Мудрый Юрист

К вопросу о статусе представительного органа муниципального образования

Масловская М.В., доцент кафедры государственного и административного права Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева, кандидат юридических наук.

Якин Р.Л., аспирант Волгоградского института экономики, социологии и права.

Местное самоуправление представляет собой не только особый уровень публичной власти, но и наиболее демократический институт в государстве. В соответствие с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. К формам прямого волеизъявления и иным формам участия населения в осуществлении местного самоуправления федеральный законодатель относит местный референдум.

Однако население нашей страны на протяжении достаточно долгого периода времени было отстранено от процесса решения местных задач, что, несомненно, негативно отразилось на самосознании граждан. Пройдет еще немало лет, когда можно будет рассчитывать на инициативу, искреннюю заинтересованность и активное участие жителей в жизнедеятельности городских и сельских поселений. Далек тот момент, когда предлагаемые сегодня законодателем формы народовластия смогут быть задействованы в полной мере. Именно поэтому вопросы местного значения в настоящее время в большей степени решаются органами местного самоуправления.

В науке муниципального права сформулировано несколько определений понятия "орган местного самоуправления".

В частности, авторы популярного учебника "Муниципальное право Российской Федерации" считают, что органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения <1>.

<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2006. С. 227.

Профессор М.В. Баглай отмечает, что органы местного самоуправления согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, однако три основных признака органа власти - порядок создания, властные полномочия и порядок деятельности - им присущи. Он пишет, что местное самоуправление реализуется через выборные и невыборные органы, ибо уставом муниципального образования могут предусматриваться различные органы местного самоуправления - советы, комитеты микрорайонов жилищных комплексов, поселков, улиц, квартир, домов и др. <2>.

<2> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М", 1999. С. 735 - 737.

Однако приведенная позиция оспаривается другими учеными. Они исходят из того, что органы местного самоуправления - это, по сути, органы публичной власти, обладающие властными полномочиями. В лице органов местного самоуправления государство видит специфический уровень власти, на котором местные проблемы могут решаться способами, характерными для осуществления государственно-властных полномочий, а советы, комитеты микрорайонов, домов и т.д. органами публичной власти не являются <3>.

<3> Дубовкин К.П., Чеботарев Г.Н. Органы местного самоуправления: понятие, виды, статус // Российский юридический журнал. 2001. N 4. С. 57.

Некоторые авторы определяют органы местного самоуправления как органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий <4>.

<4> Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2007. С. 179.

Несмотря на имеющееся многообразие определений органа местного самоуправления, представляется верным суждение, согласно которому наличие органов местного самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций <5>.

<5> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 227.

Понятие "органы местного самоуправления" содержится и в федеральном законодательстве. Сравним прежнюю (1995 г.) и новую (2003 г.) редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ <6> органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями решения вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (ст. 1). В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (далее по тексту - ФЗ N 131) органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2).

<6> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506. Редакция данного Закона утрачивает силу 1 января 2009 г. Далее по тексту - ФЗ N 154.

Как видно, формулировки немного, но все же отличаются друг от друга. При сопоставлении вышеизложенных определений просматриваются общие, характерные для данного органа черты: орган местного самоуправления - это выборный и (или) созданный другим (иным) способом орган, наделенный собственной компетенцией, правомочный решать вопросы местного значения и не входящий в систему органов государственной власти.

Обозначим и вкратце прокомментируем отраженные в Конституции РФ и ФЗ N 131 принципы, которые лежат в основе организации и деятельности органов местного самоуправления и определяют их природу.

  1. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Однако это вовсе не означает полной независимости муниципальных структур от государства: будучи организационно обособленными, органы местного самоуправления обязаны действовать в рамках закона и не только в интересах населения, но и государства.

Вопросы местного значения устанавливают пределы юрисдикции муниципальных образований. В то же время такие вопросы, как, например, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, организация и осуществление мероприятий по охране окружающей среды, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и т.п., не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам. Исходя из этого государство, с одной стороны, признает определенную самостоятельность муниципальной власти в решении местных проблем, но с другой - закрепляет конкретные полномочия органов местного самоуправления в различных сферах. Недаром ст. 12 Конституции РФ гласит, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

В ч. 2 ст. 132 Конституции России установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом исполнение органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий должно обеспечиваться необходимыми финансовыми и материальными ресурсами, а само наделение - осуществляться законом. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Это еще один достаточно яркий пример тесной связи между государством и местным самоуправлением.

  1. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Заметим, что отдельные авторы, рассматривая понятие "структура органов местного самоуправления", подчеркивают его неоднозначность, ибо оно может толковаться в узком и широком смысле. В узком смысле под структурой органов местного самоуправления понимается система, включающая в себя органы, имеющие самостоятельный статус, образующие конкретную организационную модель самоуправления. В широком смысле анализируемое понятие охватывает, кроме того, внутренние подразделения органов, наделенных самостоятельным статусом <7>.

<7> Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. С. 81.

Используя системный подход, некоторые специалисты понимают под структурой органов местного самоуправления их совокупность и отношения между ними, что дает полную картину организационного устройства местной власти <8>.

<8> Широков А.Н., Юркова С.Н. Организационные основы местного самоуправления // Муниципальная власть. 2003. N 6. С. 49.

Нам же представляются более убедительными рассуждения И.В. Выдрина о том, что используемый в Конституции РФ термин "структура органов местного самоуправления" не совсем точен. Структура - это совокупность внутренних элементов того или иного объекта. Поэтому вопрос о структурном устройстве местных органов следовало бы решать в уставах муниципальных образований, правовых документах, регулирующих организацию местного самоуправления (регламентах, положениях и т.д.). А конституционное и текущее законодательство должно ограничиться закреплением права населения самостоятельно определять систему органов местного самоуправления (представительные, исполнительные органы, главы муниципальных образований и др.) <9>.

<9> Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Екатеринбург, 1998. С. 67.

В соответствии со ст. 34 ФЗ N 131 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Причем наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Исключения составляют, например, поселения, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. И тогда представительный орган не образуется, а его полномочия осуществляет сход граждан.

  1. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти не допускается, за исключением случаев, установленных федеральным законом.

Так, в соответствии со ст. 75 ФЗ N 131 отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:

  1. если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с ФЗ N 131;
  2. если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
  3. если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции России, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Вполне понятно, что государство не может равнодушно и безответственно относиться к тому, что происходит на уровне муниципального образования. И вследствие этого нет нужды объяснять, почему должен быть организован контроль со стороны государственных органов и за предоставлением на местном уровне социальных услуг населению, и за эффективностью использования природных ресурсов, и за целевым использованием бюджетных средств. Но где разумная грань этому контролю?

В ч. 3 ст. 21 ФЗ N 131 устанавливается право в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченным государственным органам давать письменные предписания по устранению таких нарушений. Эти предписания обязательны для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Вместе с тем перечень таких уполномоченных органов законодателем не определен. Следовательно, при случае желающих "придраться" к муниципалитетам будет предостаточно.

Любопытно заметить, что редакция ФЗ N 154 не допускала осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 14). Механизм, заложенный в ст. 75 ФЗ N 131, значительно расширяет возможности государственного вмешательства в деятельность муниципальных органов. А последствия применения данной нормы можно оценить двояко. С одной стороны, усиливающийся контроль государства за местным самоуправлением является гарантией более эффективной защиты прав и законных интересов граждан в том случае, если они не обеспечены или нарушены муниципальными органами. С другой стороны, в этих условиях должностные лица местного самоуправления не будут нести ответственность непосредственно перед населением, а станут ориентироваться лишь на указания "сверху". Таким образом, граждане фактически лишаются права самостоятельно оценивать деятельность муниципальной власти и контролировать ее.

А ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением, предусмотренная ст. 71 ФЗ N 131, превращается в откровенную декларацию, поскольку установленный ст. 24 рассматриваемого закона порядок голосования по отзыву депутатов, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления сложно реализовать на практике.

  1. Органы местного самоуправления действуют в форме выборных и других органов, причем участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 ст. 37 ФЗ N 131.

Согласно указанной статье одна треть состава комиссии, которая создается для проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации, назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Нетрудно догадаться, какие цели преследует данная процедура. Однозначно, что ст. 37 расширяет способы влияния региональных органов государственной власти на муниципальные органы при формировании последних.

  1. К органам местного самоуправления применяется не принцип разделения властей, а принцип разделения полномочий.

"Разделение властей" - весьма сложная, многогранная и вместе с тем довольно противоречивая доктрина. На всем протяжении процесса ее развития и совершенствования никогда не было единого понимания, толкования, а тем более единого подхода к практике применения этой концепции <10>.

<10> Марченко М.Н. Теория разделения властей и различные ее модификации на Западе // Журнал российского права. 1997. N 4. С. 82.

По убеждению профессора Л.М. Энтина, назначение принципа разделения властей - исключить возможность концентрации всей полноты власти в руках одного лица или органа, который превратился бы в неограниченного и всесильного повелителя, издающего законы, обеспечивающего их исполнение и наказывающего за непослушание <11>.

<11> Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М.: Юрид. лит., 1995. С. 5.

В современной юридической литературе распространена позиция, согласно которой разделение властей - это не разделение органов, а прежде всего разделение полномочий, составляющих содержание государственной власти. Так, по мнению профессора А.Ф. Малого, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную означает выделение из совокупности единых государственных полномочий составляющих ее частей. Они осуществляются различными государственными органами, со строго определенным набором прав, обязанностей и ответственности. Перераспределение власти (полномочий) может происходить в результате изменения формы правления, территориально-государственного устройства, политического режима, но суть остается прежней: это перераспределение связано не с изменением системы органов, а с тем, что одни и те же властные полномочия могут осуществляться разными органами <12>.

<12> Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. 2001. N 3. С. 97, 99.

Схожая с предыдущими точка зрения и у Ж.Д. Джангиряна, считающего, что власть не разделяется на какие-либо ее виды, формы, органы, должностные лица, а разделяется ее осуществление с тем, чтобы никто не мог присвоить власть в стране, осуществить захват власти или присвоение властных полномочий <13>.

<13> Джангирян Ж.Д. Соотношение теории разделения и единства властей // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4. С. 11.

Профессор С.А. Авакьян предлагает рассматривать разделение властей не только по вертикали, но и по горизонтали. По его мнению, конституционный принцип организации управления государственной жизнью может проявляться в двух аспектах:

а) разделение единой государственной власти, источником которой является народ, на три ветви, представляемые самостоятельными видами органов государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной, и разграничение полномочий между ними;

б) разделение властных функций по уровням системы государственных органов, например, в условиях Российской Федерации - федеральный уровень, уровень субъектов РФ и уровень местного самоуправления, которое хотя и является негосударственной категорией, но участвует в управлении общественными, а частично, по поручению государства, - и государственными делами <14>.

<14> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2007. С. 351.

Как бы то ни было, большинство авторов склоняются к тому, что принцип разделения властей распространяется лишь на органы государственной власти. Чем ниже уровень власти, тем менее контрастно и разделение властей, и напротив, оно нарастает в движении по вертикали <15>. Другие ученые отмечают: "Разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для стран мира... Существующие в мире модели чаще всего обеспечивают не равновесие, а приоритет одной из властей, речь идет лишь об ограничениях, сдержках со стороны другой власти. Это обеспечивает более эффективное управление" <16>.

<15> Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 178.
<16> Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1992. N 17. С. 51.

Российские ученые неоднозначно относятся к использованию принципа разделения властей в системе местного самоуправления. Например, академик Б.Н. Топорнин высказывался о нецелесообразности применения данного принципа на местном уровне, хотя и не исключал использование общих подходов, связанных с предотвращением возможного монополизма <17>.

<17> Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм / Ред. коллег. Е.К. Глушко, И.М. Степанов, Ю.Л. Шульженко. М.: Институт государства и права РАН, 1992. С. 14.

По мнению профессора С.А. Авакьяна, "если ФЗ N 131 допускает выделение представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, на этом уровне фактически действует принцип разделения властей, хотя и со своими особенностями. С точки зрения рациональной организации отношений между представительными органами, главами муниципальных образований и местными администрациями можно было и официально ввести на местном уровне принцип разделения властей" <18>.

<18> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2007. С. 357.

Несомненно, прав И.И. Овчинников, утверждая, что для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления жизненно необходимы оптимальное разграничение полномочий органов власти и управления, взаимный контроль, система сдержек и противовесов <19>.

<19> Овчинников И.И. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М.: Институт государства и права РАН, 1992. Вып. 1. С. 165.
  1. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных бюджетов соответствующих муниципальных образований (п. 9 ст. 34 ФЗ N 131).

Данная норма, с одной стороны, служит гарантией независимости органов местного самоуправления в пределах своей компетенции от органов государственной власти или иных организаций, поскольку расходы на их содержание могут финансироваться только из местного бюджета. С другой стороны, эта же норма предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, образуемых на местном уровне, необоснованного расширения их штатного расписания <20>.

<20> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Учитывая вышеизложенное, термин "орган местного самоуправления" предлагаем определить как орган публичной власти, не входящий в систему органов государственной власти, действующий на территории муниципального образования, обладающий внутренней организационной структурой, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Особо хотелось бы высказаться в отношении представительных органов, которые, являясь частью механизма осуществления муниципальной власти, занимают в структуре органов местного самоуправления особое место.

Действующее законодательство Российской Федерации и международная практика на вопрос о необходимости наличия представительных органов местного самоуправления однозначно указывают, что формирование данного органа является не просто необходимым, но и обязательным. Это обусловливается и сущностью самих представительных органов, и их функциональным назначением, поскольку решение вопросов местного значения посредством представительства является наиболее демократичным и максимально отражающим интересы местного населения муниципалитетов.

Обязательное наличие представительных органов местного самоуправления предусмотрено Европейской хартией местного самоуправления <21>. Закрепляя права местного самоуправления в решении государственных дел, Хартия устанавливает, что права эти осуществляются советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

<21> Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4466. Россия ратифицировала данную Хартию в 1998 г.

Российское законодательство, восприняв общепризнанные нормы международного права, закрепляет аналогичные положения. Так, обязательность формирования выборных органов местного самоуправления предусмотрена в Федеральных законах "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" <22>, "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <23>.

<22> Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 49. Ст. 5497.
<23> Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

Интересным представляется исследование семантического значения понятия "представительный орган муниципального образования".

В Толковом словаре под редакцией С.И. Ожегова термин "представительный" определяется как: 1) выборный, основанный на представительстве; 2) вполне отражающий чьи-либо интересы <24>. В свою очередь, термин "выборный" это: 1) замещаемый по принципу выборности; 2) человек, избранный группой людей для представительства где-либо в качестве ходатая <25>.

<24> Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е. изд., дополненное. М.: Азбуковник, 1999. С. 581 - 582.
<25> Там же. С. 109.

Термин "представительство", по Ожегову, означает: 1) представительствовать (быть представителем, то есть лицом, которое действует по чьему-нибудь поручению, выражает чьи-нибудь интересы, представляет в своем лице группу людей); 2) учреждение, представляющее чьи-либо интересы; 3) право, порядок выбора представителей в какие-либо органы.

В общем смысле представлять - это действовать по чьему-нибудь поручению, быть чьим-нибудь представителем.

Обратимся к двум упомянутым выше редакциям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154 содержит понятие "представительный орган местного самоуправления". Так, по смыслу ст. 1 ФЗ N 154 представительный орган местного самоуправления - это, во-первых, выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующий на территории муниципальных образований; во-вторых, выборный орган, наделенный полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящий в систему органов государственной власти.

Статья 14 ФЗ N 154 говорит об обязательности выборного органа местного самоуправления, а ст. 15 уточняет, что представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, в указанном Законе законодатель практически отождествляет понятия "представительный" и "выборный".

На наш взгляд, это не совсем верно. А обосновать данный вывод поможет анализ Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131, несмотря на то, что понятие "представительный орган" в нем отсутствует. Лишь ч. 2 ст. 35 ФЗ N 131 указывает на то, что представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

В то же время ФЗ N 131 вводит новую процедуру формирования представительного органа муниципального района, который:

  1. может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном ст. 35 данного Закона;
  2. может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района (п. 4 ст. 35).

Сопоставляя положения Законов N 154 и N 131, можно прийти к выводу о том, что представительный орган муниципального образования может формироваться двумя способами: 1 - посредством муниципальных выборов, т.е. прямым голосованием; 2 - путем делегирования, т.е. "косвенным", опосредованным голосованием. И следовательно, всякий выборный орган является представительным, тогда как не всякий представительный орган является выборным.

Таким образом, голосование на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании - важнейший критерий, позволяющий отличить выборный орган. Законодатель же в 2003 г. на первый план выводит представительский характер рассматриваемого органа.

В силу сказанного полагаем, что понятие "представительный" шире, чем понятие "выборный". Возможно, именно поэтому федеральный законодатель в тексте ФЗ N 131 оперирует понятием "представительный орган", отказавшись от понятия "выборный", употребляемого в редакции ФЗ N 154.

То, что представительные органы занимают особое, ведущее положение в системе местного самоуправления, подтверждается следующим.

Во-первых, Конституция РФ и Федеральный закон N 131 прямо устанавливают наличие выборных органов местного самоуправления. Еще раз напомним, что в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами... через выборные и другие органы местного самоуправления. Тем самым подчеркивается приоритет представительных органов перед другими.

Во-вторых, представительные органы избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач.

В-третьих, представительные органы наделены не только собственными, но и исключительными полномочиями, которые не могут осуществляться никакими другими органами, что лишний раз подчеркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительно-распорядительными органами и должностными лицами местного самоуправления.

Подведем итог сказанному: представительный орган муниципального образования - это орган публичной власти, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, и наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.