Факторы, обусловившие воссоздание мировой юстиции в современный период

Головинская И.В., доцент кафедры уголовно-процессуального права Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний, кандидат юридических наук.

Девяностые годы прошлого столетия можно с уверенностью назвать новым периодом в жизни российского общества, повлекшим кардинальные преобразования во всех сферах государственного устройства. Вне реформ не могло оставаться отечественное судоустройство и судопроизводство. Весомой вехой в реформировании судебной системы стало появление мировых судей.

Для ответа на вопрос о том, действительно ли создание (возрождение) нового института судебной власти, каким сегодня является институт мировых судей, было объективной закономерностью развития российской судебной системы, необходимо проанализировать условия, предопределившие окончательный выбор законодателя, и установить причины избрания такого варианта решения.

С распадом СССР наступил переходный период, повлекший смену форм собственности, что вызвало резкое обострение противоречий в обществе, обнажило годами накапливавшиеся проблемы. Признание частной собственности, необходимость ее защиты стали причиной всплеска экономических конфликтов, требующих немедленного разрешения в судах.

Модернизация форм собственности обусловила как многоукладность и рост хозяйствующих субъектов, так и новые формы их управления. В новых условиях хозяйствования оказались невостребованными товарищеские суды, комиссии по трудовым спорам. С уходом с политической арены КПСС исчезло и ее тотальное влияние при разрешении конфликтов, жалоб на действия должностных лиц, споров между гражданами, в том числе и по значительному количеству бытовых вопросов.

Единственным органом, способным урегулировать споры различного характера, остался суд. Именно в этот период возвысилась его роль. В условиях отсутствия стабильного законодательства, отвечающего требованиям данного исторического момента, граждане, как никогда ранее, испытали потребность в органе, способном справедливо разрешить все их споры, защитить права и интересы.

Потеря авторитета власти, снижение роли контролирующих органов привели к повальной коррупции, небывалому росту преступлений. Резко упала раскрываемость преступлений. Повсеместно нарушались сроки расследования преступлений. Все более обнаруживалась несостоятельность общих усилий правоохранительных органов и судов по охране законности и правопорядка. Огромное количество поступающих в суды гражданских и уголовных дел отрицательно сказалось на качестве и сроках их рассмотрения. Исполнение судебных решений становилось крайне неэффективным, в результате нарушенные права продолжали оставаться невосстановленными, даже несмотря на справедливое и своевременное разрешение дел.

Неспособность правоохранительных органов и суда удовлетворить запросы и ожидания граждан породила в обществе кризис доверия.

Независимость судебной власти оставалась простой декларацией. Господствовало "телефонное право". Подавляющее число судебных решений принималось под влиянием установок вышестоящих инстанций. Все государственные органы, в том числе и суды, были подконтрольны и подотчетны Советам. В ст. 2 Конституции 1977 г. говорилось: "Вся власть в СССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР". Отступление от принципа разделения властей привело к принижению роли судебной власти и ее зависимому положению. Объективно сложились условия, при которых демократизация современного общества не могла быть реализована без создания нового правового государства с независимой, самостоятельной судебной властью, сосуществующей наряду с законодательной и исполнительной.

Немаловажную роль в отсутствии эффективности судопроизводства играла нехватка кадров. Все менее престижно становилось служить закону. И основания тому были. При высокой ответственности и все возрастающей нагрузке заработная плата становилась все менее привлекательной. Положение усугублялось тем, что частный бизнес, способный выплачивать высокую заработную плату и обеспечить достойные условия проживания хорошим специалистам, профессионалам своего дела, усилил отток грамотных и работоспособных кадров из судебных и правоохранительных органов. Значительную роль играли галопирующая инфляция и стремительный рост цен на товары потребления.

Наряду с кризисом доверия, кадровым дефицитом жалким оставалось материально-техническое оснащение юстиции. Эта проблема не была обособленной. Оставаясь формально гласным, процесс из-за отсутствия залов судебных заседаний фактически становился закрытым. Большая часть дел рассматривалась в кабинетах судей.

Законодательство периода 90-х годов прошлого столетия было абсолютно политизированным. Все законодательные акты ставили интересы государства во главу угла. При этом интересы, права и свободы личности не являлись прерогативой законодателя. Уголовный процесс на деле носил всецело обвинительный уклон. Суд был не только малодоступным, но и малоэффективным, неоперативным. Эти факторы предопределяли коренной пересмотр всех кодифицированных актов, законов, определяющих основы деятельности правоохранительных органов и судов.

Сказанное позволяет констатировать, что в России в 90-х годах XX столетия сложившиеся политические и экономические противоречия обусловили кризис юстиции <1>. Причины кризиса юстиции также коренились в значительных упущениях в построении системы правоохранительных органов и судов, определении их функций, целей, задач и как следствие - в порядке исполнения ими полномочий.

Реформирование юстиции стало неизбежным. Взяв курс на построение правового государства, Россия была вынуждена начать и провести судебную реформу.

Реформирование судоустройства и судопроизводства должно было носить комплексный характер, учитывающий демократические основы доктрины взаимоотношений личности и государства, приоритет защиты прав, свобод и законных интересов граждан. При планировании проведения судебной реформы следовало учесть международные нормы в сфере судоустройства и судопроизводства, а также принципы системной организации и опыт работы судов зарубежных стран.

12 июня 1990 г. ознаменовалось историческим документом: была принята Декларация о суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, в которой провозглашались начала государственности новой России как демократического правового государства, основанного на положениях теории разделения властей. Суды не только сохраняли свое исключительное право осуществлять правосудие, что формально признавали прежние конституции, но и поднимались на высший уровень автономии в рамках государственного механизма, не уступая в этом отношении представительным учреждениям, равно как и учреждениям, реализующим исполнительную власть <2>.

После принятия Декларации о суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики началась активная работа по подготовке предложений для выхода юстиции из кризиса.

Важнейшим документом, призванным приблизить правовой статус личности к стандартам мирового сообщества, стала принятая 22 ноября 1991 г. Декларация прав и свобод человека и гражданина <3>, где перед отечественным законодательством была поставлена задача расширения круга вопросов, подведомственных судам <4>. Право на доступ к правосудию должно было быть обеспечено во взаимосвязи с созданием эффективного механизма судебной защиты.

Одним из определяющих дальнейшую реформацию судебной системы документов стало Постановление Верховного Суда РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801-1 "О Концепции судебной реформы в РСФСР" <5>. В данном документе были выявлены и сформулированы стоящие перед системой юстиции проблемы; доказано, что путь эволюционных изменений, отдельных поправок и административного давления неприемлем для искоренения причин кризисных явлений в системе юстиции; предложены конкретные правовые и организационные меры по прогрессивному преобразованию правоохранительной системы в целях построения правового государства.

Авторы Концепции считали обязательным в ходе реформы судебной системы учесть национально-государственное устройство РСФСР; принять во внимание потребность в специализации судебной деятельности; максимально приблизить суд к населению, чтобы облегчить доступ граждан к правосудию; исключить возможность произвольного изменения подсудности, четко определив компетенцию различных звеньев судебной системы; обеспечить построением судебной системы и внутренней организационной структурой судов расширение форм участия народа в осуществлении правосудия и право каждого гражданина на рассмотрение его дела судом присяжных, если в связи с предъявленным обвинением ему грозит наказание в виде лишения свободы сроком свыше одного года; при использовании простых процессуальных форм в низших звеньях судебной системы обеспечить благоприятный баланс гарантий для граждан в ходе дальнейшего движения дела, в частности, путем предоставления лицу по его жалобе права на полный пересмотр дела в вышестоящем суде <6>.

С учетом основных направлений реформирования системы судоустройства низовым звеном судебной системы должны были стать мировые суды - это всегда суды первой инстанции, действующие в составе единоличного судьи. Специфика института мировых судей состоит в том, что они будут подразделяться на участковых (территориальных) и специализированных (следственных, пенитенциарных и других). Если первые в основном станут разрешать уголовные и гражданские дела, а также дела об административных правонарушениях, то вторые возьмут на себя контрольные функции там, где под угрозу ставятся свободы и права человека. Предполагается активное перемещение специализированных мировых судей в течение срока их полномочий на различные участки работы в пределах соответствующего судебного округа. Участковые судьи, получившие мандат от избирателей, будут действовать в пределах своего участка <7>.

К компетенции мировых судей предполагалось отнести:

1. рассмотрение материалов об административных правонарушениях; рассмотрение дел об уголовных проступках, влекущих наказание в виде лишения свободы на срок до шести месяцев, дел частного обвинения;
2. рассмотрение вопросов, связанных с исполнением приговора;
3. рассмотрение малозначительных гражданских дел;
4. судебный контроль за следствием.

Так, впервые в новой истории на государственном уровне было сформулировано требование о введении мировых судов. Приведенные цитаты свидетельствуют о том, что в Концепции были изложены базовые формулировки, которые должны были лечь в основу законодательства о мировых судьях. Сегодня правовая регламентация деятельности мировых судей в значительной мере отличается от положений, приведенных в Концепции. Однако именно Концепция судебной реформы в РСФСР стала началом создания нового звена судебной системы - мировых судей, заложив главные принципы их формирования: максимальную доступность для населения, единоличное рассмотрение дел, малозначительность дел, упрощение процедуры их рассмотрения.

Принятие Концепции судебной реформы в РСФСР предопределило комплексное изменение законодательства о судоустройстве и судопроизводстве и послужило прологом к формированию института мировых судей.

Дальнейшее развитие положения Концепции получили в принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ.

Развитие законодательства в сфере судоустройства обусловило принятие Закона от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" <8> и внесение в дальнейшем в него дополнений относительно требований, предъявляемых к кандидату на должность мирового судьи. Следующим этапом было принятие Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <9>, ст. 4 которого определяла место мировых судей в судебной системе РФ как судей общей юрисдикции субъектов РФ.

Статья 28 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", определяющая положение о том, что мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции, указывала на то, что полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются федеральным законом и законом субъекта РФ. Такая формулировка предполагала издание отдельного нормативного акта - федерального закона о мировых судьях.

Несмотря на значительные усилия законодателя, Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" <10> был принят только 17 декабря 1998 г. С этого момента началось формирование института мировых судей в РФ.

В немалой степени принятию Закона "О мировых судьях в Российской Федерации" способствовали общепризнанные принципы и нормы международного права.

Постановлением ВС СССР от 5 июля 1991 г. N 2305-1 <11> СССР признал компетенцию Комитета по правам человека и присоединился к Международному пакту о гражданских и политических правах <12>, тем самым признав приоритет обеспечения прав и свобод человека и эффективных средств их защиты.

Вступив 28 февраля 1996 г. в Совет Европы, Россия приняла на себя обязательства о приведении своего законодательства и судебной практики в соответствие с европейскими стандартами. Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", который вступил в силу 5 мая 1998 г. <13>, было официально объявлено о намерении России изменить законодательство в соответствии с европейскими правовыми стандартами <14>, основными принципами которых являются гарантированность доступа граждан к правосудию, гуманизация, демократизация и дифференциация судопроизводства. В России должна была быть создана развитая система гарантий и действенных механизмов, с помощью которой можно было бы решать стоящие задачи.

Значительное воздействие при формировании выбора вариантов построения судебной системы оказали рекомендации Комитета министров Совета Европы <15>. Особенное значение имела Рекомендация N 6 R (87) 18 Комитета министров Совета Европы "Относительно упрощения уголовного правосудия", принятая 17 сентября 1987 г. <16>, в которой Комитет министров, согласно ст. 15, пункт "b", Устава Совета Европы, "учитывая рост числа уголовных дел, направляемых в суды, и особенно тех, по которым предусмотрены мелкие наказания, и проблемы, вызываемые длительностью судопроизводства", а также "принимая во внимание, что задержки в отправлении уголовного правосудия могут быть устранены не только выделением особых ресурсов и способом их использования, но также и более четким определением приоритетов проведения уголовной политики относительно формы и содержания", рекомендовал правительствам государств-членов с учетом собственных конституционных принципов принять все необходимые меры для применения в уголовной политике таких важнейших положений, как дискреционное преследование, суммарное производство, упрощенные процедуры, упрощение обычных судебных процедур, декриминализация преступлений и упрощенное производство для мелких правонарушений, мировые сделки, упрощенные процедуры по мелким делам ввиду обстоятельств дела.

Провозгласив себя правовым государством, Россия не могла остаться в стороне от активно развивающихся в мире процессов, направленных на гуманизацию, демократизацию судопроизводства, защиту прав и свобод человека. Международные стандарты еще в большей мере предопределили выбор отечественного законодательства, ориентированный на обеспечение доступа граждан к правосудию, на ускорение судопроизводства и дифференциацию его правовых институтов. Все это нашло отражение в базовых положениях Закона "О мировых судьях".

Реформирование судебной системы страны в обязательном порядке должно учитывать национальные особенности и исторический опыт развития самого государства и его правовых институтов. В противном случае имплементация зарубежных образцов в национальное правовое поле приведет к еще большим противоречиям, нежели те, которые послужили толчком к проводимым реформам. Вместе с тем изучение и разумное применение зарубежного опыта успешно и долго существующих правовых институтов обогащает национальное законодательство и унифицирует общепризнанные процедуры и механизмы, регулирующие правоприменительные процессы.

Говоря о применении опыта работы мировых судов в зарубежных странах, следует отметить, что многие государства, в том числе Великобритания, США, Франция и Федеративная Республика Германия, пошли по пути создания в своих национальных судебных системах низовых звеньев - местных (специализированных) судов. Основной целью их образования практически во всех странах является дифференциация форм судопроизводства, разделение компетенции между судами, упрощение и оперативность судопроизводства. Положительный опыт работы судов зарубежных государств, системной организации их построения не мог остаться не замеченным российским законодателем в ходе разработки проекта реформирования отечественной судебной системы в целом и определения порядка судоустройства мировой юстиции в частности.

Подводя итог изложенному, можно сказать, что воссоздание мировых судей было объективной закономерностью развития российской судебной системы. Факторы, обусловившие возможность и необходимость воссоздания мировой юстиции в современный период, во многом сходны с причинами создания института мировых судей в период проведения в Российской империи Судебной реформы 1864 г. Ими являются следующие.

1. Системный кризис юстиции, вызванный изменением политического и социально-экономического положения в стране.

Кризис юстиции предопределил потребность в создании низового звена судебной системы, которое было способно разрешать дела небольшой сложности и общественной опасности, рассматривать их оперативно, что позволило бы значительно снизить нагрузку на судей районных судов и обеспечить доступность правосудия для граждан. Формирование новой государственной идеологии в целях социализации государственной деятельности, как одной из ключевых и первостепенных задач построения правового государства в России, предопределило задачей реформирования судебной системы разделение полномочий между судами, дифференциацию форм судопроизводства, гуманизацию законодательства и активизацию восстановительного правосудия. Эти же задачи повлияли на решение о введении мировых судей в судебную систему РФ.

2. Активный процесс реформирования отечественного законодательства, затрагивающий все сферы юстиции, в том числе основы судоустройства и судопроизводства.
3. Влияние общепризнанных принципов и норм международного права.
4. Вступление России в Совет Европы, которое ускорило исполнение принятых обязательств по приведению своего законодательства и судебной практики в соответствие с европейскими правовыми стандартами.
5. Влияние опыта построения и многолетнего функционирования многоуровневых судебных систем зарубежных государств, в которых низовым звеном являются специальные суды (судьи) с ограниченной компетенцией, учрежденные в целях разделения полномочий между судами, дифференциации и упрощения судебных процедур.

Практика показывает, что пробелы в законодательстве о мировых судьях предопределяют дальнейшее реформирование института мировой юстиции.