Мудрый Юрист

Правонарушения, выявляемые органами финансово-бюджетного контроля

Голубев А.В., начальник отдела Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, юрист, экономист.

В целях совершенствования правового регулирования государственного и муниципального финансового контроля, повышения эффективности контрольных мероприятий, мер по реализации их результатов необходима систематизация характерных в указанной сфере правонарушений.

Видимо, целесообразно отказаться от создания каких-либо новых правовых норм и конструкций и систематизировать данные правонарушения на основе существующих положений российского законодательства.

Данный подход позволит не только наиболее полно использовать сложившуюся правоприменительную практику, но и избежать многих правовых конфликтов и коллизий, нарушений прав граждан и организаций при осуществлении государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля.

Правонарушение - это любое деяние, нарушающее какие-либо нормы права <1>.

<1> Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Инфра-М, 2007. С. 573.

Под правонарушением также понимается общественно опасное (вредное), виновное, противоправное деяние, наносящее вред личности, собственности, государству или обществу в целом <2>.

<2> Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 2004. С. 485.

Правонарушения в сфере финансово-бюджетного контроля можно разделить на преступления, административные правонарушения (проступки), гражданско-правовые нарушения, нарушения бюджетного законодательства (за совершение которых к нарушителю могут быть применены меры бюджетно-правового принуждения), дисциплинарные проступки, другие нарушения правовых норм, не содержащие составов указанных выше правонарушений.

Каждый вид указанных правонарушений имеет свой специфический состав, т.е. совокупность установленных законом условий, при одновременном наличии которых конкретное деяние является правонарушением соответствующего вида.

Элементами состава правонарушения являются:

Например, субъектом правонарушения в рассматриваемой сфере может быть лицо, обладающее общей для соответствующего правоотношения правосубъектностью, а также в отдельных случаях правосубъектностью в области исполнения бюджета, использования имущества, находящегося в собственности публичных образований, осуществления финансово-бюджетного контроля. Данное лицо должно обладать соответствующими правами и обязанностями, установленными правовыми нормами.

Объективная сторона рассматриваемых правонарушений обязательно должна включать деяние субъекта, нарушающее положения конкретной правовой нормы (как правило запрещающей или обязывающей).

Преступление - это виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ (УК РФ) под угрозой наказания. Не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного УК РФ, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности (ст. 14 УК РФ) <3>.

<3> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП РФ) <4>.

<4> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.

Гражданским правонарушением считается неисполнение или ненадлежащее исполнение лицом гражданско-правовых обязанностей, связанное с нарушением субъективных гражданских прав другого лица.

Нарушение бюджетного законодательства, влекущее применение к нарушителю мер принуждения, - это неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 281 БК РФ) <5>.

<5> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2007. N 18. Ст. 2117.

Дисциплинарным проступком является нарушение рабочими и служащими предприятий и учреждений, иных организаций правил внутреннего трудового распорядка, служебной дисциплины, невыполнение служебных обязанностей <6>. Применительно к государственной гражданской службе дисциплинарным проступком является неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей <7>.

<6> Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 2004. С. 489.
<7> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

В зависимости от вида правонарушения нарушители могут привлекаться к соответствующим видам юридической ответственности, в том числе уголовной, административной, гражданско-правовой, бюджетно-правовой, а также дисциплинарной и материальной.

Под юридической ответственностью понимается предусмотренная нормами права обязанность субъекта правонарушения претерпеть неблагоприятные последствия <8>.

<8> Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Инфра-М, 2007. С. 846.

Правонарушения, выявляемые органами государственного и муниципального финансового контроля, можно разделить на связанные с использованием имущества, находящегося в собственности публичных образований, связанные с исполнением бюджета, а также с противодействием осуществлению государственного и муниципального финансового контроля.

Правонарушения, связанные с использованием имущества, находящегося в собственности публичных образований, могут содержать состав преступления, административного правонарушения, гражданского правонарушения, а также не содержать указанных составов (прочие правонарушения).

Характерными преступлениями в данной области в соответствии с УК РФ являются: кража (ст. 158), мошенничество (ст. 159), присвоение или растрата (ст. 160), хищение предметов, имеющих особую ценность (ст. 164), причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием (ст. 165).

Согласно КоАП РФ характерными административными правонарушениями (проступками) в данной области являются уничтожение или повреждение чужого имущества (ст. 7.17), нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта (ст. 7.24), самовольная переуступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (ст. 7.10), мелкое хищение (ст. 7.27), самоуправство (ст. 19.1), нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений (ст. 19.19), несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним (ст. 19.21).

В Гражданском кодексе РФ перечислены характерные гражданские правонарушения в данной области <9>: злоупотребление правом (ст. 10), совершение сделок с пороками элементов состава (формы, содержания, субъектов, воли и волеизъявления), способными повлечь недействительность совершенных сделок (ст. ст. 166 - 181), распоряжение имуществом публичных образований без согласия собственника либо вопреки воле собственника (ст. ст. 209 - 216, 294 - 300), несоблюдение требований закона о государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним (ст. ст. 164, 223), неиспользование или использование не по назначению обладателем права оперативного управления имущества, находящегося в собственности публичных образований (ст. 296), неисполнение лицом, выступающим в силу закона или учредительных документов от имени публичного образования, созданного им учреждения или предприятия, обязанности действовать в интересах представляемого им субъекта добросовестно и разумно (ст. 53), иные действия, нарушающие или создающие угрозу нарушения гражданских прав публичных образований, созданных ими учреждений и предприятий.

<9> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 1996. N 5. Ст. 410.

Правонарушения, связанные с исполнением бюджета по расходам, могут содержать состав преступления, административного правонарушения, гражданского правонарушения, нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, за совершение которого к нарушителю могут быть применены меры бюджетно-правового принуждения, а также не содержать указанных составов.

В соответствии с УК РФ характерными преступлениями в данной области являются: кража (ст. 158), мошенничество (ст. 159), присвоение или растрата (ст. 160), незаконное получение кредита (ст. 176), злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности (ст. 177), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1), нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2), превышение должностных полномочий (ст. 286), халатность (ст. 293).

В КоАП РФ названы характерные административные правонарушения (проступки) в данной области: мелкое хищение (ст. 7.27), несоблюдение ограничений при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги и при закупке одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг, осуществляемой без заключения государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.29), нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.30), предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений или внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков (ст. 7.31), нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32), нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций (ст. 15.1), грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности (ст. 15.11), нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14), нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15), нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16), самоуправство (ст. 19.1).

Характерными гражданскими правонарушениями в данной области являются: заключение государственных и муниципальных контрактов и договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, не содержащих установленных правовыми нормами необходимых существенных условий (ст. ст. 455, 489, 554, 555, 558, 561, 567, 602, 607, 610, 677, 683, 708, 709, 743, 766, и др.), заключение государственных и муниципальных контрактов и договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, содержащих условия, противоречащие установленному порядку исполнения бюджетов по расходам (например: о размере выплаты аванса; о сроках выполнения обязательств), заключение государственных и муниципальных контрактов и договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, содержание которых не соответствует существу фактически совершаемых хозяйственных операций (например, заключение договора на оказание услуг, в то время как фактически осуществляется поставка или выполнение подряда; заключение договора подряда, в то время как фактически осуществляется поставка, и др.), неисполнение или ненадлежащее исполнение получателем бюджетных средств обязательств перед контрагентами, совершение сделок с пороками элементов состава, способными повлечь недействительность совершенных сделок, причинение вреда личности и имуществу граждан, имуществу юридических лиц и публичных образований (ст. ст. 1064 - 1101), неисполнение лицом, выступающим в силу закона или учредительных документов от имени публичного образования, созданного им учреждения или предприятия, обязанности действовать в интересах представляемого им субъекта добросовестно и разумно (например, принятие обязательств, исполнение которых законом возлагается на контрагента, непринятие мер к своевременному погашению дебиторской задолженности и др.), иные действия, нарушающие или создающие угрозу нарушению гражданских прав публичных образований, созданных ими учреждений и предприятий.

В БК РФ перечислены характерные нарушения бюджетного законодательства, за совершение которых к нарушителю могут быть применены меры бюджетно-правового принуждения: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 289), невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290), неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 291), неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств (ст. 293), несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294), несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295), несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296), финансирование расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297), предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка (ст. 298), предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка (ст. 299), предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка (ст. 300), осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (ст. 301), нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление (ст. 302), несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов (ст. 303), несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов (ст. 304), несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств (ст. 305), несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам (ст. 306), иные правонарушения, являющиеся в соответствии с положениями БК РФ и федеральными законами основанием для применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.

Правонарушения, связанные с противодействием осуществлению государственного и муниципального финансового контроля, могут содержать состав преступления, административного правонарушения, нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, за совершение которого к нарушителю могут быть применены меры бюджетно-правового принуждения, а также не содержать указанных составов.

Характерным преступлением в данной области является отказ от предоставления информации Федеральному собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287 УК РФ).

Характерные административные правонарушения в данной области (КоАП РФ) - невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении (ст. 17.7), заведомо ложные показание свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод (ст. 17.9), неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.4), невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.5), непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6), непредставление сведений (информации) (ст. 19.7), заведомо ложное заключение эксперта (ст. 19.26), неуплата административного штрафа либо самовольное оставление места отбывания административного ареста (ст. 20.25).

Характерным нарушением бюджетного законодательства в данной области, за совершение которого к нарушителю могут быть применены меры бюджетно-правового принуждения, является непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля над их исполнением (ст. 292 БК РФ).

Конкретные нарушения правовых норм, выявляемые в процессе государственного и муниципального финансового контроля, могут одновременно содержать составы нескольких указанных выше видов правонарушений (например, нецелевое использование бюджетных средств и проч.), а также не содержать ни одного из указанных составов (прочие нарушения).

Вместе с тем именно прочие нарушения часто указывают на признаки возможного правонарушения, содержащего один или несколько указанных выше составов.

К характерным для сферы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля прочим нарушениям относятся: нарушения правил ведения бухгалтерского и бюджетного учета, составления и представления бухгалтерской и бюджетной отчетности, несоблюдение установленной периодичности и порядка проведения инвентаризаций имущества и обязательств, принятие денежных обязательств с превышением установленных лимитов, нарушения установленного порядка осуществления инвестиционной деятельности и т.д.

За совершение прочих правонарушений нарушители могут быть привлечены к дисциплинарной и материальной ответственности.

Привлечение лиц, совершивших перечисленные выше правонарушения, к юридической ответственности осуществляется органами публичной власти и должностными лицами, имеющими соответствующие полномочия.

Осуществление мер по привлечению виновных лиц к юридической ответственности при реализации материалов государственного и муниципального финансового контроля является предметом отдельного исследования.