Мудрый Юрист

Проблемы формирования судебных участков и доступ к суду

/"Мировой судья", 2007, N 9/
С.В. АЛЕКСАНДРОВ, Е.В. БУРДИНА

Александров С.В., заместитель Председателя Верховного Суда Республики Мордовия.

Бурдина Е.В., кандидат юридических наук, доцент.

Проводимая в стране судебная реформа направлена на обеспечение доступа населения к суду.

Принцип доступа к суду, хотя прямо и не закреплен в ст. 6 Европейской конвенции по правам человека, гарантирующей право на справедливое разбирательство независимым и беспристрастным судом, но непосредственно вытекает из ее смысла.

В решении по делу "Голдер против Соединенного Королевства" Европейский суд по правам человека указал, что право на справедливое, публичное и скорое судебное разбирательство, естественно, приложимо только к ведущемуся процессу, из этого, однако, не следует, что право на возбуждение судебного дела тем самым из него исключается <1>. По мнению Суда, было бы немыслимо, чтобы в п. 1 ст. 6 содержалось подробное описание предоставляемых сторонам процессуальных гарантий в гражданских делах и не защищалось бы в первую очередь то, что дает возможность практически пользоваться такими гарантиями, - доступ к суду. Такие характеристики процесса, как справедливость, публичность, динамизм, лишаются смысла, если нет самого судебного разбирательства. В п. 1 данная статья обеспечивает каждому человеку право на рассмотрение в суде любого спора, относящегося к его гражданским правам и обязанностям. Она признает право на суд, где право доступа, понимаемое как возможность инициировать судебное производство по гражданским делам, составляет лишь один из аспектов <2>.

<1> Голдер (Golder) против Соединенного Королевства: Судебное решение от 21 февраля 1975 г. // Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. С. 42.
<2> Там же. С. 45.

По этому же делу Суд признал, что создание препятствий для действенного осуществления права может оказаться равносильным нарушению указанного права, даже если препятствие и носит временный характер. Наличие фактических помех, по мнению Суда, может нарушать Конвенцию точно так же, как и существование юридических препятствий <3>.

<3> Там же. С. 41.

По делу "Тетерины против Российской Федерации" Суд напомнил, что п. 1 ст. 6 Конвенции гарантирует право на подачу иска по вопросу определения гражданских прав и обязанностей на рассмотрение в суд; таким образом, он гарантирует право на обращение в суд, в рамках которого одним из аспектов является право на доступ к правосудию, т.е. право инициировать судебное разбирательство в суде по гражданским вопросам <4>.

<4> Дело "Тетерины (Teteriny) против Российской Федерации": Постановление Суда от 30 июня 2005 г. // Российская юстиция. 2006. N 3. С. 75.

С учетом приведенного толкования суть принципа доступа к суду рассматривается нами как возможность каждого обратиться к эффективной судебной защите и передать свое гражданское дело в суд без каких-либо фактических и юридических препятствий.

По мнению В.М. Жуйкова, обеспечение доступа к правосудию является главной целью судебной реформы. Данная цель определяется им следующим образом: обеспечить каждому заинтересованному лицу реальную возможность в случае возникновения спора или предъявления обвинения по уголовному делу защитить свои права, свободы или охраняемые законом интересы в суде, т.е. реализовать свое право на судебную защиту, основанное на Конституции Российской Федерации и нормах международного права, которое включает в себя право на беспрепятственное, без каких-либо ограничений, обращение в суд, на справедливое рассмотрение его дела в разумный срок беспристрастным, независимым и законным составом суда, а также на исполнение судебного решения, вступившего в законную силу <5>.

<5> Жуйков В.М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. М.: Статут, 2006. С. 4.

В.М. Жуйков полагает, что на обеспечение доступа к правосудию наибольшее влияние оказывает ряд факторов, в их числе распределение полномочий между судами в этой системе; процедуры рассмотрения дел в судах; процедуры обжалования и исполнения судебных постановлений. Наряду с указанными факторами В.М. Жуйков важное значение отводит самому устройству судебной системы.

По мнению О.И. Рабцевич, под доступностью правосудия необходимо понимать наличие институциональных и процессуальных гарантий, обеспечивающих права потенциальных участников процесса на справедливое судебное разбирательство <6>. Автор полагает, что для всех государств в равной мере актуальными являются многие аспекты решения проблемы доступа к суду, среди которых обеспечение достаточного числа судей и судов (соотносимого с численностью судебных дел, территорией, количеством населения) <7>.

<6> Рабцевич О.И. Право на справедливое судебное разбирательство: международное и внутригосударственное правовое регулирование. М.: Лекс-Книга, 2005. С. 96.
<7> Рабцевич О.И. Указ. соч. С. 95 - 96.

Надлежащая организация судов и обустройство судебных мест для отправления правосудия должны быть направлены на близость судов для населения, их доступное расположение.

Нынешний этап развития судебной системы не позволяет считать судебное строительство в Российской Федерации завершенным. Известно, что решение проблемы создания эффективных судебных процедур невозможно без одновременного поиска наиболее оптимальных судоустройственных моделей.

Через призму взаимодействия и взаимосвязи судопроизводственных и судоустройственных аспектов представляется далеко не второстепенным вопрос об организации участковой системы мировой юстиции. По нашему мнению, несмотря определенный опыт построения мировых судов, вопрос о создании судебных территорий, на которые распространяется юрисдикция мировых судей, по-прежнему актуален. Полагаем, что формирование судебных участков должно осуществляться таким образом, чтобы не создавать препятствий для доступа граждан к эффективному правосудию. Принципы создания судебных участков должны быть направлены к реализации указанной цели.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков. Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок.

Таким образом, судебное строительство мировой юстиции осуществляется по участковому принципу, суть которого заключается в том, что территория юрисдикции мирового судьи распространяется на судебный участок.

Мировые судьи формируются по участковому принципу и осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков. Судебный участок есть разновидность судебных территорий, наряду с судебным районом, судебным округом. Очевидно, что параметры формирования судебного участка являются важными составляющими обустройства мировой юстиции, предопределяют доступ граждан к суду.

В Законе о мировых судьях определение судебного участка не содержится, названы лишь отдельные характеристики данного правового явления. Отсутствие четкости в правовом регулировании участкового построения мирового суда создает проблему единства правоприменительной практики субъектов Российской Федерации.

Очевидно, что в своем судопроизводственном контексте представление о судебном участке стабильно и не подвергается сомнению. В судопроизводственном смысле под судебным участком понимается территория, на которую распространяется юрисдикция мирового судьи, то территориальное образование, которое определяет территориальную подсудность дел мировому судье.

Однако с точки зрения судоустройственных аспектов представление о судебном участке не является однозначным, кроме того, дискуссионными являются принципы формирования судебных участков, отсутствуют единообразные способы определения границ судебных участков.

В качестве принципа создания судебных участков федеральный законодатель называет количественный критерий - количество населения на одном участке, т.е. количество граждан, проживающих на данной территории. Причем данный критерий является единственным. Если ранее данный критерий предусматривал возможность образования судебных участков при численности населения от 15 до 30 тысяч человек, то с 1 января 2007 г. максимальный численный уровень был снижен до 23 тысяч человек <8>.

<8> См.: Федеральный закон от 11 марта 2006 г. N 36-ФЗ "О внесении изменения в статью 4 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 11. Ст. 1147.

При наличии лишь численных ориентиров для судебного межевания без ответа остаются вопросы пространственного соотношения судебных участков как судоустройственных категорий и административно-территориальных образований субъектов Российской Федерации.

Анализ ст. 4 Закона о мировых судьях позволяет сделать вывод, что судебный участок соотносим с территорией административных единиц, он составляет часть административных территорий. Даже если в административном районе проживает менее 15 тысяч человек, то в данном районе тем не менее создается один судебный участок, при этом данный судебный участок будет совпадать с территорией административного образования. Из сказанного следует, что принципом формирования судебных участков наряду с количественным критерием является территориальный принцип, суть которого сводится к созданию судебных участков в границах территориальных образований - административных районов.

Оправданно ли такое положение с точки зрения принципов создания судебных систем?

При рассмотрении судебной власти как самостоятельной и равноценной ветви государственной власти в юридической литературе неоднократно подчеркивалась необходимость построения судебной системы на принципиально иных началах, нежели органы исполнительной власти <9>.

<9> См., например: Абросимова Е.Б. Судебная власть в Российской Федерации: система и принципы. М.: Институт права и публичной политики, 2002. С. 12; Бурдина Е.В. Судебная власть в системе разделения властей // Актуальные проблемы государственно-правовой науки. Теория и практика административной деятельности органов внутренних дел. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2006. С. 167.

Одним из международно-правовых стандартов построения судебных систем считается формирование судебных территорий, не тождественных административным единицам, не сливающихся с административно-территориальным делением страны. С образованием судебных территорий появляется практическая возможность создать суды не по принципу административных территорий, а по принципу судебных округов (территорий) и устранить зависимость судов от местной власти и административной системы.

Такая зависимость особенно очевидна на местном уровне, в этой связи вопрос о модели участкового устройства мирового суда есть вопрос об эффективности и независимости мировой юстиции.

Если мировые судьи осуществляют полномочия судебной власти, то построение судебных территорий мировых судей должно обеспечивать реализацию принципов, присущих судебной власти.

Однако подобный вывод, основанный на теоретическом понимании различия принципов судебной системы и системы исполнительных органов, с практической точки зрения вряд ли представляется правильным.

Несовпадение судебных и административных территорий является одной из гарантий обеспечения независимости судей, создания условий для беспристрастного рассмотрения и разрешения подсудных дел. Вместе с тем принципы правосудия, составляя систему, могут конкурировать между собой, снижая полезный эффект других принципов. При таких обстоятельствах важно выбрать наиболее рациональное судоустройственное решение.

Обсуждая возможность построения судебных участков вне зависимости от административных территорий в целях обеспечения большей независимости судей, следует помнить о необходимости обеспечения территориальной доступности граждан. На наш взгляд, создание участков по межрайонному принципу более затратный и менее эффективный способ в части его организации, поскольку требует координации и концентрации усилий по созданию таких участков со стороны администраций таких образований, что всегда сопряжено с большими финансовыми и временными затратами. При межрайонной нарезке судебных участков могут быть утеряны преимущества административного единства территории: единство инфраструктуры и путей сообщения, в том числе наличие общественного транспорта, близость к муниципальным органам и иным государственным органам управления, банкам, организациям почтовой связи, адвокатским образованиям и т.д., что обеспечивает потребности в собирании и представлении доказательств, а также в надлежащей подготовке к ведению состязательного процесса.

Таким образом, анализ Закона о мировых судьях позволяет в качестве принципов создания судебных участков считать количественно-территориальные критерии, в соответствии с которыми судебные участки формируются в зависимости от количества проживающего населения в границах административных образований субъекта Российской Федерации.

Количественный критерий формирования судебных участков, установленный Законом о мировых судьях, не является фиксированным. Данный критерий с момента принятия указанного Закона охватывал достаточно большой численный интервал - от 15 до 30 тысяч человек на одном участке, что объяснялось намерениями федерального законодателя осуществлять судебное строительство с учетом местных особенностей региона.

Так, в заключении Комитета Государственной Думы по государственному строительству сказано: "Федеральное законодательство не обязывает регионы создавать судебные участки с равной численностью населения. Напротив, критерий численности, закрепленный Федеральным законом "О мировых судьях в Российской Федерации" (от 15 до 30 тысяч человек на одном участке), позволяет учитывать социально-демографические особенности различных регионов при формировании судебных участков" <10>.

<10> Заключение Комитета по государственному строительству от 18 сентября 2003 г. // http://law-news.ru/proekt/p18/post_1172170800.html.

По мнению председателя Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Владимира Николаевича Плигина, отсутствие фиксированного критерия при формировании судебных участков - не случайность, а намеренное предоставление регионам возможности реагировать на изменение демографической и социальной ситуации в тех или иных районах <11>.

<11> Стенограмма утреннего пленарного заседания Госдумы от 20 апреля 2004 г. // http://www.akdi.ru/gd/PLEN_Z/2004/04/s20-04_u.htm.

Тем самым численный интервал количественного критерия, по мысли законодателя, позволяет максимально вариантно в названных пределах осуществлять регионам нарезку судебных участков. Однако субъекты Российской Федерации, определяясь с созданием судебных участков, не могут создать их больше, чем установленное общее число мировых судей и количество судебных участков в субъекте Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона "О мировых судьях Российской Федерации" общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта Российской Федерации определяются федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта Российской Федерации, согласованной с Верховным Судом Российской Федерации, или по инициативе Верховного Суда Российской Федерации, согласованной с соответствующим субъектом Российской Федерации.

Следовательно, к полномочиям федерального законодателя относится принятие Федерального закона об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации, а создание и упразднение судебных участков осуществляются законами субъектов Российской Федерации.

Указанное распределение полномочий между центром и субъектами Российской Федерации, по мнению В.Н. Плигина, дает возможность регионам осуществлять самостоятельное регулирование процесса формирования судебных участков с учетом нагрузки на мировых судей и, возможно, их перераспределение.

Как отметил В.Н. Плигин, "задача федерального законодателя - определение общего числа мировых судей - выполнена исходя из общего подхода к различным регионам. Задача регионального законодателя - создание нормативно-правовой базы формирования судебных участков исходя из требований Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации": от пятнадцати до тридцати тысяч человек на одном участке с учетом социально-демографических особенностей каждого региона. Исходя из местных особенностей и учитывая меньшую нагрузку на мировых судей в одних районах и большую в других, а также то, что такая нагрузка не бывает постоянной, субъекты Российской Федерации самостоятельно осуществляют формирование судебных участков и могут проводить их перераспределение" <12>.

<12> Стенограмма утреннего пленарного заседания Госдумы от 20 апреля 2004 г. // http://www.akdi.ru/gd/PLEN_Z/2004/04/s20-04_u.htm.

Общий подход федерального законодателя к разным регионам заключался в том, что расчет общего числа мировых судей и соответствующего количества судебных участков осуществлялся исходя из усредненных показателей - 22 тысяч человек на судебном участке. Тем самым технология расчета для определения общего количества мировых судей включала в себя деление количества населения субъекта Российской Федерации на указанный средний показатель. Федеральный законодатель использовал при таком подсчете лишь количественный принцип.

Руководствуясь установленным общим числом должностей мировых судей (и соответственно, судебных участков), субъекты Российской Федерации должны были с учетом нагрузки на мировых судей устанавливать границы судебных участков при плавающем количественном критерии и в границах административно-территориальных образований. Это фактически означало, что при создании конкретных судебных участков учитывался не только численный критерий, но и территориальный принцип, а также иные обстоятельства: количество дел, наличие юридических лиц, уровень социальной конфликтности на данной территории и другие обстоятельства.

Различия в принципах создания судебных участков федеральным законодателем и законодателями субъектов Российской Федерации, а также увеличение подсудных мировым судьям дел привело к перенагрузке мировой юстиции. Причем перенапряжение мировой юстиции наблюдается по всем регионам и не только в областных центрах, но и в периферийных районах.

С учетом действовавшего законодательства (количественного критерия формирования судебных участков до 30 тыс. человек) субъекты Российской Федерации, используя только возможности перераспределения территорий судебных участков, не могли решать проблемы с нагрузкой эффективно. По мнению председателя Пензенского областного суда В.А. Терехина, на уровне региона можно перераспределить конкретные территории (улицы) по судебным участкам, чтобы как-то выровнять ситуацию, но в таком случае вместо одного сверхперегруженного участка получается уже несколько существенно перегруженных <13>.

<13> Терехин В.А., Захаров В.В. А нужна ли нам мировая юстиция? // Российская юстиция. 2006. N 4. С. 49.

Проблему перенапряжения мировой юстиции и усиления гарантий доступности суда следует решать в том числе и в направлении увеличения количества мировых судей.

Верховным Судом Российской Федерации в 2002 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации", которым предлагалось установить принцип создания судебных участков из расчета численности населения на одном участке не более 15 тысяч человек. Однако данный законопроект не был принят Государственной Думой. Отрицательное заключение получил и другой законопроект, подготовленный Верховным Судом Российской Федерации, в котором предлагалось уменьшить численность населения на одном судебном участке до 18 тысяч человек и таким образом увеличить количество мировых судей.

Тем не менее в силу высокой нагрузки на мировых судей Федеральным законом от 11 марта 2006 г. "О внесении изменения в статью 4 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" <14> изменен принцип судебного межевания. С 1 января 2007 г. судебные участки должны будут создаваться исходя из меньшей численности проживающих на одном участке - от 15 до 23 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок.

<14> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 11. Ст. 1147.

Уменьшение численного критерия позволит изменить территориальную нарезку судебных участков, увеличив их количество и, соответственно, увеличив количество должностей мировых судей, что, несомненно, скажется на уменьшении количества дел, приходящихся на одного мирового судью. Таким образом, изменение принципа формирования судебных участков должно привести к созданию новых судебных участков и расширению корпуса мировых судей.

/"Мировой судья", 2007, N 10/

Комитет Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству вынес на рассмотрение парламента вопрос о дополнительном расширении института мировых судей в 10 регионах страны. Больше всего таких судей необходимо в Московской и Саратовской областях, в Чеченской Республике и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе <1>.

<1> Федосенко В. Мировым предложено размножаться // Российская газета. 2007. 17 апреля.

Вместе с тем считаем, что только корректировки численного критерия создания судебных участков недостаточно для разрешения проблемы излишней загруженности мировых судей и обеспечения доступности правосудия.

При формировании судебных участков необходимо не только руководствоваться численностью населения, но и учитывать особенности расположения на судебных участках объектов, являющихся потенциальными источниками уголовных и административных правонарушений (рынки, вокзалы и т.д.), а также количество юридических лиц, находящихся на территории судебных участков и увеличивающих нагрузку на мировых судей по гражданским и административным делам <2>.

<2> Общие направления деятельности и взаимодействие с органами государственной власти, органами судейского сообщества и правоохранительными органами // Официальный сайт администрации Иркутской области // www.govirk.ru/asp.

Определенный Федеральным законом "О мировых судьях в Российской Федерации" единственный критерий создания судебных участков - численность населения - не позволяет учитывать особенности отдельных регионов (в первую очередь Сибири и Дальнего Востока) с большой протяженностью территории и низкой плотностью населения, в большинстве районов которых между населенным пунктами сезонно, а иногда и круглогодично отсутствует нормальное транспортное сообщение. Особенно этот недостаток обострился с момента введения в действие с 1 июля 2002 г. новых Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. Очевидно, что критерия численности населения недостаточно для обеспечения реализации конституционного права граждан на доступ к правосудию.

В то же время при установлении федеральным законодателем общей численности мировых судей и количества судебных участков в конкретных регионах не было учтено, что служебную нагрузку на одного судью определяет не только, а порой и не столько количество проживающих на конкретной территории граждан. Зачастую существенное значение имеет насыщенность территории производственными предприятиями, а также учреждениями и организациями торговли и сферы обслуживания. Подобные обстоятельства привели к тому, что, например, в Амурской области на отдельных судебных участках нагрузка по рассмотрению дел на одного судью в пять - семь раз превышает среднеобластные показатели. Такое положение сложилось в Шимановском и Зейском районах, в областном центре, а также некоторых других районах и городах области. При этом изменить границы судебных участков на региональном уровне практически невозможно, поскольку федеральный закон определил минимальное число мировых судей, исходя из единственного критерия - численности населения на судебном участке <3>.

<3> Постановление Смоленской областной Думы от 27.05.2004 N 179 "Об обращении Амурского областного Совета народных депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации" // http://admin.smolensk.ru/~duma/law/resh.

Руководствуясь лишь количественным принципом, выровнять нагрузку между мировыми судьями по разным судебным округам не удастся.

Так, Законом Томской области от 04.05.2001 N 6-ОЗ "О создании судебных участков и учреждении должностей мировых судей в Томской области" <4> установлено в судебных районах Томской области (совпадающих с административно-территориальными образованиями) следующее количество судебных участков и число мировых судей (см. таблицу 1).

<4> СПС "КонсультантПлюс".

Характеристики образованных данным Законом судебных участков убеждают в том, что численность населения на судебных участках весьма серьезно различается (от 5,2 тыс. до 29,5 тыс.), что происходит не по усмотрению регионального законодателя, а по необходимости создавать судебные участки в рамках административных районов и исходя из общего числа мировых судей в субъекте Российской Федерации. Совершенно очевидно, что и с учетом более низкого численного параметра населения на одном судебном участке - до 23 тыс. человек - не удастся создать новые судебные участки, а значит, и разгрузить мировых судей в административных районах с численностью населения от 23 до 30 тыс. человек. Как показывает практика, на таких судебных участках наблюдается большая по сравнению со средними показателями нагрузка. В то же время в административном образовании с численностью 5,2 тыс. человек также должен быть создан судебный участок.

В силу данных обстоятельств диспропорции в нагрузке на мировых судей разных административных районов закономерны. При помощи снижения численного критерия удастся в отдельных судебных районах, в частности там, где уже создано несколько судебных участков, разгрузить мировых судей, создав дополнительные судебные участки и должности мировых судей. А в других административных районах нагрузка по-прежнему останется высокой, поскольку, например, в судебных участках при численности населения в 26 или 27 тыс. создать второй судебный участок, руководствуясь только численным критерием, не представляется возможным.

Таблица 1

N 
Наименование   
судебного
района
Численность
населения
судебного
на (тыс.
чел.)
Количество
судебных
участков
Порядковые
номера
судебных
участков
Число  
мировых
судей
1 
Октябрьский    
131,5      
6         
1 - 6     
6      
2 
Кировский      
119,1      
5         
1 - 5     
5      
3 
Ленинский      
119,1      
5         
1 - 5     
5      
4 
Советский      
108,3      
5         
1 - 5     
5      
5 
Северский      
117,9      
4         
1 - 4     
4      
6 
Томский        
85,6       
3         
1 - 3     
3      
7 
Асиновский     
45,6       
2         
1, 2      
2      
8 
Колпашевский   
49,6       
2         
1, 2      
2      
9 
Стрежевской    
42,9       
2         
1, 2      
2      
10
Александровский
11,7       
1         
-         
1      
11
Бакчарский     
16,6       
1         
-         
1      
12
Верхнекетский  
21,2       
1         
-         
1      
13
Зырянский      
17,2       
1         
-         
1      
14
Каргасокский   
26,8       
1         
-         
1      
15
Кедровский     
5,2        
1         
-         
1      
16
Кожевниковский 
24,5       
1         
-         
1      
17
Кривошеинский  
17,5       
1         
-         
1      

Данная ситуация не только свидетельствует о несовершенстве российского законодательства о судебном строительстве, но и указывает на отсутствие равенства граждан перед судом, на наличие недопустимых препятствий доступа к правосудию, связанных с высокой нагрузкой на судей в отдельных административных образованиях.

Разрешить их при наличии действующего законодательства не удастся. Полагаем, устранение подобных препятствий возможно лишь при законодательном закреплении, наряду с количественным и территориальным критериями создания судебных участков, принципа учета иных влияющих на нагрузку мирового судьи обстоятельств. В их числе: количество дел, приходящихся на мирового судью (его нагрузка), наличие юридических лиц, уровень социальной конфликтности на данной территории и другие обстоятельства. При этом поддерживаем предложение А.А. Гравиной, которая считает, что целесообразно разработать нормативы, на основании которых станет возможно обоснованно определять нагрузку судей, а значит, и общее число мировых судей и количество судебных участков <5>. Министерством юстиции Российской Федерации и Министерством труда Российской Федерации 27 июня 1996 г. было принято Постановление "Об утверждении норм нагрузки судей и работников аппарата судов субъектов Российской Федерации". Однако после принятия Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" соответствующие нормативы должны устанавливаться только федеральным законом, который до настоящего времени не принят <6>.

<5> Гравина А.А. Правовые проблемы организации и деятельности мировых судей в Российской Федерации // Российский судья. 2002. N 5.
<6> В настоящее время разработана Концепция Федерального закона "О нормах нагрузки судей арбитражных судов, судов общей юрисдикции, мировых судей, работников аппаратов судов, государственных служащих Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и его органов в субъектах Российской Федерации", что обусловлено фактическим отсутствием в федеральном законодательстве норм, регулирующих порядок определения нормативной численности федеральных судов общей юрисдикции, арбитражных судов, мировых судей, работников аппаратов судов, а также государственных служащих Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и его органов в субъектах Российской Федерации.

Данные предложения соответствуют международно-правовым стандартам в сфере создания единого судебного пространства Европы.

Так, в Резолюции Экономического и социального совета ООН 1989/60 от 24 мая 1989 г. "Процедуры эффективного осуществления Основных принципов независимости судебных органов" государствам рекомендуется уделять особое внимание необходимости выделения адекватных ресурсов для функционирования судебной системы, включая назначение достаточного числа судей сообразно числу рассматриваемых дел <7>.

<7> Резолюция Экономического и социального совета ООН 1989/60 от 24 мая 1989 г. "Процедуры эффективного осуществления Основных принципов независимости судебных органов" // Собрание международных документов "Права человека и судопроизводство". OSC. Poland.

В Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 сентября 1995 г. N R(95)12 "Комитет министров - государствам-членам относительно управления системой уголовного правосудия" обращается внимание, что ввиду изменения обстоятельств в отношении управления системой уголовного правосудия не всегда и не везде могут применяться одни и те же нормы. Поэтому при планировании рабочей нагрузки и ресурсов следует учитывать такие факторы, как демографические, социальные, экономические и другие условия и изменения <8>.

<8> Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 11 сентября 1995 г. N R(95)12 "Комитет министров - государствам-членам относительно управления системой уголовного правосудия" // Российская юстиция. 1997. N 11.

С учетом сказанного следует законодательно закрепить названные критерии судебных участков, что позволит определить судебный участок как судоустройственное явление.

Судебный участок есть пространственное образование, совпадающее по территории с административным районом или являющееся его частью, образованное с учетом количества проживающего населения и других влияющих на нагрузку мирового судьи обстоятельств.

Формирование судебных участков означает: определение общего числа судебных участков по субъекту Российской Федерации и, соответственно, количество должностей мировых судей; определение количества судебных участков по каждому территориальному образованию и определение территориальных границ каждого такого участка; индивидуализация данного участка.

Общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта Российской Федерации определяются Федеральным законом от 29 декабря 1999 г. "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" <9>. Согласно указанному Закону в Республике Мордовия определено 42 судебных участка и такое же число мировых судей.

<9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 1. Ст. 1.

Судебные участки и должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации.

Актуальность представляет в силу его прикладного значения вопрос об установлении границ судебных участков. В силу его, на первый взгляд, организационного значения данный вопрос не обсуждался на страницах юридических изданий. Однако надлежащее установление границ судебных участков непосредственно влияет на определение подсудности юридических дел мировым судьям и обеспечивает доступность к суду. Достаточно часто возникает проблема так называемых забытых территорий, то есть тех, которые не были включены ни в один из участков при их установлении <10>.

<10> Шепель В. Плотность права на один квадратный метр // Парламентская газета. 2005. 12 июля.

Проблема определения границ судебного участка не возникает в случае создания в административном районе одного судебного участка. Тогда четко определенные границы данного образования являются и границами судебного участка, что позволяет распределять дела между соседними участками.

Трудности возникают при наличии в административном районе нескольких судебных участков. При такой ситуации остро стоит вопрос об определении надлежащего судьи в зависимости от обслуживаемой им юрисдикционной территории.

Создание судебного участка, в том числе и определение его границ, является прерогативой законодателей субъектов Российской Федерации. В этой связи субъекты Федерации демонстрируют различные способы правового регулирования указанных вопросов.

Наиболее часто участок мирового судьи определяется через перечень населенных пунктов и улиц, а также находящихся на этих улицах жилых домов и юридических лиц. Подобная модель судебного участка, безусловно, предопределена Федеральным законом "О мировых судьях в Российской Федерации", где участковая система связывается с проживанием граждан и количеством такого населения.

Так, в соответствии с приложением 3 к Закону Республики Мордовия "О порядке назначения и деятельности мировых судей Республики Мордовия" от 17 апреля 2000 г. N 17-3 утверждены территориальные границы судебных участков мировых судей Лямбирского района:

"Судебный участок N 1.

Село Лямбирь.

Улицы: Ленина, 40 лет Победы, 50 лет Победы, 60 лет Победы, Комсомольская, Большевистская, Крестьянская, Кооперативная, В. Терешковой, 60 лет Октября, Демократическая, Шоссейная, Строителей, Энергетиков, Полевая, Интернациональная, М. Джалиля, Тукая, Зеленая, Лесная, Спортивная, Молодежная, Садовая.

Административно-территориальные единицы, в том числе входящие в их состав населенные пункты.



Сельсоветы: Аксеновский, Александровский, Болотниковский, Большеелховский, Кривозерьевский, Михайловский, Пензятский, Татарско-Тавлинский.

Судебный участок N 2.

Село Лямбирь.

Улицы: Гражданская, Пролетарская, Октябрьская, Гагарина, Советская, Рабочая, Юбилейная. Населенный пункт: с. Черемишево.

Административно-территориальные единицы, в том числе входящие в их состав населенные пункты.

Сельсоветы: Атемарский, Берсеневский, Дальний, Первомайский, Протасовский, Саловский, Скрябинский" <11>.

<11> Закон Республики Мордовия от 13 февраля 2007 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Мордовия "О порядке назначения и деятельности мировых судей Республики Мордовия" // Известия Мордовии. 2007. 15 февраля.

Полагаем, что создание при помощи названного приема судебных участков не учитывает суть последних как территориальных образований, создаваемых в границах административных районов. При таком межевании учитываются только населенные пункты и не учитываются иные местности, например леса, водоемы, кладбища, городские и иные свалки, автомобильные и железные дороги и прочие объекты разных форм собственности.



/"Мировой судья", 2007, N 11/

Определение границ судебного участка через определение населенных пунктов может быть в известной степени приемлемо для определения подсудности гражданских дел, поскольку общим правилом территориальной подсудности по гражданским делам является подача искового заявления (заявления) по месту жительства ответчика-гражданина или месту нахождения ответчика - юридического лица (хотя и в ГПК РФ есть иные правила определения надлежащего суда), что предполагает наличие адреса (почтового адреса). В этом случае не может быть определена подсудность дела при совершении преступления, например, на железнодорожных путях вне черты населенного пункта или на городской свалке и т.д.

В соответствии с УПК РФ территориальная подсудность уголовных дел не привязана к месту проживания гражданина. Уголовные дела рассматриваются по месту совершения преступления, а при совершении нескольких преступлений - судом того района, где совершено большинство преступлений или наиболее тяжкое из них. Аналогичный порядок предусмотрен по делам об административных правонарушениях.

Указанные обстоятельства диктуют в качестве способа судебного межевания, определения границ судебных участков избирать тот, при котором совокупность территорий судебных участков совпадала бы с территорией самого административного района. Только в данном случае исключена ситуация с так называемыми забытыми территориями.

Если судебный участок есть пространственное образование, есть часть административного образования, то судебное межевание, понимаемое как деление территории по географическому принципу, предполагает нарезку территорий, а не только населенных пунктов.

При таком понимании судебного участка способом судебного строительства судебных участков должно быть географическое деление территории административного образования: либо перечисление всех географических объектов, находящихся на участке, либо определение географических границ.

Так, в описание границ судебного участка N 110 городов Черемхово и Свирск Иркутской области наряду с населенными пунктами входят:



"поля разрезов: Артем-4А (юго-восточная часть города), пос. Ершовка; Северное поле (северо-восточная часть города), пос. Шахтерский;

территория земель железной дороги от станции Жаргон до путепровода по ул. Некрасова (5056 км); территории, включающие лесные массивы, парки, скверы, озера и водоемы, поля, терриконы и иные земли, прилегающие к районам Дзержинского, Заводскому, Маяковскому, Цэммовскому, пос. Шахтерскому, Ершовке, Трудовому, Северо-западной части города, западной части центрального района, района мясокомбината, ст. Жаргон, Поздняковой Заимки" <1>.

<1> См.: Приложение к Закону Иркутской области "Об утверждении схемы и границ судебных участков мировых судей в Иркутской области" от 26 марта 2001 г. N 16-оз // СПС "КонсультантПлюс".

Другой способ описания границ судебного участка заключается в определении его географических границ.

Так, в соответствии с Законом города Москвы от 15 октября 2003 г. "О создании судебных участков и должностей мировых судей города Москвы" "судебный участок N 308 района Свиблова включает в себя территорию, граница которой проходит: по оси ул. Снежной, далее, пересекая пр. Серебрякова, по оси полосы отвода Малого кольца МЖД, оси Сельскохозяйственной ул., далее по оси проезда с ул. Декабристов, оси русла р. Яузы, оси ул. Кольской до улицы Снежной" <2>.

<2> Закон города Москвы от 15 октября 2003 г. N 60 "О создании судебных участков и должностей мировых судей города Москвы" // СПС "КонсультантПлюс".

Данный географический способ судебного межевания должен, по нашему мнению, использоваться в качестве основного приема описания судебных территорий мирового судьи. Однако наряду с указанным могут быть применены в качестве дополнительных приемы, обеспечивающие более рациональное распределение нагрузки между мировыми судьями.

Такие дополнительные приемы описания судебных участков, по нашему мнению, могут включать иное распределение юридических лиц между мировыми судьями. Анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации по вопросам создания судебных участков выявил следующие приемы: распределение юридических лиц не по месту их нахождения, а по порядковым номерам свидетельств о регистрации; распределение крупных юридических лиц по структурным подразделениям.



Так, в описание границ судебного участка N 26 города Ангарск и Ангарского района входят помимо определения жилых массивов и нумерации жилых домов определения юридических лиц в зависимости от порядковых номеров свидетельств их регистрации:

"Судебный участок N 26

Пос. Китой, жилые массивы: Шеститысячник, Цементный, Строитель, Северный; кварталы: 1, 2, 8, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 30, 31, 33, 34, 35, 37, 38, 52, 53, 55, 58; улицы: Восточная, дома 2, 4, 6, 10, 12, 16, 23; Иркутская, дома 34, 36, 38, 40, 44, 46, 49; Набережная, дома 34 - 68 (четные); Мира, дома 3, 3а, 5, 5а, 7; Павлова, дома 1 - 14; Парковая, дома 5 - 9; Чапаева, дома 1, 3, 5, 7, 9, 11, 11а, 13, 13а, 15, 15а; юридические лица: по нумерации свидетельств о государственной регистрации с 1 по 600" <3>.

<3> См.: Приложение к Закону Иркутской области "Об утверждении схемы и границ судебных участков мировых судей в Иркутской области" от 26 марта 2001 г. N 16-оз // СПС "КонсультантПлюс".

Достоинством данного приема распределения нагрузки является предположительно равное количество юридических лиц, приходящихся на каждого мирового судью. Однако и при данном способе не удастся добиться равной нагрузки между судьями, поскольку предприятия могут ликвидироваться, что требует пересмотра указанного распределения. Достаточно часто одно градообразующее предприятие или предприятие стратегического на данной территории значения дает мировому судье больше дел, чем сотни мелких предприятий, например, дел приказного производства по взысканию начисленной, но не выплаченной заработной платы.

Иной способ распределения юридических лиц, в частности тех, которые дают высокую нагрузку, встречаем в Законе Республики Мордовия "О порядке назначения и деятельности мировых судей Республики Мордовия" от 17 апреля 2000 г. N 17-3. Так, в соответствии с приложением 1 к указанному Закону утверждены территориальные границы судебных участков N 1 и N 2 Зубово-Полянского района, при этом к судебному участку N 1 отнесены исправительные колонии ИК-1, ИК-7, ИК-10, ИК-11, ИК-13, ИК-14, ИК-19, ИК-22; а к судебному участку N 2 - исправительные колонии ИК-2, ИК-4, ИК-5, ИК-8, ИК-12, ИК-17, ИК-18 <4>, входящие в структуру федеральных органов исполнения наказаний.

<4> Закон Республики Мордовия от 13 февраля 2007 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Мордовия "О порядке назначения и деятельности мировых судей Республики Мордовия" // Известия Мордовии. 2007. 15 февраля.

Вместе с тем следует отметить неприемлемые, с нашей точки зрения, способы распределения юридических лиц между мировыми судьями.

Так, в соответствии с приложением 8 к Закону Республики Мордовия "О порядке назначения и деятельности мировых судей Республики Мордовия" от 17 апреля 2000 г. N 17-3 <5> утверждены территориальные границы судебных участков N 1 - 4 Пролетарского района города Саранска. В описание всех четырех участков включены юридические лица, расположенные по улице Лодыгина (в границах Пролетарского района г. Саранска). По названному адресу расположено одно из значимых производств Республики Мордовия - ОАО "Лисма", которое исправно "поставляет" мировому ведомству те или иные категории спорных правоотношений, в большей степени трудовых. Пытаясь равномерно распределить объем этой весьма значительной нагрузки между мировыми судьями Пролетарского района, региональный законодатель отнес данное предприятие к каждому из судебных участков. Предполагается, что при такой ситуации распределение поступающих дел от данного юридического лица будет осуществляться согласно графику между мировыми судьями.

<5> Там же.


Полагаем, что такой подход не может быть признан соответствующим закону. Судебный участок определяет подсудность юридических дел мировому судье и в данном смысле является процессуальной категорией. Споры о подсудности недопустимы. С этой целью создание судебного участка и определение границ судебных участков должны осуществляться законами субъектов Российской Федерации, а не некими внутренними актами, например графиками, что не исключает споры в отношении очередности судей и, следовательно, может привести к спорам о подсудности.

Считаем необходимым с целью обеспечения конституционного права каждого на "свой" суд и доступ к правосудию обратить внимание законодателей субъектов Российской Федерации и органов прокуратуры на законность способов определения границ судебных участков, исключив зоны "свободных" от правосудия территорий, а также устранив неопределенность в установлении подсудности дел мировым судьям.

Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" установил участковую систему организации мировых судей. Однако в юридической литературе высказаны и иные подходы к вопросу о надлежащей организации мирового суда, где ставится под сомнение необходимость создания судебных участков мировых судей.

По мнению первого заместителя председателя Вологодского областного суда Владимира Шепеля, необходимо создавать более гибкую правовую юстицию. В. Шепель считает, что там, где в судебном районе создан один судебный участок и, соответственно, работает один мировой судья при наличии не менее трех судей федерального районного суда, будет правильным судебные участки не создавать или создавать только в особых случаях, оставив этот вопрос на усмотрение субъекта Федерации. А дела, подсудные мировым судьям, передавать в этом случае федеральным судам. Данная схема позволила бы, по мнению названного руководителя, освободившиеся штатные должности мировых судей вводить в тех городах и районах, где у судей большая нагрузка <6>.

<6> Шепель В. Плотность права на один квадратный метр // Парламентская газета. 2005. N 123. 12 июля.

Считаем опасными предложения о предоставлении субъектам Российской Федерации права решать вопрос о создании или несоздании судебных участков, что приведет к рассмотрению одинаковых категорий дел в зависимости от местности в одних случаях мировыми судьями, а в других - районными судами. В таком случае граждане и организации окажутся в неравном положении применительно к доступу к правосудию, в одних местностях исправление судебных ошибок будет осуществляться в апелляционном порядке, а в других - в кассационном порядке. Очевидно, что апелляционный порядок, позволяющий представлять в суд апелляционной инстанции новые доказательства без их ограничения, а также возможности апелляционного суда рассмотреть дело повторно по правилам суда первой инстанции, являются важной процессуальной гарантией исправления судебной ошибки, вызванной в том числе и правовой неграмотностью населения, и отсутствием должной активности в обосновании собственной позиции. Лишение права на апелляцию нужно рассматривать как серьезный удар по правам граждан.

Мировые суды, и только они, должны рассматривать и разрешать все отнесенные к их ведению федеральными законами категории уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях. Думается, что любые предложения по совершенствованию организации мировых судей могут рассматриваться лишь при условии стабильности существующей логики и характера инстанционного движения дела.

Дискутируя с указанным автором, следует указать, что многие представители судейского сообщества не видят в мировых судьях особой уникальной инстанции, принципиально отличающейся от суда первой инстанции районных судов. Скорее, наоборот, мировые судьи видятся как продолжение районного суда, как способ его разгрузки. Поэтому вполне логично предлагается решение обратного рода: если необходимо, то районные суды могут принять на себя нагрузку от мировых судей обратно, распределяя более равномерно "судейские услуги" <7>.

<7> Бурдина Е.В. Правовое регулирование института мировых судей субъектами РФ: поиск оптимальных моделей // Парламентаризм в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы развития (к 100-летию учреждения Государственной Думы России): Материалы науч.-практ. конф. (г. Саранск, 2 - 3 марта 2006 г.) / Гос. Собр. РМ, МГУ им. Н.П. Огарева. Саранск: Типография "Красный Октябрь", 2006. С. 250 - 257.

Полагаем, что участковая система формирования мировой юстиции, выстроенная с учетом достаточного числа судей, соотносимого с численностью судебных дел, территорией, количеством населения, наиболее отвечает потребностям доступа населения к суду.

В юридической литературе высказаны предложения о необходимости отказа от практики создания судебных участков, поскольку она противоречит принципу осуществления правосудия только судом, а не судьей <8>. Однако данное предложение лишь на первый взгляд свидетельствует об отрицании действующей участковой системы. По мнению С.Г. Павликова, правосудие должно осуществляться мировыми судами субъектов Российской Федерации в составе председательствующих - мировых судей, рассматривающих дела единолично. Названный автор считает необходимым проанализировать возможность работы на одном участке двух и более мировых судей. Очевидно, что высказано, по сути, предложение не об отказе от участковой системы функционирования мировой юстиции, а о совершенствовании организации суда основного уровня.

<8> Павликов С.Г. Мировые судьи: дуализм статуса // Колоколов Н.А., Павликов С.Г. Теория судебных систем: особенности конституционного регулирования, судебного строительства и организации судебной деятельности в федеративном государстве. М.: Изд-во "Юрлитинформ", 2007. С. 232.

Таким образом, созданная в Российской Федерации участковая система мировой юстиции способна эффективно обеспечить доступ к суду при условии формирования судебных участков, соотносимых не только с количеством населения, но и с численностью судебных дел и обслуживаемой территорией. При этом судебные территории мировых судей - судебные участки должны формироваться и федеральными органами государственной власти, и органами государственной власти субъектов Российской Федерации исходя из единых критериев, закрепленных в федеральном законе. Помимо количественного критерия проживающего населения, в качестве таких критериев должны быть названы соотносимость с территорией административного образования (территориальный) и критерий численности судебных дел (нагрузка, приходящаяся на судью). В Законе о мировых судьях отсутствует определение судебной территории мирового судьи. Представление о судебном участке как о территории, на которую распространяется юрисдикция мирового судьи, недостаточно для формирования судебных участков и определения их границ. Судебный участок, понимаемый как пространственное образование, совпадающее по территории с административным районом или являющееся его частью, предопределяет особенности судебного межевания. Суть судебного межевания определяется как деление административной территории по географическому принципу и должно предполагать нарезку территорий, а не только населенных пунктов. Субъекты Российской Федерации устанавливают разные способы определения границ судебных участков, которые в равной степени допустимы, если обеспечивают совпадение территорий всех судебных участков с территорией самого административного района и исключают "забытые" территории, а также урегулированы законами субъектов Российской Федерации. Недопустимым способом определения границ судебных участков следует считать распределение поступающих дел с территории административного района согласно графику между мировыми судьями данного административного района.