иерархии муниципальных нормативных правовых актов) договоров о передаче полномочий заслуживает отдельного изучения. При этом нельзя забывать, что данные договоры так или иначе затрагивают распределение полномочий, установленное федеральными законами, уставами муниципальных образований, решениями представительных органов местного самоуправления. С проблемой правовой природы соглашений тесно связаны и ответы на поставленные выше вопросы - в частности, о мерах ответственности за неисполнение соглашений, об органах, уполномоченных заключать соглашения.