Мудрый Юрист

Реформирование правозащитного механизма оон (к докладу генеральной ассамблеи оон о работе пятой сессии совета по правам человека) *

<*> Настоящая статья подготовлена при поддержке гранта РГНФ N 06-03-005-48а.

Карташкин В.А., заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Правозащитный механизм ООН создавался в течение многих лет после принятия ее Устава и учреждения Организации. Устав ООН, возлагая на Организацию Объединенных Наций обязанность содействовать "всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии", не предусматривал для этой цели создание специальных органов в области прав человека. Статья 60 Устава лишь указывала на то, что выполнение полномочий Организации в экономической и социальной сферах возлагается на Экономический и Социальный Совет (далее - ЭКОСОС) под руководством Генеральной Ассамблеи. В 1946 году ЭКОСОС в качестве своего вспомогательного органа учредил Комиссию по правам человека, в функции которой (с момента создания) входила подготовка предложений и докладов названному Совету относительно Международного билля о правах человека; различных конвенций в этой области; защиты меньшинств; предотвращения дискриминации и других вопросов (Резолюции 5I и 9II от 1946 г.). Комиссия по правам человека на своей же первой сессии в 1947 г. учредила в качестве собственного вспомогательного органа Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, состоявшую не из представителей государств, а из экспертов, выполняющих свои обязанности в личном качестве <1>.

<1> Более подробно о создании и деятельности Комиссии и Подкомиссии см.: Карташкин В.А. Международная защита прав человека. М., 1976. С. 113 - 127; Лукьянцев Г.Е. Международный контроль в области прав человека. М., 2005. С. 93 - 115.

Со временем данные органы составили основу правозащитного механизма Организации Объединенных Наций. Необходимо отметить, что этот механизм не был статичным. Комиссия по правам человека неоднократно модифицировала процедуру как своей работы, так и Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. Такие изменения носили эволюционный характер и не касались существа деятельности Комиссии и Подкомиссии.

Однако десятилетия, прошедшие после начала функционирования правозащитного механизма ООН и принятия Пактов о правах человека, многочисленных международных договоров в рассматриваемой сфере, выявили актуальную необходимость реформирования этого механизма. Данный императив был обусловлен преимущественно двумя следующими обстоятельствами:

<2> См. по этому вопросу: Doc. A/59/565, 1 December 2004. Report "A more secure world: our shared responsibility"; Карташкин В.А., Пожидаева М.В. Пакты о правах человека и реформирование правозащитного механизма ООН. К 40-летию принятия Пактов // Юрист-международник - International Lawyer. 2006. N 3. С. 2 - 19.

После длительных дебатов и обсуждения различных предложений по реформированию правозащитного механизма Организации Объединенных Наций Генеральная Ассамблея ООН на своем пленарном заседании 15 марта 2006 г. приняла Резолюцию 60/251, озаглавленную "Совет по правам человека", в которой был учрежден "взамен Комиссии по правам человека Совет по правам человека в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи". Согласно Резолюции Совет, состоящий из 47 государств-членов, должен отвечать за содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека; рассматривать ситуации, связанные с их грубыми и систематическими нарушениями; содействовать "эффективной координации и интеграции деятельности, касающейся прав человека, в рамках системы Организации Объединенных Наций".

В качестве одной из важных новелл указанной Резолюции явилось поручение Совету "на основе объективной и достоверной информации проводить всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств и обязанностей в области прав человека таким образом, который обеспечивает универсальность охвата и одинаковое отношение ко всем государствам". Совершенно очевидно, что в данной Резолюции не могли быть решены многие вопросы реформирования правозащитного механизма ООН. Поэтому Генеральная Ассамблея ООН поручила Совету в течение года "рационализировать все мандаты, процедуры, функции и обязанности Комиссии по правам человека для сохранения системы специальных процедур, экспертных консультаций и процедуры подачи жалоб".

После длительных дебатов и рассмотрения различных предложений 18 июня 2007 г. Совет по правам человека представил доклад Генеральной Ассамблее, в котором предлагалось решение тех вопросов, о которых шла речь в Резолюции Генеральной Ассамблеи 60/251.

Механизм универсального периодического обзора

Эффективность работы Совета по правам человека во многом будет определяться функционированием его механизма универсального периодического обзора. Все государства должны проходить такой обзор, а члены данного Совета в первую очередь, в течение срока их членства в этом органе. Обзор будет осуществляться на основе информации, полученной от соответствующего государства, в виде национального доклада; информации, представляемой Управлением Верховного Комиссара по правам человека, которая должна содержать материалы конвенционных договорных органов и специальных процедур; дополнительной информации, представляемой заинтересованными сторонами, включая неправительственные организации (НПО). Обзор будет проводиться рабочей группой, возглавляемой председателем Совета и состоящей из представителей всех 47 государств-членов. Фактически же основная работа, включая подготовку доклада Совета, будет реализована создаваемой группой из трех докладчиков (тройка), отобранных по жребию из числа членов Совета, представляющих различные региональные группы. В указанной группе будет иметь место интерактивный диалог между страной, проходящей обзор, и Советом. Следует подчеркнуть, что итоговый документ по каждой стране принимается на пленарном заседании Совета. Такой документ будет содержать краткое изложение хода обзора, заключения и рекомендации Совета, а также добровольные обязательства соответствующего государства в сфере поощрения и соблюдения прав человека.

Механизм универсального периодического обзора не предусматривает конкретных мер, которые могут быть приняты Советом, в случае отказа того или иного государства сотрудничать с данным механизмом. Необходимо отметить, что многие вопросы, относящиеся к рассмотрению докладов государств, не решены в принятом документе. К ним, в частности, относится вопрос о координации деятельности с конвенционными органами, о различиях в подходе к обсуждению докладов государств, которые ратифицировали большинство основных международных договоров по правам человека и тех, кто не является их участниками. И целый ряд других.

Эффективность работы Совета по правам человека, направленной на проведение названного обзора, во многом будет зависеть от объективной оценки положения в области прав человека в рассматриваемой стране и принятия соответствующих рекомендаций, нацеленных на исправление существующих недостатков. Уже сейчас некоторые эксперты и специалисты выражают сомнение в эффективной деятельности механизма универсально периодического обзора <3>.

<3> See: Bossugt Marc. The new Human Rights Council: A first appraisal. Netherlands, Human Rights Quarterly. 2006. P. 551 - 555; Le Conseil des droits de l'homme: Une reforme douteuse? Droit du pouvoir, pouvour du droit. Broussels, 2007. P. 1089 - 1097.

Специальные процедуры

Согласно принятому документу Совет по правам человека призван уделять значительное внимание так называемым "специальным процедурам". Такие процедуры состоят в назначении и работе Специальных докладчиков Совета, Специальных представителей Генерального Секретаря ООН, независимых экспертов и рабочих групп. До сих пор нет четкого различия между этими процедурами. Специальные докладчики Совета (ранее - комиссии) назначаются по конкретным странам и по определенным общим проблемам в сфере прав человека. Так, например, существуют Специальные докладчики о положении в области прав человека в Судане, Мьянме и других странах; Специальный докладчик по вопросу о правах человека мигрантов, по вопросу о праве на образование, питание и др. Ряд независимых экспертов назначается Генеральным Секретарем ООН (о положении с правами человека в Гаити, Сомали), другие - Советом (положение с правами человека в Демократической Республике Конго, по вопросам меньшинств и др.). В рамках специальных групп действуют рабочие подгруппы по произвольным задержаниям, по насильственным и недобровольным исчезновениям и др.

Имеющиеся процедуры играют важную роль в международной защите прав человека. Специальные докладчики собирают информацию как по отдельным странам, где систематически нарушаются права человека, так и по тематическим вопросам. Они предлагают конкретные меры в целях исправления и улучшения существующего положения. В связи с отрицательным отношением, главным образом по политическим причинам, ряда стран к назначению так называемых "страновых" докладчиков выражалось опасение, что Совет по правам человека откажется от этой процедуры <4>. Однако Совет сократил систему "страновых" докладчиков. В его документе содержатся важные положения относительно отбора, выдвижения и назначения специальных докладчиков, рационализации и совершенствования их мандатов. Лица, занимающие должности в государственных органах или в любых других организациях, в связи с которыми может возникнуть конфликт интересов при выполнении возложенных на них функций, не назначаются. Мандатарии действуют как независимые эксперты в личном качестве.

<4> See: Francoise Hampson. An Overview of the Reform of the UN Human Rights Machinery // Human Rights Law Review. 2007. Vol. 7. N 1. P. 7 - 27.

Существенное значение для повышения эффективности деятельности Совета будет иметь заслушивание докладов специальных процедур, обсуждение их рекомендаций и принятие по ним конкретных мер. В настоящее время действует более 40 специальных процедур.

Однако представляется сомнительным, что, учитывая график работы Совета (три сессии ежегодно в течение десяти недель), этот орган, как показала работа Комиссии по правам человека, сможет обстоятельно обсудить доклады специальных процедур. В данной связи было бы целесообразно сократить количество специальных процедур, главным образом за счет их объединения, и выделить время для рассмотрения их докладов.

Консультативный комитет Совета по правам человека

В Организации Объединенных Наций наряду с органами, состоящими из представителей государств-членов, весьма важное значение имеют органы, в состав которых входят независимые эксперты, выступающие в личном качестве. Такое сочетание органов, состоящих из представителей государств-членов и экспертов, наиболее характерно для правозащитного механизма ООН. Экспертные органы в правозащитном механизме ООН выполняют роль "мозговых центров", содействующих прогрессивному развитию международного права. Одновременно девять конвенционных органов, созданных в соответствии с основными международными соглашениями в сфере прав человека, контролируют выполнение государствами-участниками взятых на себя обязательств. Особенно следует отметить, что экспертные органы в своей деятельности руководствуются не интересами тех или иных государств, а императивом лучшей защиты прав человека.

Длительное время в качестве "мозгового центра" Комиссии ООН по правам человека выступала Подкомиссия по поощрению и защите прав человека, которая в течение почти шестидесяти лет вырабатывала и принимала решения, отвечающие интересам всего международного сообщества <5>.

<5> Более подробно о работе Подкомиссии см.: Карташкин В.А. Права человека и международная безопасность // Юрист-международник - International Lawyer. 2003. N 1. С. 2 - 8; Лукьянцев Г.Е. Указ. соч. С. 93 - 115.

Исследования, проводимые Подкомиссией, ее объективный анализ положения с правами человека в различных регионах мира, решения и рекомендации вызывали зачастую недовольство ряда стран, часть которых выступали за ее ликвидацию.

В докладе "К безопасному миру: наша общая ответственность", подготовленном по поручению Генерального Секретаря ООН Группой высокого уровня, предлагалось создать (в помощь Комиссии по правам человека) группу экспертов из 15 человек, возложив на нее ряд функций указанной Подкомиссии <6>.

<6> A/59/565, 1 December 2004. Report "A more secure world: our shared responsibility".

В свою очередь, по поручению Совета по правам человека, Подкомиссия в 2006 г. единодушно приняла решение, изложив свои взгляды на реформу правозащитного механизма ООН <7>. Подкомиссия считала, что в интересах лучшей защиты прав человека следует не только сохранить этот орган, но и наделить его дополнительными функциями, в том числе и экспертным участием в универсальном периодическом обзоре.

<7> See: Doc. A/HRC/Sub 1/58/36, 11 September 2006.

Совет по правам человека не поддержал данную, а также и ряд других рекомендаций Подкомиссии. Он принял решение о создании (взамен Подкомиссии) Консультативного комитета Совета в составе 18 экспертов, выступающих в личном качестве. Названный Комитет будет действовать в качестве аналитического центра Совета и работать под его руководством. Функции Консультативного комитета заключаются в предоставлении экспертных знаний Совету "таким образом и в такой форме, в которой они будут востребованы Советом". Ключевое внимание Комитет уделяет исследованиям и основанным на проведенных исследованиях консультациям. При этом "экспертные знания будут предоставляться только по просьбе Совета, в соответствии с его резолюциями и под его руководством". Следует подчеркнуть, что Комитет самостоятельно не имеет права принимать резолюции и решения. Таким образом, Совет по правам человека не только сохранил status quo, но и в определенной степени ограничил полномочия нового органа, созданного вместо Подкомиссии.

Процедура рассмотрения жалоб

Процедура рассмотрения жалоб, предусмотренная Резолюцией 1503 (XLVIII) ЭКОСОС от 27 мая 1970 г., является одной из старейших в сфере международного правозащитного механизма.

В силу этой Резолюции Подкомиссия по поощрению и защите прав человека учреждала Рабочую группу из пяти своих членов, которая один раз в год (в течение 10 дней) рассматривала сообщения, поступающие в ООН, свидетельствовавшие о массовых и грубых нарушениях прав человека. Подкомиссия, обсудив доклад данной Рабочей группы, могла обратить внимание Комиссии на конкретные нарушения прав человека, существующие в определенных странах. В свою очередь, Комиссия решала, какие из переданных ситуаций рассмотреть на своих сессиях. В 2000 году в такую процедуру были внесены изменения, в соответствии с которыми Рабочая группа передавала жалобы, свидетельствовавшие о систематических и грубых нарушениях в рассматриваемой сфере, не в Подкомиссию, а в специально созданную Рабочую группу по ситуациям Комиссии по правам человека <8>.

<8> См. подробнее по этому вопросу: Карташкин В.А. Международные механизмы защиты прав человека. М., 2003. С. 7 - 17.

Один из наиболее существенных недостатков этой процедуры состоял в том, что многие петиции рассматривались в течение нескольких лет и государства зачастую своевременно не предоставляли информацию по запросам Рабочей группы Подкомиссии о конкретной ситуации, связанной с нарушениями прав человека, которые были упомянуты в сообщении.

Совет по правам человека в принятом документе попытался устранить некоторые недостатки, присущие прежней процедуре рассмотрения жалоб. Было принято решение учредить две отдельные рабочие группы. Консультативный комитет назначает пять своих членов в состав Рабочей группы по сообщениям, которая, согласно принятым критериями приемлемости, определяет, не свидетельствует ли рассматриваемая петиция о "систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушениях прав человека и основных свобод". Если решение принято положительное, то такая петиция передается Рабочей группе по ситуациям, создаваемой в рамках Совета. На основании информации, полученной от Рабочей группы по сообщениям, Рабочая группа по ситуациям предоставляет Совету соответствующий доклад и выносит ему рекомендации относительно принятия мер в виде проекта резолюции или решения. Обе названные Рабочие группы проводят по две сессии в год, что, безусловно, позволит ускорить процесс решения по поступающим сообщениям. Важным является и решение Совета ограничить период рассмотрения жалоб.

Принятым Советом решениям весьма затруднительно дать однозначную оценку. Представляется, что эффективность во многом будет определяться конкретными мерами по защите прав человека и практической деятельностью Совета в предстоящие годы.