Мудрый Юрист

Административно-правовой спор (теоретические проблемы)

Кипер Н.Г., адъюнкт Академии управления МВД России.

В данной статье мы рассмотрим административно-правовые споры в механизме обжалования действий органов исполнительной власти, нарушивших права и свободы гражданина. Впервые работы по названной проблеме появились еще в начале 20-х годов, и административная юстиция выделялась как отдельный институт <1>. Тогда были подготовлены проекты Кодекса об административных правонарушениях и Закона об административных судах. Но по известным причинам эти проекты были отклонены. Во второй половине двадцатого века эти работы основывались на реальностях и законодательстве того времени.

<1> См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 1, 2. СПб., 1910. С. 20 - 23; Кобалевский В.А. Административная юстиция в положительном советском праве // Вестник советской юстиции. 1923. N 7. С. 195 - 198.

Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева и И.В. Панова рассматривают административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления, и считают необходимым создание целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства <2>.

<2> Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти Российской Федерации // Конституция Российской Федерации. Совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 78 - 93; Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 132; Панова И.В. Юридический процесс. Саратов, 1998. С. 50 - 51.

Ю.Н. Старилов ставит знак равенства между административным процессом, административной юстицией и административным судопроизводством <3>. Это мнение вызывает дискуссию. Так, Д.Н. Бахрах определяет главное различие административного процесса, административного судопроизводства, административной юстиции в том, что речь идет о правовом регулировании разных видов публичной власти. Административный процесс - это урегулированная правом деятельность публичной исполнительной (административной) власти. Административное судопроизводство (и административная юстиция) - это форма правосудия <4>.

<3> Старилов Ю.Н. Административные суды в России. Новые аргументы "за" и "против". М., 2004. С. 12, 13.
<4> Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция, административный процесс // ГиП. 2005. N 2. С. 20, 23 - 24.

Так как административное судопроизводство осуществляется в двух формах - рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и правовые акты управления государственных и муниципальных служащих (административная юстиция), то его предметами являются, с одной стороны, административные правонарушения, а с другой - административный спор (спор о праве административном) <5>. В этой же работе Д.Н. Бахрах предлагает дифференцировать административное судопроизводство на две формы:

<5> Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. N 1. С. 69.
  1. административно-тяжебную юрисдикцию (предмет - административный спор);
  2. административно-деликтную юрисдикцию (предмет - административное правонарушение) <6>, т.е. административно-деликтное судопроизводство регулируется нормами административного права (КоАП РФ и актами субъектов Федерации).
<6> Впервые идею дифференцировать судопроизводства по административным делам выдвинули Д.Н. Бахрах и А.Т. Боннер в работе "Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования" // Советское государство и право. 1975. N 8. С. 13 - 14.

В настоящая время процессуальные нормы, регулирующие порядок обжалования в суд незаконных действий должностных лиц и правовых актов, ущемляющих права граждан, несовершенны и содержатся в ГПК РФ и Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <7>. Мы абсолютно согласны с мнением Д.Н. Бахраха о том, что административно-тяжебное судопроизводство должно прийти на смену гражданскому судопроизводству по этой категории дел <8>.

<7> Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
<8> Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 17.

По мнению Ю.В. Надольской, административно-правовой конфликт является предметом административного судопроизводства. При этом она выделяет две разновидности административно-правового конфликта: административный спор и административное правонарушение <9>. А.А. Власов иногда употребляет термины "административно-правовой спор" и "административно-правовой конфликт" как синонимы <10>. Ю.А. Попова определяет административный судебный спор как правовой конфликт <11>. О.В. Чекалина определяет административно-правовой спор как такой конфликт, в котором между субъектами административного права имеется спорное регулятивное отношение (по поводу индивидуального административного акта или действия должностного лица <12>). Она предлагает данный вид конфликтного взаимодействия обозначить управленческим спором <13>. Таким образом, автор ставит знак равенства между управленческим и административным спором.

<9> Надольская Ю.В. Административное судопроизводство: теоретические, правовые и организационные аспекты: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8.
<10> См.: Власов А.А. Какой будет административная юрисдикция? // Р.Ю. 2002. N 11. С. 17.
<11> Попова Ю.А. Судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар, 2002. С. 32.
<12> Николаева Л.А. Судебный контроль за законностью в государственном управлении. Л., 1973. С. 13.
<13> Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 130.

Насколько соотносимы эти понятия? А.Б. Зеленцов, рассматривая различные термины: "административно-правовой спор", "спор об административном праве", "управленческий спор", "спор" и т.д., подчеркивает, что наиболее общей и более узкой по значению категорией является "спор в сфере управления, т.е. управленческий спор", который охватывает весьма широкий спектр конфликтных ситуаций, связанных с деятельностью государственной администрации. Они могут носить как правовой, так и неправовой характер, возникать на основе межличностных, межгрупповых, служебных, организационных и других отношений.

Автор подчеркивает, что юридической разновидностью управленческого спора является административно-правовой (административный) спор, в качестве синонима которого было бы правильно рассматривать понятие "спор, возникающий из административно-правовых отношений" <14>. В той же статье подчеркивается, что Е.Б. Лупарев необоснованно расширяет значение понятия "административно-правовой спор" и, по сути дела, отождествляет его с категорией "споры в сфере управления" <15>. К управленческим спорам в широком смысле, как рассматривает его Е.Б. Лупарев, относятся все споры в сфере как исполнительной, так и законодательной и судебной власти. Понятие "административно-правовой спор" следует связать с деятельностью органов государственной власти (в некоторых случаях - не только исполнительных) и государственных органов, а вот понятия "управленческий спор" и "административный спор" могут иметь более широкое содержание, охватывая местное самоуправление, внутриорганизационное негосударственное управление и внутреннее управление на государственных предприятиях <16>.

<14> Зеленцов А.Б., Яхин Ф.Ф. О предмете административно-правового спора // Юрист. 2003. N 11. С. 35.
<15> Там же. С. 36.
<16> Лупарев Е.Б. Административно-правовые споры: Дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2003. С. 32.

Е.Б. Лупарев под административно-правовым спором предлагает понимать такой тип комплексного материально-процессуального административного правоотношения, который характеризуется наличием противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями <17>.

<17> Там же. С. 41.

А.Б. Зеленцов и Ф.Ф. Яхин критикуют данное определение и приводят свои аргументы о том, что Е.Б. Лупарев раскрывает юридическую природу административного спора скорее в социологическом, чем правовом значении.

Во-первых, административный спор как юридическое явление непосредственно вызывается не конфликтом интересов, а конфликтом прав, возникающим в связи с нарушением прав и свобод граждан неправомерными действиями или решениями административных органов <18>.

<18> Зеленцов А.Б., Яхин Ф.Ф. О предмете административно-правового спора // Юрист. 2003. N 11. С. 36; Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП. 1998. N 12. С. 32.

Во-вторых, вряд ли корректно определить противоречие через конфликт, как это делает Е.Б. Лупарев, говорит А.Б. Зеленцов; в философском смысле конфликт - это всего лишь стадия развития противоречия. Безусловно, по своей сути административно-правовые споры - это определенного рода конфликт, имеющий административно-правовую природу. Однако мы полагаем, что в данном случае нет необходимости смешивать понятийный аппарат различных наук. Тем более что сам термин "конфликт" в большей степени используется социологической наукой.

Ю.Н. Старилов рассматривает административно-правовой спор как юридический спор, возникающий между субъектами управленческих (административно-правовых) отношений и в сфере функционирования публичной власти, участники которых изначально находятся в неравноправном отношении (т.е. субординационном, подчиненном отношении) <19>. Аналогичного мнения придерживаются и другие ученые <20>.

<19> См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 125.
<20> См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 16; Зайцев И. Административные иски // РЮ. 1996. N 4. С. 24; Скитович В.В. Правосудие по делам из административно-правовых отношений: исторический опыт и перспективы // ГиП. 1995. N 8. С. 28; Попович Славолюб. Административное право. Общая часть / Под ред. И.А. Ямролицкой. М.: Прогресс, 1968. С. 504; Хутыз М.Х. Общие положения гражданского процесса: историко-правовые исследования. М., 1979. С. 74.

На наш взгляд, наиболее верным представляется определение административно-правового спора, данное А.Б. Зеленцовым, который раскрывает административно-правовой спор <21> через его содержание.

<21> Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: Изд-во РУДН, 2005. С. 170.

Административно-правовой спор представляет собой разногласия между субъектами административно-правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи с реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определенной правовой процедуры.