Мудрый Юрист

Совершенствование банковского законодательства в свете реализации стратегии банковского сектора Российской Федерации до 2008 года

Шохина Э.Х., кандидат юридических наук, доцент кафедры "Финансовое право" Финансовой академии при Правительстве РФ.

В настоящее время банковский сектор в России остается относительно небольшим по масштабам и в недостаточной степени эффективным. Он не играет существенной роли в решении насущных задач социально-экономического развития страны. Общее количество действующих в Российской Федерации кредитных организаций за I квартал 2007 г. сократилось с 1189 до 1178. По результатам работы за I квартал 2007 г. рентабельность активов банковского сектора составила 0,8%, рентабельность капитала - 6,6%. При этом по сравнению с I кварталом 2006 г. уровень рентабельности активов и капитала несколько снизился (на 01.04.2006 он составлял соответственно 1,0 и 7,5%) <1>.

<1> Состояние банковского сектора России в I квартале 2007 года // Вестник Банка России. 2007. N 36(980) [www.budgetrf.ru].

В то же время потенциал развития банковского сектора не исчерпан. Правительство РФ и Центральный банк РФ исходят из того, что банковский сектор может и должен играть в экономике более значимую роль. По мнению Председателя Центрального банка РФ С.М. Игнатьева, по международным стандартам уровень развития банковского сектора нашей страны еще недостаточен. Соотношение активов банков к ВВП составляет 43%, в то время как в экономически развитых странах он превышает 100%, а то и 300%. Основная проблема заключается в низком уровне роста капитала и инвестиционной привлекательности банковского сектора <2>.

<2> См.: Необходимо повысить инвестиционную привлекательность банковского сектора [www.allmedia.ru/newsitem.asp?id=757737].

Развитие банковского сектора сдерживается рядом обстоятельств как внутреннего, так и внешнего характера. К внутренним препятствиям относятся неразвитость системы банковского менеджмента, неудовлетворительный уровень руководства в некоторых банках, их ориентация на оказание сомнительных услуг и ведение недобросовестной коммерческой практики, фиктивный характер значительной части капитала отдельных банков. К внешним сдерживающим факторам можно отнести высокие риски кредитования, нерешенность ряда проблем залогового законодательства, ограниченные ресурсные возможности банков, недостаточно высокий уровень доверия к банкам со стороны населения. Кроме того, по-прежнему неоправданно усложнена процедура консолидации капитала (слияний и присоединений кредитных организаций), не в полной мере реализованы задачи развития конкуренции на рынке банковских услуг, повышения прозрачности процедур банкротства и ликвидации кредитных организаций. Все перечисленные факторы, отрицательно влияющие на развитие банковского сектора экономики России, во многом обусловлены несовершенством банковского законодательства, основанного на современных положениях теории банковского права <3>.

<3> См.: Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Хоменко Е.Г. Банковское право: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 2007; Рождественская Т.Э. Банковское право: Учеб. пособие. М.: Российская правовая акад., 2006; Банковское законодательство: Учебник / Под ред. Е.Ф. Жукова. М.: Вуз. учеб., 2006; Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2003; Медведев П.А. Совершенствование банковского законодательства // Деньги и кредит. 2005. N 1.

В 2005 г. Правительством РФ и Центральным банком России была принята Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации до 2008 г. (далее - Стратегия), в которой, в частности, определены важнейшие направления совершенствования банковского законодательства, направленного на обеспечение поступательного развития отечественного банковского сектора на ближайшую перспективу <4>. В предлагаемой статье рассмотрены наиболее значимые вопросы совершенствования банковского законодательства в свете реализации Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации до 2008 г.

<4> Приложение к Заявлению Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 5 апреля 2005 г. "Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации до 2008 года" [www.cbr.ru].

В Стратегии определены основные задачи развития банковского сектора России на ближайшую перспективу. Это прежде всего усиление защиты интересов вкладчиков и других кредиторов банков; повышение эффективности осуществляемой банковским сектором деятельности по аккумулированию денежных средств населения и организаций и их трансформации в кредиты и инвестиции; повышение конкурентоспособности российских кредитных организаций; предотвращение использования кредитных организаций для осуществления недобросовестной коммерческой деятельности и в противоправных целях; развитие конкурентной среды и обеспечение транспарентности в деятельности кредитных организаций; укрепление доверия к российскому банковскому сектору со стороны инвесторов, кредиторов и вкладчиков.

Исходя из этих задач и анализа предлагаемых в Стратегии положений и рекомендаций, нами были выделены пять главных направлений совершенствования банковского законодательства в свете реализации Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации до 2008 г.: развитие структуры банковского сектора; функциональное развитие банковской деятельности; развитие корпоративного управления, управления рисками и внутреннего контроля в кредитных организациях; регулирование банковской деятельности и банковский надзор; развитие конкурентной среды, рыночной дисциплины и обеспечение транспарентности деятельности кредитных организаций. В рамках этих направлений ниже рассмотрены наиболее существенные, по нашему мнению, вопросы совершенствования банковского законодательства.

Развитие структуры банковского сектора. Определенная законодательством РФ двухуровневая структура организации российской банковской системы (Центральный банк Российской Федерации и кредитные организации) и универсальные функциональные возможности банков обеспечивают благоприятные условия для развития банковского сектора. Универсальный статус банков позволяет снизить риски за счет диверсификации услуг, обеспечить комплексность обслуживания клиентов. Изменение параметров структуры банковского сектора (таких, как концентрация капитала, оказание отдельных видов услуг, размещение кредитных организаций по регионам) должно происходить на рыночных принципах, а роль государства состоит в обеспечении на законодательном уровне и при регулировании процессов концентрации и централизации капитала условий, способствующих реализации целей развития банковского сектора, включая: защиту интересов кредиторов, вкладчиков, клиентов и собственников кредитных организаций; развитие рынка банковских услуг и повышение уровня удовлетворения спроса на них; укрепление рыночной дисциплины и развитие конкуренции на рынке банковских услуг; реорганизацию устойчивых кредитных организаций на основе принципа добровольности.

В интересах развития рынка банковских услуг необходимо создать более благоприятные условия для консолидации, слияния и присоединения кредитных организаций. В этих целях в Стратегии предлагается:

Уровень развития банковского сектора во многом определяется состоянием банковской деятельности и динамикой развития банковской сети в регионах. В целях развития банковской сети в регионах и создания более благоприятных условий для выравнивания возможностей доступа к банковским услугам в российских регионах в Стратегии рекомендовано законодательно определить возможности кредитных организаций по созданию внутренних структурных подразделений в форме и порядке, установленных нормативными актами Банка России. Со своей стороны, Банк России должен подготовить нормативные акты, регулирующие порядок создания банками передвижных пунктов кассового обслуживания. Указанные меры предоставят возможность кредитным организациям развивать и совершенствовать свою внутреннюю организационную структуру, гибко реагировать на изменение потребности населения в отдельных видах банковских услуг и максимально приблизить банковские услуги к потребителю.

В Стратегии предусматривается, что Банк России и соответствующие федеральные органы исполнительной власти подготовят изменения в нормативные правовые акты, предусматривающие упрощение процедуры открытия и регистрации филиала кредитной организации. Планируется принять решение об отмене государственной пошлины, которую уплачивают кредитные организации за открытие филиала; разработать нормативные акты о порядке согласования систем сигнализации и охраны банковских помещений, а также установить четкие единые требования и перечни документов, запрашиваемых у кредитных организаций при регистрации филиалов и иных структурных подразделений.

Важным условием развития банковской деятельности и повышения устойчивости банков является увеличение капитала банков, улучшение его качества и обеспечение достаточного уровня покрытия капиталом принимаемых банками рисков. В целях повышения требований к уровню капитализации кредитных организаций в Стратегии намечено внести изменения в законодательство Российской Федерации, в соответствии с которыми требование по достаточности капитала будет установлено на уровне 10%. Указанное требование, невыполнение которого рассматривается как основание для обязательного отзыва лицензии на совершение банковских операций, должно применяться в отношении всех кредитных организаций независимо от вида (банки, небанковские кредитные организации) и от величины собственных средств (капитала). Одновременно с учетом требований, предъявляемых к банкам в Европейском сообществе, законодательно устанавливается требование к минимальному значению капитала действующих банков 5 млн. евро. При этом по аналогии с решением, принятым в 1989 г. Европейским сообществом, предусмотрено, что действующие банки, имеющие на 1 января 2007 г. капитал ниже 5 млн. евро, могут продолжать деятельность при условии, что их капитал не снижается ниже уровня, который был достигнут на момент введения указанных требований.

Известно, что иностранный капитал привносит на российский рынок банковских услуг современные технологии, новые финансовые продукты, способствует повышению культуры корпоративного управления в кредитных организациях, развитию конкуренции между кредитными организациями и совершенствованию банковского дела. Поэтому в Стратегии приток иностранного капитала рассматривается в качестве важного фактора развития банковского сектора страны. Для привлечения иностранных инвестиций в банковский сектор предлагается улучшить законодательное обеспечение прав инвесторов, обеспечить эффективную реализацию принципов международных стандартов финансовой отчетности в кредитных организациях, на предприятиях и в организациях нефинансового сектора.

Функциональное развитие банковской деятельности. Оптимальные условия для развития кредитных отношений банков с предприятиями и организациями реального сектора экономики могут быть созданы при условии решения вопроса об удовлетворении требований, обеспеченных залогом. В Стратегии указывается о необходимости рассмотреть вопросы об исключении залога из конкурсной массы в случае банкротства должника, упрощении и унификации процедуры обращения взыскания на предмет залога и удовлетворения обеспеченных залогом требований кредиторов, усовершенствовании системы регистрации имущества и имущественных прав. Предлагается расширить возможность использования внесудебных процедур обращения взыскания на недвижимое имущество, являющееся предметом залога, путем предоставления права залогодержателям заключать нотариально удостоверенные соглашения с залогодателями - юридическими лицами в любой момент действия обязательства, предусмотренного договором, а не только после возникновения оснований для обращения взыскания на заложенное имущество.

В банковском законодательстве следует уточнить ряд общих положений о залоге, предусмотрев их применение в отношении залога товаров в обороте, существенно уменьшить размер пошлины, взимаемой за нотариальное удостоверение залоговых прав, расширить права кредиторов на осуществление контроля за процессом реализации заложенного имущества, а также закрепить в законодательстве упрощенный порядок переуступки кредитных требований.

В Стратегии предложено принять поправки в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Жилищный кодекс Российской Федерации, направленные на формирование надлежащих правовых возможностей кредитных организаций в отношении обращения взыскания на имущество граждан - должников по ипотечным кредитам. С целью снижения рисков кредитования необходимо внести в Гражданский кодекс Российской Федерации изменения, направленные на раскрытие принципа добросовестности участников гражданских правоотношений в части признания сделок недействительными.

В целях развития системы кредитования банками малого и среднего бизнеса в Стратегии выдвинуто требование осуществить разработку и реализацию подходов, направленных на принятие упрощенных процедур кредитования малого бизнеса, в частности на установление облегченных процедур предоставления небольших по объему ссуд (в том числе кредитование субъектов малого предпринимательства в размере до 300 тыс. рублей по упрощенной схеме) и списания с баланса безнадежных к взысканию малых кредитов.

Аналогичные подходы могут быть применены и в потребительском кредитовании, которое имеет важное значение для развития рынка банковских услуг и экономики страны в целом. В Стратегии указывается на необходимость разработки мер по созданию более благоприятных правовых условий для развития потребительского кредитования, обеспечению гарантий прав потребителей при использовании потребительского кредита, формированию механизмов защиты указанных прав в случае их нарушения, снижению рисков невозврата потребительского кредита.

Одним из условий качественно нового этапа развития операций банков с реальным сектором экономики является создание устойчивой среднесрочной и долгосрочной ресурсной базы. Ключевым результатом решения данной стратегической задачи является рост вкладов населения. Принятие Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" обеспечивает необходимую правовую базу для государственной защиты интересов вкладчиков, особенно тех, кто имеет небольшие сбережения. В рамках практических мероприятий по функционированию системы страхования вкладов в Стратегии предлагается принять комплекс мер, направленных на минимизацию рисков системы страхования, прежде всего путем предотвращения участия в ней неустойчивых банков. Для участия в системе страхования вкладов кредитные организации должны соответствовать предусмотренным в законодательстве Российской Федерации и в нормативных актах Банка России критериям допуска в эту систему. В целях обеспечения формирования реальной срочной структуры пассивов и снижения риска ликвидности банковского сектора планируется пересмотреть положения ст. 837 Гражданского кодекса Российской Федерации и внести в указанную статью изменения, предусматривающие предоставление кредитным организациям права определять в договоре банковского вклада различные условия досрочного возврата вклада.

Серьезным фактором повышения стабильности функционирования финансового сектора и экономики страны в целом является дальнейшее совершенствование платежной системы России. Для сокращения наличного денежного оборота в Стратегии предусматривается продолжение работы по развитию правовой и методологической базы, способствующей внедрению безналичных инструментов платежа с использованием специальных средств, базирующихся на современных информационных технологиях, включая платежные карты. Банком России совместно с банковским сообществом также проводится работа по унификации законодательства Российской Федерации и норм банковского регулирования в соответствии с международными правилами и практикой в области документарных операций.

Развитие корпоративного управления, управления рисками и внутреннего контроля в кредитных организациях. Важным элементом реформирования банковского дела в России является совершенствование подходов кредитных организаций к построению систем корпоративного управления и внутреннего контроля, прежде всего системы управления всеми видами банковских рисков. В этой связи в Стратегии указано на необходимость совершенствования законодательства в банковской сфере, регулирующего вопросы корпоративного управления в кредитных организациях в части установления требования об усилении роли и ответственности совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации, определения перечня вопросов, отнесенных к его исключительной компетенции, а также целесообразности определения в уставах кредитных организаций требований к составу совета директоров, включая вопрос о введении в его состав независимых директоров.

Регулирование банковской деятельности, банковский надзор. Основным принципом совершенствования системы регулирования банковской деятельности и банковского надзора является внедрение международно признанных норм и международного опыта с учетом особенностей организации и функционирования российского рынка банковских услуг. Одной из основных причин потери банками устойчивости является низкий уровень управления. В Стратегии планируется, что Банк России продолжит работу по повышению требований к владельцам и руководителям кредитных организаций, включая:

Важной предпосылкой организации банковского надзора на консолидированной основе является надлежащая осведомленность органа банковского надзора об организационной структуре банковской группы (банковского холдинга). В связи с этим предполагается расширить полномочия Банка России по получению от кредитных организаций, банковских групп, банковских холдингов, а также их владельцев, включая юридических лиц, не являющихся кредитными организациями, исчерпывающей информации, позволяющей составить полное представление об организации банковских групп и банковских холдингов.

Для решения этой задачи в Стратегии предполагается в том числе:

Совершенствование процедур предупреждения несостоятельности (банкротства) кредитных организаций требует осуществления их в соответствии с законодательством Российской Федерации на более ранней стадии и в большей степени за счет средств собственников. Правовые нормы и практика ликвидации банков (критерии неплатежеспособности, эффективность и транспарентность процедур ликвидации) должны соответствовать международно признанным нормам. В целях повышения эффективности ликвидации нежизнеспособных банков в Стратегии предлагается рассмотреть вопрос о внесении изменений в законодательство Российской Федерации, направленных на ограничение возможности приостановления мер, принятых в порядке надзора Банком России, в случае их обжалования либо в случае подачи исков в отношении кредитных организаций до рассмотрения дела судом по существу.

Одной из важнейших задач на ближайшую перспективу является совершенствование процедуры ликвидации кредитных организаций, включая создание эффективного механизма реализации банковских активов ликвидируемых банков. Эффективность ликвидационных процедур неразрывно связана с решением проблемы инициирования процедуры ликвидации кредитных организаций, у которых Банком России до вступления в силу Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" отозваны лицензии на осуществление банковских операций. Данную проблему в Стратегии предлагается решить на законодательном уровне, имея в виду передачу функций конкурсных управляющих в кредитных организациях - должниках от сотрудников Банка России корпоративному ликвидатору (Агентству по страхованию вкладов).

Актуальным остается вопрос совершенствования надзора в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В Стратегии отмечается необходимость принятия мер по: обеспечению прозрачности деятельности реальных владельцев кредитных организаций; расширению полномочий надзорных органов по установлению требований к организации системы внутреннего контроля при осуществлении указанной деятельности; снятию ограничений на проведение инспекционных проверок кредитных организаций по вопросам соблюдения законодательства Российской Федерации в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; предоставлению кредитным организациям права расторжения договора банковского счета (вклада) в предусмотренных законом случаях. Кроме того, для усиления контроля за результатами применяемых кредитными организациями правил и процедур внутреннего контроля, направленного на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, предлагается наряду с инспекционными проверками ввести систему дистанционного контроля за соблюдением кредитными организациями указанного законодательства.

Развитие конкурентной среды, рыночной дисциплины и обеспечение транспарентности деятельности кредитных организаций. Создание условий для развития конкуренции на рынке банковских услуг является одним из ключевых факторов эффективной реализации конституционного принципа единства экономического пространства и свободного перемещения финансовых услуг. На региональном уровне основной задачей антимонопольного регулирования является противодействие установлению территориальных ограничений на деятельность кредитных организаций (кроме ограничений, устанавливаемых органом банковского надзора в рамках законодательно установленных полномочий), а также предоставлению прямо или косвенно органами власти отдельным банкам преференций.

В целях укрепления правовой базы развития конкуренции на рынке банковских услуг при подготовке изменений в антимонопольное законодательство в Стратегии указано на необходимость учета международного опыта антимонопольного регулирования в банковской сфере (связанного в первую очередь с защитой интересов потребителей услуг) и рассмотрения вопросов концентрации услуг при слиянии, присоединении и преобразовании кредитных организаций.

Обеспечение транспарентности деятельности кредитных организаций является одним из существенных условий укрепления дисциплины на рынке банковских услуг, совершенствования качества корпоративного управления в банках и роста доверия общества к банковскому сектору. Для обеспечения транспарентности деятельности кредитных организаций необходимо усовершенствовать российские стандарты внешнего аудита и максимально их приблизить к международным стандартам. В целях реализации указанной задачи в Стратегии предполагается завершение утверждения федеральных стандартов аудиторской деятельности, разработанных на основе международных стандартов аудита с учетом международной практики.

В заключение отметим, что совершенствование нормативно-правовой базы банковского сектора будет способствовать реализации программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005 - 2008 годы), прежде всего в части преодоления сырьевой направленности российской экономики за счет ее ускоренной диверсификации и реализации конкурентных преимуществ. Основными ожидаемыми результатами развития банковского сектора будут существенное повышение его роли в экономике Российской Федерации, рост финансовой устойчивости и обеспечение транспарентности. Прогнозируется, что при успешном осуществлении мероприятий, предусмотренных Стратегией, к 1 января 2009 г. будут достигнуты следующие совокупные показатели российской банковской системы: активы/ВВП - 56 - 60%; капитал/ВВП - 7 - 8%; кредиты нефинансовым организациям/ВВП - 26 - 28% <5>.

<5> Приложение к Заявлению Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 5 апреля 2005 г. "Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации до 2008 года" [www.cbr.ru].

В соответствии со Стратегией развития банковского сектора Банком России до 2008 г. в 2005 - 2006 гг. были проведены мероприятия по совершенствованию нормативной базы государственной регистрации кредитных организаций, лицензирования банковской деятельности, банковского регулирования, банковского надзора, финансового оздоровления и ликвидации кредитных организаций. Большое значение уделялось правовому обеспечению банковской деятельности, в частности, вносились изменения в действующее законодательство, способствующие введению новых подходов в сфере банковского регулирования и надзора. При этом Банк России ориентировался на лучшую международную практику, содержащуюся прежде всего в Рекомендациях Базельского комитета по банковскому надзору <6>.

<6> См.: Отчет о развитии банковского сектора и банковского надзора в 2005 г. М.: ЦБ, 2006; Отчет о развитии банковского сектора и банковского надзора в 2006 г. М.: ЦБ, 2007 [www.cbr.ru].