Мудрый Юрист

Совершенствование и оптимизация системы межведомственного взаимодействия в рамках выполнения целевых правительственных программ (на примере республики Башкортостан)

Кокин В.И., г. Уфа.

Актуальность совершенствования межведомственного взаимодействия в антинаркотической работе обусловливается настоятельной необходимостью привлечения большего внимания общественности к проблемам наркотизма и его профилактики, формирования у населения негативного отношения к употреблению наркотиков, создания для молодежи иных привлекательных альтернатив и условий, гарантирующих занятость, стимулирующих творческую и деловую активность, сокращения спроса на наркотики, лечения и реабилитации наркозависимых с целью возврата их к нормальной жизни в обществе.

Национальная безопасность России обеспечивается среди прочих и мерами, которые государство и общество на федеральном, региональном и муниципальном уровнях сообща предпринимают для стабилизации и последующего улучшения наркоситуации. Адекватность этих мер определяется комплексностью управления процессами и постоянным совершенствованием системы взаимодействия различных структур государства и общества в ходе борьбы с наркоманией. Рациональное управление, характер и качество взаимоотношений субъектов антинаркотической деятельности позволяют реально повысить уровень влияния на наркотическую ситуацию во благо российского народа.

В ряду вопросов государственного управления проблема совершенствования и оптимизации системы межведомственного взаимодействия в рамках выполнения целевых правительственных программ выделяется не только своей многоплановостью, но и неразрешенностью многих ее аспектов на законодательном уровне, определенной несогласованностью многих ведомственных юридических актов и технологической нестыковкой материально-технической базы субъектов антинаркотической деятельности. Особенно это заметно при конкретной реализации взаимодействия, экстраполированного на силовую составляющую.

Как показывает опыт, при реализации региональных и муниципальных антинаркотических программ система межведомственного взаимодействия зависит от множества факторов, среди которых можно отметить следующие:

В рамках правительственной антинаркотической программы 2006 - 2009 гг. оптимизация системы межведомственного взаимодействия в Республике Башкортостан предусматривает дальнейшую координацию работы Управлений ФСКН и ФСБ России по Республике Башкортостан, МВД, Минздрава и других органов власти Башкортостана с соответствующими структурами других регионов, своевременное законодательное и нормативно-правовое обеспечение антинаркотической деятельности Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан, совершенствование механизмов анализа и прогнозирования наркоситуации, оперативно-розыскной работы и другие мероприятия.

По большому счету, организация, оптимизация и дальнейшее совершенствование межведомственного взаимодействия - один из аспектов общей проблемы управления, как государственного и общественного института, как области ответственной практической деятельности. И если эта область - объект управления, то государственные и общественные структуры, которые должны и находятся во взаимоотношениях с конкретной целью, выступают как субъекты управления, организованные в адекватную форму структурно-функционального характера, адаптированную для реализации конкретной задачи. Таким образом, в теоретическом плане система межведомственного взаимодействия - это структурно-функциональная форма реализации государственной антинаркотической политики, выраженной в правительственных программах. Это тот формат, в котором и выстраивается система взаимоотношений структур - субъектов антинаркотической деятельности на территории Республики Башкортостан. Поэтому рассматриваемая нами проблема на практике является проблемой оптимизации и совершенствования данной структурно-функциональной модели.

Итак, что она собой представляет?

Во-первых, следует подчеркнуть, что, как и в других субъектах России, система взаимодействия в Республике Башкортостан складывается как по горизонтали, так и по вертикали в рамках трехуровневой организации: Федерация - регион - муниципалитет.

Во-вторых, принципы построения системы единообразны на всех трех уровнях, однако различаются по объему территорий и субъектов взаимодействия, их функциональным полномочиям, административно-кадровым и финансово-материальным ресурсам.

В-третьих, для всех трех уровней характерно использование одинаковых инструментов реализации программ: единства государственной антинаркотической идеологии, выраженной в законодательных и подзаконных актах; административного ресурса; скоординированной антинаркотической пропаганды, ведущейся во всевозможных формах; целевого финансирования.

Таким образом, проблему повышения качества межведомственного взаимодействия в рамках выполнения антинаркотических правительственных программ можно определить в качестве одной из ведущих, а его совершенствование и оптимизацию вести по вышеперечисленным направлениям. Разрешение данной проблемы имеет конечной целью повышение эффективности существующего механизма противодействия наркотической угрозе, стабилизацию и последующее улучшение наркоситуации, поэтапное сокращение немедицинского потребления наркотиков и связанных с ним правонарушений до уровня минимальной опасности для государства и общества.

Исходя из почти 5-летнего опыта деятельности органов наркоконтроля, можно с уверенностью заявить, что любые федеральные антинаркотические программы выполняются более эффективно при условии их широкой поддержки всеми организациями на региональном и муниципальном уровнях: руководством предприятий и учреждений, коммерческих структур, политических и неполитических союзов, различных общественных групп населения, религиозных конфессий и т.д.

Система межведомственного взаимодействия по многим направлениям антинаркотической деятельности как в силовой, так и в несиловой сферах в Республике Башкортостан, как неоднократно отмечалось на совещаниях различного уровня и научно-практических конференциях, создана и реально работает. Этот опыт еще требует серьезного и комплексного изучения.

Развитие системы межведомственного взаимодействия в рамках целевых правительственных программ как сферы общественной деятельности, как правило, обусловлено сложным комплексом факторов: политико-экономических, правовых, организационно-управленческих, социокультурных, психолого-педагогических и др., те или иные из которых доминируют на разных этапах ее формирования. Однако ключевыми факторами являются уровень осознания данной проблемы, готовность и способность руководства различных государственных и негосударственных структур к концентрации усилий в данной сфере на федеральном, региональном и местном уровнях. То есть ключевые факторы разрешения проблемы оптимизации и совершенствования системы взаимодействия одновременно являются также условиями стабилизации и улучшения не только наркоситуации, но и развития социокультурной сферы региона.

Поэтому развитие взаимоотношений, кооперирование усилий, координация совместной деятельности на данном направлении имеющихся ресурсов и организация (за счет кооперации) новых ресурсов - все это должно стать особой задачей всех действующих здесь субъектов: территориальной администрации, руководителей предприятий и учреждений, политических союзов.

Решение этой задачи предполагает создание комплексных и целевых региональных и местных программ, адекватных сложившейся наркоситуации. С учетом высказываний Президента Российской Федерации В.В. Путина о наркоугрозе как национальной безопасности страны следует подчеркнуть, что реализация таких программ сегодня должна стать не только одним из главных объектов управленческой деятельности на региональном и местном уровнях, но и наиболее перспективным путем развития и подъема на более высокий уровень социокультурной среды, а значит, и всей социальной сферы в целом.

Целевые правительственные программы, на наш взгляд, можно рассматривать как ориентированное на будущее управленческое знание, определяющее принципы связи (если хотите, взаимодействия) стратегических целей и способов (методов, механизмов) их реализации, адекватных сложившейся ситуации. Этим управленческим знанием одновременно обусловливается форма организации будущего взаимодействия и условия достижения поставленных целей. Разумеется, что эта форма как система организации деятельности людей для достижения программных целей (в нашем случае система взаимодействия различных структур) с течением времени требует и оптимизации, и совершенствования.

Основы взаимодействия структур - субъектов антинаркотической деятельности на территории Республики Башкортостан как объективная необходимость стали складываться с 90-х годов прошлого столетия. Республиканские же программы, направленные на реализацию Федеральной концепции государственной политики противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту, принимаются в Башкортостане с 2001 года. В январе 2003 года в Государственном Собрании Республики состоялись Парламентские слушания, посвященные проблемам борьбы с наркоманией, в которых приняли участие не только депутаты, но и представители Администрации Президента, Правительства Республики Башкортостан, министерств и ведомств, общественных организаций и религиозных конфессий. Разумеется, с этого же времени следует вести и отсчет начала организации взаимодействия субъектов деятельности в данной сфере. В то же время практически системное взаимодействие стало формироваться только с момента создания во второй половине 2003 года Управления ФСКН России по Республике Башкортостан, на которое была возложена задача обеспечения координации усилий в едином антинаркотическом пространстве.

Огромное влияние на создание данной системы оказало и то, что на протяжении последних лет указами Президента Республики Башкортостан М.Г. Рахимова последовательно объявлялись Годы семьи, ребенка, молодежи, здоровья, спорта и здорового образа жизни, которые помимо позитивного влияния на укрепление здоровья населения и утверждения в сознании населения Республики приоритетов здорового образа жизни способствовали более активному взаимодействию под девизом "Всем миром против наркотиков". Особенно оно укрепилось в 2005 году, объявленном Указом Президента Республики Башкортостан от 29 декабря 2004 года N УП-642 годом профилактики наркомании, алкоголизма и табакокурения.

Министерства, ведомства, государственные учреждения, администрации районов и городов Республики, общественные организации и религиозные конфессии успешно выполняют все возложенные на них соответствующей правительственной программой задачи. При этом Управлением ФСКН России по Республике Башкортостан осуществляется координация всей деятельности по ее реализации. В целом мероприятия 2005 года не только значительно активизировали усилия государственных структур, общественных организаций и религиозных конфессий, направленные на противодействие наркоэкспансии, но и позволили поднять на новую ступень уровень их взаимодействия, создать систему и механизм его практической реализации.

Можно отметить, что в настоящее время широкое и активное взаимодействие в Республике осуществляется на всех уровнях и по всем направлениям антинаркотической деятельности, среди которых можно отметить следующие.

Первое направление совершенствования и оптимизации системы межведомственного взаимодействия - это создание благоприятных юридических условий для него, т.е. нормативно-правовой аспект. Это направление постоянно развивается путем совершенствования республиканской антинаркотической законодательной базы. Государственным Собранием Республики Башкортостан принят ряд законов, направленных на формирование здорового образа жизни, борьбу с негативными явлениями в подростково-молодежной среде. 17 июля 2005 года принят Закон "О профилактике алкоголизма, наркомании и токсикомании в Республике Башкортостан". Он определил и юридически закрепил единую государственную политику в антинаркотической сфере, на основе которой разработаны и приняты соответствующая республиканская программа на 2007 - 2009 годы и программы муниципальных образований Республики.

В плане оптимизации системы взаимодействия и ее дальнейшего совершенствования данный Закон также определил немало: предусмотрел комплекс мер по решению этой проблемы, определил конкретные задачи и полномочия государственных органов, муниципальных образований, учреждений, организаций, средств массовой информации, негосударственных организаций. В частности, к полномочиям органов государственной власти Республики отнесены организация в регионе мониторинга наркоситуации, обеспечение медико-социальной реабилитации наркобольных, развитие сети учреждений для оказания специализированной помощи лицам, страдающим этими заболеваниями. Все антинаркотические мероприятия превентивного характера, закрепленные законодательно, финансируются за счет республиканского бюджета.

Следует отметить, что утверждаемые указами Президента Республики Башкортостан целевые программы являются нормативно-правовыми документами, обязательными к исполнению всеми государственными структурами на территории Республики. В необходимых случаях совместными решениями ряда структур - субъектов антинаркотической деятельности и выработкой соответствующих предложений решаются и вопросы внесения дополнений и изменений в федеральное законодательство.

То есть различные аспекты воздействия на наркоситуацию, обусловленные системностью подхода к разрешению проблем, сами являются объектами взаимодействия с участием большого числа субъектов различной ведомственной и общественной принадлежности. И такое взаимодействие также оптимизируется и совершенствуется по мере наработки практического опыта воздействия на среду, связанную с оборотом наркотиков.

Второе направление совершенствования и оптимизации системы взаимодействия - это подключение к антинаркотической деятельности новых субъектов, обеспечение скоординированности их действий в едином республиканском пространстве с целью достижения максимально возможного эффекта от их участия в противодействии наркоэкспансии. Иными словами, необходимо не только привлекать к соответствующей деятельности новые государственные и негосударственные структуры, но и максимально эффективно "вписывать" их в существующую модель управления наркоситуацией.

В качестве примера можно привести волонтерское движение пропагандистов здорового образа жизни в подростково-молодежной среде, развернутое одним из ведущих субъектов антинаркотической деятельности - Государственным комитетом Республики Башкортостан по молодежной политике. В качестве исполнительной структуры для обеспечения функционирования этого движения в общереспубликанской системе антинаркотического взаимодействия Госкомитетом совместно с Управлением ФСКН России по Республике Башкортостан создан Координационный центр волонтерского движения. А в рамках правительственной антинаркотической программы была принята соответствующая Программа развития молодежного волонтерского движения и организации его работы в детско-подростковой и молодежной среде на 2005 - 2008 годы. Организована работа служб социально-психологической помощи семье, детям, молодежи, подростково-молодежных клубов и центров, кружков и секций спортивной, военно-патриотической, туристической, краеведческой, творческой направленности. Сегодня уже имеются попытки инициаторов волонтерского движения шагнуть дальше - на уровень организации реабилитационных процессов для бывших наркоманов.

В антинаркотическом пространстве Республики активно взаимодействуют при направляющей роли высших органов власти республики и координации со стороны Управления ФСКН России по Республике Башкортостан все силовые структуры, органы здравоохранения, культуры и национальной политики, образования, физической культуры, спорта и туризма, городские и районные администрации, печатные и электронные средства массовой информации, общественные организации, движения и религиозные конфессии, коммерческие структуры.

Можно констатировать, что государственные и общественные институты Республики в целом сориентированы на активную и эффективную антинаркотическую деятельность. Особый приоритет при этом отдается профилактической составляющей с акцентом на работу среди молодежи. Так, Кабинетом Министров - Правительством Республики Башкортостан от 25 марта 2005 года N 49 утверждена Программа развития детско-юношеского спорта в Республике Башкортостан на 2005 - 2009 годы. На основе открытого конкурса разработано учебно-методическое пособие для учителей по антинаркотическому воспитанию учащихся, практически во всех образовательных учреждениях работают общественные наркологические посты. При совете ректоров высших учебных заведений Республики создан Координационный совет по вопросам профилактики наркомании, алкоголизма и табакокурения в студенческой среде. Более 6 тысяч молодых людей осуществляют активную антинаркотическую пропаганду в рядах Республиканского добровольческого движения пропагандистов здорового образа жизни "Вместе" и Республиканской общественной организации "Город без наркотиков".

Одной из форм оптимизации и совершенствования системы межведомственного взаимодействия в рамках правительственных программ является заключение соглашений о совместной антинаркотической деятельности между Управлением ФСКН России по Республике Башкортостан - главным координатором системы взаимодействия и иными государственными или негосударственными структурами. Поначалу взаимодействие осуществлялось без какой-либо юридической основы. Однако в этом случае оно сильно зависело от личных контактов руководителей структур, сдерживалось отсутствием соответствующих ведомственных нормативных актов и в целом не соответствовало потребности в долговременной и системной работе на этом направлении, особенно в ее силовой составляющей.

Наработанный опыт вывел на новую ступень взаимодополняющего сотрудничества. Сегодня Управлением ФСКН России по Республике Башкортостан заключены соглашения со всеми правоохранительными органами, работающими в данной сфере. Наиболее глубоко отработано взаимодействие органов наркоконтроля с органами внутренних дел. Совместно разрешаются не только многие проблемы оперативно-служебной, но и оперативно-розыскной деятельности. Практически обе структуры действуют в едином информационном пространстве, обеспечивающем успешное решение возложенных на них задач. С регионального уровня оптимизация и совершенствование взаимодействия двух структур опускается на местный уровень, "в поле", где низовые подразделения органов наркоконтроля и органов внутренних дел уже не только обмениваются представляющей взаимный интерес информацией, но совместно участвуют в оперативно-розыскных мероприятиях и операциях профилактического характера.

Совершенствование и оптимизация сложившейся в Республике системы взаимодействия несиловых структур в рамках антинаркотических правительственных программ принимает такие же формы. От практики устной договоренности о совместном проведении отдельных мероприятий - к заключению долговременного соглашения в целях более эффективной реализации целевых правительственных программ, а далее - движение в глубину, к взаимодействию на местном уровне. Это хорошо заметно при анализе результатов социального эксперимента, проведенного в 2006 году в городе Сибай, в ходе которого на местном уровне особо тщательно отрабатывались вопросы совершенствования и оптимизации межведомственного взаимодействия в целях более эффективной реализации целевой программы. Более того, сама антинаркотическая программа, рассчитанная на год, была разработана администрацией городского округа город Сибай во взаимодействии не только с местными подразделениями различных государственных ведомств и отделениями общественных организаций, но и с региональными и федеральными структурами, что свидетельствует о выходе взаимодействия на новую организационную ступень.

На сегодняшний день Управлением ФСКН России по Республике Башкортостан заключено более двух десятков соглашений о взаимодействии с различными ведомствами. В их числе помимо силовых структур - органы здравоохранения и социального развития, образования, культуры и национальной политики, физической культуры, спорта и туризма, антимонопольной службы, Счетной палаты, природопользования и т.д. В рамках заключенных соглашений весомый вклад в разрешение вопросов реализации целевых правительственных программ вносят религиозные конфессии - Уфимское епархиальное управление Русской православной церкви, Центральное духовное управление мусульман России, Духовное управление мусульман Республики Башкортостан.

Как уже отмечалось выше, Сибайский социальный эксперимент 2006 года показал высокую значимость и ведущую роль местных государственных и негосударственных структур в организации эффективного противостояния наркоэкспансии. Анализ его результатов показывает, что успешная реализация государственной политики в сфере незаконного потребления наркотиков немыслима без муниципальных образований. Именно они являются ключевым звеном, реально, на практике обеспечивающим согласованные действия всех структур. Именно на местах, в регионах Республики, обеспечивается выполнение федеральных и республиканских программ. Поэтому так важен для дальнейшего усиления антинаркотической деятельности опыт социального эксперимента по оптимизации управления наркоситуацией в регионе, полученный в городе Сибае.

В Башкортостане практически во всех районах приняты и действуют антинаркотические программы муниципального уровня. Они позволяют местным органам власти объединять усилия и оптимизировать систему взаимодействия всех структур при проведении комплекса мероприятий антинаркотической направленности, исключить излишнее дублирование, сконцентрировать имеющиеся силы на важнейших направлениях и участках работы. Подобную работу, помимо непосредственно органов власти, на местах осуществляют также 58 межведомственных антинаркотических комиссий при администрациях районов и городов, деятельность которых построена по аналогии с Межведомственными правительственными комиссиями на федеральном и региональном уровнях. Таким образом, общее (стратегическое) управление системой межведомственного взаимодействия на местном уровне осуществляется главами администраций муниципальных образований с помощью их аппаратов, а оперативное управление (т.е. разрешение текущих проблем, непосредственная организация взаимодействия) - межведомственными антинаркотическими комиссиями.

Целесообразно выделить два стратегических направления организации взаимодействия как в силовой, так и в несиловой составляющих данной работы.

Первое связано с сотрудничеством самих субъектов в ходе минимизации влияния обусловливающих наркоманию причин. Это - организационно-административный аспект системы межведомственного взаимодействия, реализующийся в рамках действующего законодательства и постулатов социальной психологии.

Второе связано с участием субъектов в практике изменения факторов воздействия на наркоситуацию, определяющих приобщение граждан к наркотикам.

Создание системы межведомственного взаимодействия на обоих направлениях обусловлено рядом правил. Это:

  1. Правило дифференциации (диверсификации) управленческих усилий и правило достижимости целей, которые предполагают четкость представлений о разной степени влияния различных причин на развитие наркотизма и различную подверженность этих причин воздействию на них со стороны субъектов антинаркотической деятельности.
  2. Правило адекватности методов воздействия причинам наркотизма.
  3. Правило модификации процесса в целом при минимуме усилий. Оно предполагает необходимость учета фактора глобальности характера причин наркотизма, не позволяющих устранить их единовременно, все сразу и повсеместно.
  4. Правило последовательности усилий, их конкретной направленности, обусловливающее построение системы межведомственного взаимодействия с учетом состояния субъектов и объектов воздействия.
  5. Правило функциональной целесообразности и координации усилий, предполагающее реализацию субъектами тех функций, к выполнению которых они профессионально подготовлены с использованием соответствующих ресурсов для достижения максимального эффекта.
  6. Правило адресности воздействия, которое предполагает четкую идентификацию специфики объекта воздействия.
  7. Правило полноты обусловливает деятельность любой системы межведомственного взаимодействия относительно субъектов и объектов антинаркотической деятельности уровнем ресурсной обеспеченности, который определяет степень ответственности и качество воздействия.

Как показывает опыт, для создания единой системы межведомственного взаимодействия необходимо добиться ценностно-смыслового единства в отношении содержания антинаркотической деятельности, а на этой основе разработать идеологию противодействия наркоэкспансии, выражающуюся в региональных концепциях и программах профилактики. Они разрабатываются для обеспечения практического осуществления государственной политики в сфере контроля за оборотом наркотиков на основе результатов фундаментальных научных исследований и опыта межведомственного сотрудничества.

Таким образом, обобщенная схема эффективного межведомственного взаимодействия в сфере противодействия распространению наркотизма должна базироваться на следующих адекватных конкретной наркоситуации и системно реализуемых функциях всех субъектов взаимодействия:

Соответственно, основные векторы совершенствования и оптимизации системы межведомственного взаимодействия должны быть направлены на повышение эффективности этих функций, создание условий для их комплексной реализации, подбор соответствующих субъектов, имеющих необходимые ресурсы и способных квалифицированно, точно и в полном объеме исполнить возложенные на них обязанности.

Ключевым элементом данной схемы должен стать постоянный мониторинг наркотической ситуации, ее динамики и тенденций (анализ, исследование, прогноз). Именно он служит основой для создания эффективных целевых правительственных программ, оценки адекватности мер борьбы с незаконным оборотом наркотиков в целях выработки необходимых дополнительных мер, своевременной коррекции антинаркотической деятельности, оптимизации и дальнейшего совершенствования межведомственного взаимодействия в данной сфере.