Мудрый Юрист

Территориальное устройство австрии: эволюция и современное состояние

Лексин И.В., доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук.

История государственных образований на территории современной Австрии начинается с ее включения в состав Римской империи в 16 - 9 гг. до н.э. Австрия не составила единого территориального образования, а была разделена между несколькими провинциями. После распада империи территорию Австрии заняли аварские, баварские и славянские племена. В VII в. в пределах центральной и восточной частей Австрии возникло государство Карантания, но в 745 г. оно было подчинено Баварией. Последняя, в свою очередь, в 788 г. была завоевана Карлом Великим и вошла в состав его империи. После распада империи в 843 г. территория нынешней Австрии осталась в пределах Восточно-Франкского государства. В 909 г. она была захвачена Венгрией, но в 955 г. была возвращена в состав Восточно-Франкского государства.

В рамках Священной Римской империи <1> Австрия вначале являлась маркграфством <2>, а в 1156 г. статус Австрии был повышен до герцогства. С 1278 г. Австрия являлась владением династии Габсбургов (под властью которой она находилась до конца Первой мировой войны). В 1282 г. к их землям была присоединена Штирия, в XIV в. - Каринтия, Крайна, Тироль и Форарльберг.

<1> Годом основания "надгерманского" политического образования - Священной Римской империи - в отечественной литературе обычно считается 962 г., ознаменовавшийся захватом королем Германии Оттоном I Средней Италии. Однако некоторые исследователи относят ее возникновение к 800 г. (году коронования Карла Великого Римским папой в качестве императора) или к 843 г. (году возникновения Восточно-Франкского государства).
<2> Само наименование "Австрия" впервые упоминается в 996 г. как "Ostarrochi" (от которого происходит современное немецкоязычное название "Osterreich").

В 1359 г. Австрия была самопровозглашена эрцгерцогством <3>, однако формально данное изменение было признано в 1453 г., когда к Габсбургам перешел императорский престол (с этого времени династия заняла лидирующие позиции в Священной Римской империи). В 1379 г. австрийские земли разделились между представителями разных ветвей династии и были вновь объединены под единой властью только в 1490 г. В 1477 и 1496 г. в результате династических браков к землям Габсбургов были присоединены соответственно Бургундские Нидерланды и Испания с ее владениями в Италии, Африке и Америке (однако испанские земли в состав Священной Римской империи не включались), а в 1500 г. Габсбурги унаследовали области Герц (или Горица) и Градиска (или Градишка).

<3> Ни до, ни после этого ни одна другая территория в Священной Римской империи таким статусом не обладала.

Огромные владения династии Габсбургов в 1520 г. были разделены на две неравные части, большую из которых составили Испания с колониями и Нидерланды, а меньшую - домен, сложившийся в рамках Империи ("коренные владения" Габсбургов). Так образовались две наиболее известные ветви династии: испанские и австрийские Габсбурги.

Австрийские Габсбурги продолжили консолидацию территорий вокруг эрцгерцогства. В 1526 г. после гибели короля Богемии и Венгрии <4> сеймовая комиссия <5> избрала новым королем эрцгерцога Фердинанда I. Став правителем сразу двух новых обширных владений, он тем самым вошел в ряд влиятельнейших европейских монархов. В следующем году эрцгерцог Австрии был избран и королем Хорватии. Начиная же с 1556 г. австрийские Габсбурги почти бессменно (с единственным перерывом в 1740 - 1745 гг.) занимали трон императора Священной Римской империи.

<4> Эти страны были связаны личной унией. В состав Королевства Богемия также входили Моравия и Силезия.
<5> "Рабочий орган" сейма в перерывах между его заседаниями.

Территория Венгрии еще долгое время являлась предметом споров между Габсбургами и Османской империей. Часть венгерской знати избрала королем Яна Запольского, которого поддерживала Османская империя. В 1541 г. после захвата османскими войсками г. Буда центральная и южная части Венгерского королевства вошли непосредственно в состав Османской империи, а восточная часть стала Княжеством Трансильвания (находилось в вассальной зависимости от Османской империи). Под властью Габсбургов осталась северо-западная часть страны. Полностью земли венгерской короны были включены в состав австрийских владений по Карловицкому миру 1699 г.

В XVI - XVII вв. австрийские земли в последний раз разделились между несколькими родами Габсбургов: в 1564 г. у австрийской линии остались Австрия, Богемия и часть Венгрии с Хорватией, у штирийской - Штирия, Каринтия и Крайна, у тирольской - Тироль и Передняя Австрия (Форарльберг, Эльзас <6> и некоторые другие земли на западе Германии). Земли тирольской линии в 1595 г. перешли к двум остальным линиям. В 1608 - 1611 гг. австрийские земли были практически объединены, но уже в 1619 г. Тироль и Передняя Австрия вновь были определены в отдельное владение. Окончательно австрийские земли были собраны воедино в 1665 г.

<6> Отошел к Франции по Вестфальскому договору 1648 г., завершившему Тридцатилетнюю войну.

Начало XVIII в. принесло австрийским Габсбургам ряд новых территорий. В результате войны за Испанское наследство 1701 - 1714 гг. (последовавшей за пресечением династии испанских Габсбургов) Габсбургам не удалось вернуть все испанские владения, однако к Австрии были присоединены бывшие Испанские Нидерланды (с этого времени называвшиеся Австрийскими Нидерландами) и ряд территорий в Италии (Миланское Герцогство, Неаполь и Сардиния <7>). Война против Османской империи привела к присоединению к Австрии в 1716 г. Славонии <8> и части Боснии, Сербии и Валахии.

<7> Сардиния была обменена на Сицилию в 1720 г.
<8> Поскольку изначально Славония являлась частью хорватского государства, в 1718 г. она была возвращена под гражданское управление Королевства Хорватия. В 1745 г. Славония была конституирована как отдельное королевство, хотя до 1849 г. находилась под совместным управлением Королевства Хорватия и Королевства Венгрия.

Вторая треть XVIII в. оказалась менее удачной для Габсбургов. Война за Польское наследство завершилась подписанием Венского договора 1738 г., по которому Неаполь и Сицилия были закреплены за династией испанских Бурбонов в качестве объединенного Королевства обеих Сицилий (в качестве небольшой компенсации к Австрии отошло Герцогство Парма на севере Италии). Поражение в очередной войне с Османской империей в 1739 г. стоило Австрии Белграда с прилегающими районами, а также ранее присоединенных частей Боснии и Валахии. Война за Австрийское наследство 1740 - 1748 гг. привела к еще более серьезным территориальным потерям: к Пруссии отошла Силезия, а Парма была возвращена Бурбонам.

В 1774 г. Османская империя за поддержку в Русско-турецкой войне 1768 - 1774 гг. уступила Австрии часть территории вассального Княжества Молдавия - Буковину. В 1779 г. по результатам войны за Баварское наследство от Баварии к Австрии была присоединена область Инфиртель. Существенные территориальные приобретения принесли разделы Речи Посполитой: в 1772 г. к Австрии отошла Галиция, а в 1795 г. - центральная Польша, включая Люблин и Краков.

Наполеоновские войны ознаменовались для Австрии ощутимыми территориальными потерями. По Кампоформийскому миру 1797 г. Австрийские Нидерланды вошли в состав Франции, а Ломбардия (Милан) - в состав созданной Наполеоном Цизальпинской Республики <9>. Правда, при этом почти все земли Венецианской Республики, включая Истрию и Далмацию, были закреплены за Австрией. Однако по Пресбургскому миру 1805 г. Австрия согласилась передать Истрию и Далмацию - Франции, Тироль - Баварии, а Венецианскую область - Итальянскому Королевству (в качестве компенсации к Австрии отошло Зальцбургское Великое Герцогство). В 1809 г. по Шенбруннскому миру Зальцбург отошел к Баварии, Каринтия и оставшиеся земли на Адриатическом побережье - к Франции (были включены в состав "Иллирийских провинций"), Тарнопольская область - к Российской империи, а территории, приобретенные по третьему разделу Польши, - к созданному Наполеоном Варшавскому Герцогству.

<9> С 1800 г. - Итальянская Республика, с 1805 г. - Итальянское Королевство (его королем являлся Наполеон).

Неавстрийская часть Священной Римской империи в ходе войн также сократилась: левобережье Рейна в 1801 г. было закреплено за Францией, в 1803 г. под давлением последней в Империи была проведена территориальная реорганизация - "медиатизация" <10>. Ее задачей являлось разрешение территориальных диспутов, возникших вследствие утраты многими германскими князьями владений на левом берегу Рейна, и укрепление французского влияния за счет укрупнения немецких государств, рассматривавшихся Наполеоном как противовес Австрии и Пруссии.

<10> От лат. mediator - посредник.

В 1806 г. на значительной части территории Империи был создан Рейнский союз - конфедеративное образование, подчиненное Франции. Как следствие, в августе 1806 г. австрийский император отрекся от престола Священной Римской империи, и та прекратила существование (эрцгерцог принял титул императора Австрии в 1804 г. после провозглашения Наполеона императором Франции; таким образом, в течение двух лет австрийский монарх являлся "дважды" императором).

Венский конгресс 1814 - 1815 гг. возвратил Австрии большую часть утраченных земель. В состав Империи вновь вошли Тироль, Зальцбург, Ломбардия, Венеция, "Иллирийские провинции", Тарнопольская область. Краков был объявлен вольным, независимым и нейтральным городом под покровительством России, Австрии и Пруссии <11>. Вместо Священной Римской империи приблизительно в тех же границах был создан Германский союз под председательством Австрии.

<11> В 1846 г. Краков по соглашению "покровителей" вошел в состав австрийских владений.

Германский союз включал 38 монархий и четыре вольных города (Бремен, Гамбург, Любек и Франкфурт). Союз в основном повторял границы Священной Римской империи на момент ее ликвидации. Крупнейшими государствами Союза были Австрийская империя и Пруссия, однако значительная часть их земель осталась за рамками территории конфедерации (как и в бытность Священной Римской империи).

Задачами Союза являлись: обеспечение независимости и неприкосновенности владений членов Союза, поддержание внешней и внутренней безопасности Германии. Государства - члены Союза должны были проводить согласованную внешнюю политику. Во внутренних делах они сохраняли самостоятельность с условием сохранения монархической формы правления.

Хотя фактически Австрийская империя довольно длительное время управлялась как централизованное государство, однако формально так и не стала единым политическим образованием. К австрийским владениям относились королевства: Богемия (или Чехия), Венгрия, Галиция и Лодомирия, Далмация, Ломбардия и Венеция, Славония, Хорватия, два эрцгерцогства (Верхняя Австрия и Нижняя Австрия), ряд герцогств: Буковина, Каринтия, Силезия <12>, Штирия и др., Великое княжество Трансильвания, Маркграфство Моравия, а также графства и некоторые другие территории более низкого статуса.

<12> Данное название сохранилось за небольшой областью, оставшейся в Австрии после войны за Австрийское наследство (в настоящее время занимает северо-восточную часть Республики Чехия).

Все они в различные периоды в той или иной степени обладали автономией. Прежде всего, это выражалось в наличии собственных представительных органов (сеймов, ландтагов и т.п., состоявших из представителей крупной знати и городов), компетенция которых сильно варьировалась и с течением времени, и в зависимости от конкретной области. Для управления некоторыми землями могли создаваться отдельные центральные учреждения, а для рассмотрения апелляций на решения соответствующих судов - отдельные центральные судебные органы (например, такие учреждения имелись для Богемии).

Император управлял государственными образованиями в составе Империи непосредственно либо через наместников. Влияние местной знати на политику в отношении соответствующего территориального образования ограничивалось непродолжительными периодами. Император мог полностью присвоить себе законодательные функции сейма (ландтага), оставив в его ведении только голосование по привилегиям, мобилизации войск и введению новых налогов. Кроме того, сейм (ландтаг) созывал именно император, причем не будучи связан обязанностью делать это регулярно. В результате представительный орган мог не собираться десятилетиями, принудить же императора к его созыву могли лишь соображения политического характера (угроза социальных волнений, необходимость заручиться поддержкой феодалов или городов, обеспечить военную кампанию и т.п.).

Исторически главными претендентами на особый статус в рамках владений австрийских Габсбургов являлись Венгрия и Богемия.

Венгрия изначально занимала особое место среди владений Габсбургов и в течение длительного времени успешно отстаивала свою конституционную автономию. Наследственные права Габсбургов на венгерскую корону были окончательно признаны только в 1687 г. на сейме в г. Пресбург.

Освобожденные к 1699 г. от османского владычества земли в административном отношении составили несколько областей: собственно Венгрию, Трансильванию (Седмиградье), Хорватию, Банат, Бачку и так называемую Военную границу (о последней см. ниже). Самовольное распределение Габсбургами освобожденных земель между австрийской и венгерской знатью привело к восстаниям 1703 - 1711 гг. (в отечественной литературе упоминаются как освободительная война), в результате которых по Сатмарскому (Затмарскому) миру 1711 г. Венгрии был дан ряд уступок (в частности, предусматривалось замещение государственных должностей венграми).

Формально конфликт был окончательно улажен в 1724 г. с одобрением венгерского сейма "Прагматической санкции" <13>, предложенной австрийским эрцгерцогом, согласно которой Габсбурги управляли Венгрией не в качестве императоров (Священной Римской империи), а как короли Венгрии, а следовательно, подчиняясь ее законам. Тем самым личная уния была преобразована в реальную унию. Однако, вопреки положениям Прагматической санкции, на практике Габсбурги продолжали обращаться с Венгрией как с обычной провинцией.

<13> "Прагматическая санкция" была предложена в 1713 г. и адресовалась всем землям, связанным с габсбургским домом династическими узами. Ею устанавливался порядок престолонаследия и неделимость наследственных земель Габсбургов до прекращения их рода.

В 1781 г. Венгрия, Хорватия и Трансильвания были формально объединены в одно административное образование под именем "Земли Короны Стефана Святого" <14> (однако по соглашению с Венгрией Хорватия добилась некоторой автономии). Венгерский сейм был распущен, а в качестве официального языка был провозглашен немецкий.

<14> Стефан Святой - первый христианский правитель и одновременно первый носитель титула короля Венгрии (правил в конце X - начале XI в.). Исторически названное объединение обосновывалось личной унией между этими землями, существовавшей до османского завоевания.

Через десять лет формально земли венгерской короны были вновь разделены (однако на практике это выразилось в централизации управления и административном подчинении Венгрии Хорватского Королевства). Также был восстановлен венгерский сейм, однако венгерский язык был вновь введен в делопроизводство только в 1825 г.

Земли Богемской короны обладали существенной автономией до Тридцатилетней войны (1618 - 1648 гг.), начавшейся с выступлений чешских протестантов. Поражение чешской армии в Белогорском сражении 1620 г. и последовавшая "католическая реформация" привели к фактическому уравниванию Богемии с обычными владениями габсбургского дома (т.е. с землями, которыми Габсбурги владели на правах наследования, а не вследствие династических союзов). В 1627 г. для Чехии было издано так называемое Новое земское уложение. Уложение сохранило сейм, но законодательную власть передала королю (т.е. эрцгерцогу Австрии), заменило традиционное гласное и устное судопроизводство тайным письменным, отменило использование в судах обычного права, уравняло немецкий язык с чешским при использовании в судопроизводстве.

Впоследствии Богемия с переменным успехом пыталась возвратить автономию (в частности, чешский сейм в 1720 г. одобрил "Прагматическую санкцию"). Однако до середины XIX в. в отношении Чехии доминировала политика онемечивания (так, с 1784 г. официальным языком стал немецкий, на нем же должно было осуществляться преподавание в гимназиях и Пражском университете).

В середине XIX в. внутренние отношения в землях Габсбургов подверглись наиболее заметной трансформации со времени образования австрийского государства. В апреле 1848 г., вскоре после начала антимонархических выступлений, император Фердинанд I был вынужден ввести первую для страны Конституцию. Согласно ст. 1 Конституции все земли Австрийской империи составляли нераздельную конституционную монархию. В перечне этих земель (ст. 2) отсутствовали Венгрия и Ломбардия-Венеция. В качестве парламента Конституция 1848 г. предусматривала двухпалатный Рейхстаг, однако его верхняя палата - Сенат - так и не была создана, а нижняя палата (палата депутатов) получила статус временного "Учредительного Рейхстага", который должен был подготовить проект новой конституции.

Венгрия получила свою Конституцию (также в апреле 1848 г.), предусматривавшую широкую автономию (вплоть до права иметь собственную национальную гвардию). Однако дискриминационная политика властей королевства в отношении невенгерских народностей вызвала восстание в Хорватии. Временный наместник императора, назначенный в Венгрию, был убит, венгерский сейм вначале отказался подчиниться императорскому решению о роспуске, а затем - признать отречение короля (императора) от престола.

Новый император Франц Иосиф I распустил Рейхстаг и вместо подготовленного последним проекта обнародовал 4 марта 1849 г. собственный вариант Конституции. В этой так называемой Мартовской Конституции также провозглашалась незыблемость и нераздельность Империи, но в состав последней на этот раз были включены все земли (Венгрия в их числе). Земли, представленные в Имперском совете (Рейхсрате), в Конституции 1849 г. получили название коронных.

Включение Венгрии в состав Австрийской империи противоречило "Прагматической санкции", связывавшей унию исключительно с династией Габсбургов, и в ответ венгерский сейм объявил о лишении габсбургской династии венгерской короны (т.е. о расторжении унии) и провозгласил республику. После подавления революции (содействие в этом оказала Российская империя) Венгрия была лишена парламента, ее традиционное территориальное деление на комитаты было ликвидировано, во главе Венгрии был поставлен назначенный императором губернатор, а в Трансильвании было введено военное управление. Как Королевство Хорватия, так и Королевство Славония стали коронными землями, отдельными от Венгрии. Из областей Банат и Бачка и части венгерских и славонских земель в 1848 г. было образовано Сербское воеводство (с 1849 г. - воеводство Сербия и Тамиш-Банат) в ранге коронной земли.

В ходе революций 1848 - 1849 гг. также решался вопрос о будущем Германского союза. Для его реформирования был избран всегерманский учредительный орган - Национальное собрание. На заседаниях последнего обсуждались различные варианты объединения Германии. Основная дискуссия в Национальном собрании развернулась между сторонниками "малой Германии" (объединения германских государств без Австрии) и "великой Германии" (объединения германских государств и германоязычных областей Австрии). Ни то ни другое, очевидно, не могло устроить австрийское руководство. Последнее предлагало в качестве альтернативы включение в Германский союз всей монархии <15> с сохранением конфедеративного характера Союза. В силу этих разногласий, а также других обстоятельств модернизация Германского союза так и не состоялась.

<15> То есть включая Венгрию, Галицию и другие принадлежавшие Габсбургам земли.

Недолгой оказалась и история австрийской Конституции 1849 г. Согласно императорскому декрету от 31 декабря 1851 г. она была признана недействительной, а ландтаги были заменены на совещательные комитеты из дворян и крупных землевладельцев. В то же время Венгрии, признавшей власть императора, были даны некоторые послабления, однако это выражалось, по сути, лишь в прекращении послереволюционных репрессий.

В дальнейшем наиболее заметные изменения в территориальном устройстве Австрии также заключались в преобразовании отношений внутри страны. Однако обусловлены эти изменения были в первую очередь внешними факторами. Многонациональность и сложносоставность Австрийской империи предопределяли ее внутриполитическую неустойчивость. Неудачи имперской власти, в особенности военные поражения, неизменно способствовали активизации сепаратистских настроений.

После Наполеоновских войн первое ощутимое поражение Австрии нанесли Франция и Пьемонт (Сардиния) в 1859 г., что привело к передаче последнему Ломбардии. Австрийское правительство было вынуждено пойти на уступки землям, и дипломом от 20 октября 1860 г. были признаны права последних на самоуправление. Были восстановлены ландтаги и Рейхсрат, а в Венгрии, кроме того, - комитатское деление, лингвистическая и судебная автономия и др. Воеводство Сербия и Тамиш-Банат было ликвидировано, а его территория была распределена между королевствами Венгрия и Славония. В развитие либерального "октябрьского диплома" 26 февраля 1861 г. был издан более умеренный патент (эдикт), определивший организацию земельного управления. В частности, система формирования рейхсрата обеспечивала доминирование земель с преимущественно немецким населением, выборы в Рейхсрат были косвенными (его членов определяли ландтаги), что фактически лишало национальные меньшинства земель шансов на представительство в общегосударственном парламенте. В результате ряд земель (Галиция, Венгрия, Хорватия, а затем и Богемия) бойкотировал "выборы" в Рейхсрат.

Последующие перемены во внутреннем устройстве Австрии обусловливались ухудшившимися отношениями с Пруссией. В 1863 г. Пруссия отвергла австрийский план реформирования Германского союза. В следующем году Австрия участвовала вместе с Пруссией в войне против Дании (в результате нее герцогства Шлезвиг-Гольштейн и Лауенбург стали совместными владениями Австрии и Пруссии), однако уже в 1866 г. Пруссия выступила против Австрии и нанесла ей сокрушительное поражение. По условиям Пражского мира Австрия вышла из Германского союза и, по сути, согласилась на гегемонию Пруссии в новом устройстве Германии. Военная кампания против союзника Пруссии - Итальянского королевства - также завершилась бесславно для Австрии, вынужденной уступить Венецианскую область.

Под воздействием внешнеполитических неудач австрийское правительство пошло на беспрецедентные уступки венгерским политическим лидерам. Эти уступки, как предполагалось, должны были обеспечить сохранение доминирующего положения немецкой аристократии и буржуазии в собственно австрийской части владений Габсбургов, где также усиливались национальные движения (в особенности это относилось к Богемии).

По компромиссу (соглашению) 1867 г. Австрийская империя превратилась в так называемую двуединую монархию - Австро-Венгрию. Первую часть - Цислейтанию - составили "коренные владения" Габсбургов, в том числе земли Богемской короны, а также Далмация. Официальным названием для этой части монархии стало "Королевства и земли, представленные в Рейхсрате" (в 1915 г. данное наименование было заменено на лаконичное "Австрия"). Вторую часть - Транслейтанию <16> - составили земли венгерской короны. Обе части страны являлись суверенными образованиями и имели отдельные законодательные органы, правительства, бюджеты, вооруженные силы.

<16> Данные термины происходят от названия реки Лейта, по которой частично проходила граница между австрийскими и венгерскими землями.

Общими органами являлись монарх, соединявший титулы императора Австрии и короля Венгрии, и три министерства: военное и морское, императорского двора и иностранных дел, финансов. Император-король являлся верховным главнокомандующим, созывал и распускал парламенты Австрии и Венгрии и легислатуры территорий в их составе (ландтаги, сеймы). Министры были подотчетны исключительно монарху.

Для обсуждения законодательных мер оба парламента направляли делегации из своего состава по 60 членов в каждой. Делегации созывались ежегодно императором (королем) поочередно в Вене и в Будапеште. Делегации при этом заседали раздельно и созывались на общее собрание только после трех неудачных попыток прийти к соглашению. На общем заседании допускалось только голосование по вопросу, но не его обсуждение.

Общий бюджет состоял из взносов обеих частей страны в пропорции, определяемой по соглашению делегаций парламентов Австрии и Венгрии. Округленно на экономически более развитую австрийскую часть страны приходилось около двух третей взносов, хотя на момент заключения компромисса 1867 г. население Цислейтании превышало население Транслейтании лишь в 1,3 раза, а к последним годам существования Австро-Венгрии - менее чем в 1,6 раза.

В сфере законодательства (в том числе конституционного) обе части страны были полностью самостоятельны. Политическое устройство Цислейтании определялось так называемой декабрьской конституцией, которую составили семь законов от 21 декабря 1867 г., в том числе Основной закон об имперском представительстве (по сути, являлся модифицированной версией "февральского патента").

Парламентом Австрии являлся Рейхсрат, состоявший из двух палат. В состав верхней палаты (палаты господ) входили: совершеннолетние принцы императорского дома, наследственные члены (из старейших благородных фамилий), архиепископы и епископы и пожизненные члены, назначавшиеся императором за заслуги. Нижняя палата (палата депутатов) в соответствии с избирательным законом от 2 апреля 1873 г. состояла из 353 членов, избиравшихся на шесть лет по четырем куриям: землевладельческой, городской, торгово-ремесленных палат и сельской (ранее в соответствии с "февральским патентом" 1861 г. члены Рейхсрата избирались ландтагами). В 1896 г. к ним была добавлена пятая курия "всеобщего голосования" (к ней относились все дееспособные граждане мужского пола, достигшие 24-летнего возраста), избиравшая 72 депутата. В 1907 г. было введено всеобщее избирательное право, а число мест в нижней палате увеличилось до 498. К концу существования Австро-Венгрии верхняя палата Рейхсрата включала 291, нижняя - 516 членов.

Рейхсрат, по сути, не являлся полноценным парламентом. Согласно "декабрьской конституции" в перерывах между сессиями практически любые решения могли приниматься в форме императорских декретов. Такие декреты, будучи подписаны всеми министрами, имели силу закона, которую утрачивали в случае непредставления вновь созванному Рейхсрату или неодобрения Рейхсратом. С конца XIX в. данное правило использовалось особенно широко, и Рейхсрат фактически был отстранен от политического процесса.

В административном отношении Цислейтания подразделялась на 14 территориальных образований (далее условно будут называться областями). Во главе девяти из них находились штатгальтеры, или наместники (Эрцгерцогство Нижняя Австрия, Эрцгерцогство Верхняя Австрия, Герцогство Штирия, Береговая область, Графство Тироль и область Форарльберг, Королевство Богемское, Маркграфство Моравия, Королевство Галиция и Лодомирия, Королевство Далмация), во главе остальных - областные управления (герцогства Зальцбург, Каринтия, Крайна, Силезия, Буковина). Областные судебные органы (высшие земельные суды) располагались только в штатгальтерских областях, т.е. в судебный округ могли входить две или три области.

Области в административном отношении подразделялись на 327 районов, возглавлявшихся районными гауптманами (комиссарами), и 32 самоуправляемых города.

Коронные земли как самоуправляемые территориальные образования также сохранялись, что придавало Цислейтании характер децентрализованного, хотя и унитарного, государства. Земли в большинстве совпадали с административными областями, однако Тироль и Форарльберг составляли одну административную единицу, а в составе Береговой области (или Приморья) находилось три коронных земли: Триест, Герц и Градиска, Истрия. Таким образом, общее число коронных земель равнялось 17.

Устройство земельных органов определялось патентом от 26 февраля 1861 г. Законодательным органом в каждой из 17 коронных земель являлся ландтаг, или земельный сейм (в Триесте его функции осуществлял городской совет). В составе каждого ландтага имелись члены по должности (князья, епископы, иногда ректоры университетов) и депутаты, избиравшиеся на шесть или семь лет от тех же четырех курий, что и депутаты Рейхсрата. Общее число членов ландтага колебалось от 21 (в Форарльберге) до 152 (в Галиции).

Председатель ландтага (гауптман) назначался императором из его состава. Исполнительным органом являлся комитет (управа), состоявший из гауптмана и нескольких избираемых ландтагом членов.

Конституция 1867 г. послужила основой для либерализации языковой политики. В соответствии со ст. 19 конституции все народности считались равноправными, и каждая из них имела право на охрану и развитие своей национальности и языка. С 1869 г. в Галиции официальным языком являлся польский, в Крайне - с 1882 г. - словенский, в Далмации с 1872 г. - итальянский и сербский. Богемия и Моравия добились уравнивания чешского языка с немецким только в 1897 г. В "итальянских областях" (Триесте, Герце, Градиске) итальянский язык использовался в государственных учреждениях и до 1867 г.

В состав Транслейтании входили Королевство Венгрия с Трансильванией, королевства Хорватия и Славония и город Фиуме. Венгрия подразделялась на семь областей, а те, в свою очередь, - на 63 комитата и 73 (после реформы 1876 г. - 26) свободных королевских города (Трансильвания была включена непосредственно в состав Венгрии в качестве области; на нее приходилось 13 комитатов и четыре города), Хорватия и Славония - на восемь комитатов и 21 свободный королевский город (из них лишь два на практике осуществляли права самоуправления).

Парламентом Транслейтании являлся Рейхстаг. В отношении Венгрии с Трансильванией он обладал неограниченной законодательной компетенцией, в отношении Хорватии и Славонии - только в вопросах, оговоренных хорватско-венгерским соглашением 1868 г. <17>.

<17> Подробнее о соглашении см. ниже.

Верхней палатой Рейхстага являлась палата магнатов, включавшая принцев королевского дома, духовных иерархов, магнатов (князей, графов и баронов), пожизненных членов, губернатора Фиуме и двух (с 1885 г. - трех) делегатов от хорватско-славонского сейма. Нижняя палата (палата депутатов) состояла из 444, а затем из 453 членов, из которых 410 (с 1885 г. - 413) <18> являлись представителями от комитатов и других территориальных единиц. Депутаты избирались прямым голосованием сроком на три года, а впоследствии на пять лет. Хорватско-славонский сейм на время сессии направлял в нижнюю палату Рейхстага из своего состава 34 депутата (с 1885 г. - 40). Из 60 членов делегации Рейхстага 12 избирались из числа членов хорватско-славонского сейма (11 - из числа направленных в нижнюю палату и один - в верхнюю).

<18> Из них 334, а впоследствии 337 - собственно в Венгрии, 75 - в Трансильвании, один - в Фиуме.

Королевства Хорватия и Славония по хорватско-венгерскому компромиссу (соглашению) от 20 сентября 1868 г. были формально объединены в одно королевство (так называемое Триединое королевство <19>) и являлись землями венгерской короны с автономией в вопросах управления, суда, образования и церкви. Для "Триединого королевства" имелся один общий сейм, состоявший из духовных иерархов, магнатов, глав административных единиц (великих жупанов) и 77, а впоследствии 90 избираемых на три года депутатов и представителей. Правительство возглавлял бан, утверждавшийся королем Венгрии по представлению министра-президента Венгрии. Правительство включало три подразделения: внутренних дел и бюджета, вероисповеданий и народного образования, юстиции. Официальным языком являлся хорватский.

<19> Третьей составляющей считалась Далмация, включавшаяся в состав Королевства Хорватия в 1848 г., но впоследствии выделенная в самостоятельную коронную землю и в 1867 г. включенная в состав Цислейтании.

Город Фиуме (Риека) с прилегающей областью пользовался ограниченным самоуправлением. Помимо представительства в верхней палате Рейхстага (в состав которой входил губернатор Фиуме) и в нижней палате, город также имел право направлять двух депутатов на хорватско-славонский сейм, однако не пользовался этим правом.

Специфической разновидностью территориальных образований являлись приграничные военные области ("военные границы", или крайны), существовавшие с XVIII в. Они располагались на отвоеванных у Османской империи землях вдоль границ с ней и находились под прямым военным управлением (в части крайн в отдельные периоды наряду с военным управлением существовали и органы гражданского управления) и не передавались под юрисдикцию монархий, в состав которых входили до османского завоевания, несмотря на их многочисленные требования. Все же в 1869 г. началась демилитаризация последних трех крайн. Ими являлись Банатская (в 1873 г. была включена в состав Венгрии), Хорватская и Славонская (в 1882 г. вошли в Королевство Хорватия-Славония).

"Совладением" Австрии и Венгрии считались Босния и Герцеговина. Согласно Сан-Стефанскому мирному договору от 19 февраля 1878 г., завершившему Русско-турецкую войну, Босния и Герцеговина должны были получить самоуправление в рамках Османской империи. Однако Берлинским трактатом восстановление порядка в этих областях было возложено на Австро-Венгрию, которая оккупировала, а в 1908 г. аннексировала их. Во главе администрации Боснии и Герцеговины находился наместник императора (короля), соединявший функции гражданского и военного управления. В 1882 г. гражданское управление было отделено от военного, а функции наместника перешли к министру финансов Австро-Венгрии. Жители Боснии и Герцеговины не считались гражданами Австрии или Венгрии, однако уже с 1882 г. на них распространялась военная повинность.

Внутреннее переустройство австрийского государства 1867 г., будучи само по себе важной реформой, служило препятствием для дальнейших политических преобразований. Пересечения в сферах ответственности Австро-Венгрии и ее составных частей (в военной и финансовой областях) давали постоянные поводы для конфликтов и противоречий, а отсутствие действенных механизмов согласования интересов и разрешения споров приводило к неэффективности совместных действий. Для исправления ситуации предлагались различные варианты решений, в числе которых была и федерализация <20>, однако эти предложения не получили достаточной поддержки. Венгрия блокировала существенные реформы, видя в них угрозу своему влиянию. В отношении невенгерского населения Транслейтании венгерское правительство проводило дискриминационную политику, что обостряло и без того сложные межнациональные отношения.

<20> Федерация рассматривалась как возможная альтернатива дуалистической монархии еще до заключения компромисса 1867 г.

Затянувшаяся и неудачная для Австро-Венгрии Первая мировая война вызывала недовольство во всей стране (как, впрочем, и в других государствах, втянутых в войну). Незадолго до конца Первой мировой войны интенсивно обсуждались предложения о преобразовании Австро-Венгрии в федерацию. Однако так называемый октябрьский манифест 1918 г., содержавший планы федерализации, оказался слишком запоздалой попыткой сохранить австро-венгерскую монархию.

В конце октября 1918 г. под угрозой неизбежного распада страны 232 депутата от германоязычных областей Цислейтании создали Временное Национальное собрание Германо-Австрийского государства и избрали председателей собрания и канцлера. Временное Национальное собрание, в свою очередь, сформировало Государственный совет в составе 22 членов, выполнявший функции и правительства, и коллективного главы государства (последний император - Карл I - отрекся от престола 11 ноября 1918 г., и на следующий день Германо-Австрийское государство было провозглашено республикой).

В составе Германо-Австрийской Республики имелось девять земель, семь из которых за некоторыми исключениями находились в основном в пределах современных границ Австрии (земля Тироль включала земли, в настоящее время входящие в состав Италии <21>, а современная земля Бургенланд в то время относилась к Транслейтании), а две - в населенных немцами районах Богемии, Моравии и австрийской Силезии.

<21> Некоторые южные пограничные районы Германо-Австрийской Республики, кроме того, были присоединены ко вновь образованному Королевству Сербов, Хорватов и Словенцев (Югославии).

Исследователи не считают Германо-Австрийскую Республику полноценной федерацией. Скорее, как и австрийская монархия, она являлась децентрализованным унитарным государством. Кроме того, само ее создание было продиктовано надеждами на последующее объединение с Германией, провозглашенной республикой 9 ноября 1918 г. (в ст. 2 Конституции Германо-Австрийской Республики, подготовленной Временным Национальным собранием, указывалось, что Германская Австрия является частью Германской Республики). Однако этим надеждам не суждено было сбыться, поскольку в соответствии с завершившими Первую мировую войну Версальским и Сен-Жерменским договорами 1919 г. объединение Германии и Австрии запрещалось, а наименование "Германо-Австрийская Республика" было заменено на "Австрийская Республика". Последней ничего не оставалось, кроме как строить собственную государственность.

Территориальные пределы Республики были оформлены названным Сен-Жерменским договором (с державами-победительницами) и Трианонским договором 1920 г. (с Венгрией). В соответствии с первым Австрия полностью или частично сохранила семь коронных земель Цислейтании: Верхнюю и Нижнюю Австрию, Зальцбург, Каринтию, Тироль, Форарльберг <22>, Штирию. В соответствии со вторым к Австрии отошла часть Западной Венгрии, ставшая новой землей под названием Бургенланд. Населенные немцами районы в Богемии, Моравии и Силезии вошли в состав Чехословакии. Остальные части Цислейтании были распределены между Польшей (Галиция, Буковина) и Королевством Сербов, Хорватов и Словенцев (Далмация, Крайна, а также южная часть Штирии) и Италией (Береговая область; к Италии также была присоединена южная часть Тироля). Город Вена был выделен из состава Нижней Австрии в самостоятельную (девятую по счету) землю в 1922 г.

<22> На референдуме 1919 г. большинство населения Форарльберга высказалось за присоединение к Швейцарии, однако вследствие противодействия австрийского правительства, стран Антанты, а также франко- и италоязычных частей самой Швейцарии этого не произошло. Также были сильны центробежные настроения в Тироле, где образование отдельного от Австрии государства давало надежду на сохранение южной части земли, которая по результатам войны должна была отойти к Италии.

Австрийское государство, конституировавшееся в 1920 г., известно под наименованием "первая Республика". Ее учредительным актом стал Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 г. <23> (далее - Конституция).

<23> В настоящее время действует в редакции 1929 г. с последующими поправками.

В 1930-е годы Австрия, как и многие другие государства, подверглась влиянию фашистской идеологии. В 1933 г. была прекращена деятельность парламента и был распущен Конституционный суд, а в 1934 г. Конституция 1920 г. была заменена специальным Указом (от 24 апреля 1934 г.). Австрия стала централизованным государством с однопартийной системой. Правительство так называемого Патриотического фронта (правящей партии) фактически стало и законодательным органом (решения об изменении законодательства требовали одобрения нескольких назначаемых органов <24>).

<24> Среди них находилась и своего рода верхняя палата - Совет земель.

В 1938 г., несмотря на условия Версальского и Сен-Жерменского договоров, территория Австрии без сопротивления была занята войсками фашистской Германии. Австрия была включена в состав последней в качестве рейхсобласти - Восточная Марка (Остмарк). Присоединение к Германии (аншлюс) было одобрено на референдуме 10 апреля 1938 г. почти 100% принявших участие в голосовании граждан Австрии <25>. В 1940 г. Австрия была разделена на семь рейхсобластей, а в 1942 г. наименование "Восточная Марка" было заменено на "Альпийские и Дунайские территории".

<25> Правда, имеются основания для сомнений в истинности этих результатов; кроме того, к участию в референдуме не было допущено около 10% избирателей.

После освобождения территории Австрии от фашистских войск временное австрийское правительство провозгласило аншлюс незаконным и недействительным (27 апреля 1945 г.). Вслед за тем была издана временная конституция Австрии. Вновь избранный Национальный совет в декабре 1945 г. принял решение о восстановлении действия Конституции 1920 г. Однако прекращение послевоенной оккупации и воссоздание суверенного австрийского государства произошло только в 1955 г. с подписанием с представителями четырех союзных держав Государственного договора о восстановлении независимой и демократической Австрии <26>. С данным событием связывается начало периода так называемой второй Республики, продолжающегося до настоящего времени.

<26> В том же году специальным Федеральным конституционным законом Австрия была провозглашена постоянно нейтральным государством (положение о постоянном нейтралитете также было инкорпорировано в Конституцию Австрии).

Современная Австрия является федерацией девяти земель: Бургенланда, Верхней и Нижней Австрии, Зальцбурга, Каринтии, Тироля, Форарльберга, Штирии и Вены. Каждая земля имеет собственную писаную конституцию. По Конституции Австрии (ст. 2) все земли являются "самостоятельными", но и по объему конституционных полномочий, и по практической роли в государственном управлении их автономия является весьма ограниченной.

Австрийские земли значительно более однородны по размерам территории, населению, финансово-экономическому потенциалу, чем субъекты в большинстве других федераций. Однако и между ними различия могут быть довольно заметными. Так, Вена, опережая землю Бургенланд по численности населения более чем в семь раз, занимает последнее место по площади территории (в 46 раз меньше площади земли Нижняя Австрия).

Конституционно земли являются равноправными, однако в верхней палате федерального парламента они имеют неравное представительство (от 3 до 12 членов). Особым статусом обладает Вена, являющаяся одновременно землей и общиной (муниципалитетом) и выполняющая, кроме того, столичные функции <27>.

<27> Соответственно, конституцию Вены составляют два документа: Конституция земли Вена и городской устав.

Статья 6 Конституции предусматривает параллельное гражданство федерации и земель. По общему правилу гражданами земли считаются граждане федерации, имеющие основное место жительства на территории данной земли, однако закон может признать ее гражданами и иных граждан, проживающих на территории федерации. Собственные официальные языки земли устанавливать не вправе, однако в соответствии с федеральным законодательством в шести землях представители так называемых "признанных национальных меньшинств" имеют право на использование родного языка в судах и административных учреждениях.

Несмотря на централизованный характер австрийской федерации, Конституция гарантирует ее субъектам территориальную неприкосновенность. Согласно ст. 3 Конституции изменение территории федерации, являющееся вместе с тем изменением территории одной из земель, а также изменение границ одной из земель внутри территории федерации может производиться, помимо случаев заключения мирных договоров, лишь на основании идентичных конституционных законов федерации и заинтересованной земли.

В соответствии с абз. 1 ст. 116 Конституции каждая земля делится на общины, которые являются одновременно самоуправляющимися территориальными единицами и административными единицами. При этом каждый участок территории должен принадлежать какой-либо общине. В общей сложности в Австрии имеется почти 2360 общин (в середине прошлого века количество общин достигало четырех тысяч).

В административном отношении земли подразделяются на 99 районов (округов), многие из которых сохранились со времен Австрийской монархии. Единицами центрального управления районы перестали являться после внесения в Конституцию изменений в 1925 г., подчинивших районные администрации землям. Каждый район включает по нескольку общин (от 3 до 65). Как и прежде, районы не обладают правами самоуправления.

Согласно абз. 2 названной статьи общине с населением не менее 20 тыс. жителей по ее просьбе, если это не ущемляет интересы земли и с согласия Федерального правительства, должен быть предоставлен самостоятельный (городской) статус. Город, имеющий самостоятельный статус, помимо задач общины должен осуществлять также функции районного управления (т.е. является отдельным административным районом).

На данный момент таким статусом обладают 15 городов (в основном - столицы земель или исторические центры), включая Вену. Вена, будучи одновременно землей и муниципалитетом, в отличие от других общин имеет внутренние подразделения - городские районы (их 23), не обладающие статусом муниципальных образований, но и не являющиеся обычными административными районами (так как функции районного управления осуществляет город в целом) <28>.

<28> Районы Вены, хотя и не обладают статусом общин, имеют собственные избираемые представительные органы - районные собрания. Последние подотчетны бургомистру и городскому совету.