Мудрый Юрист

Разграничение должностного злоупотребления и превышения должностных полномочий

П. Яни, доктор юридических наук, профессор.

При квалификации ненасильственных общественно опасных деяний должностных лиц одним из наиболее сложных является вопрос об отграничении злоупотребления должностными полномочиями от их превышения по таким признакам объективной стороны, как "использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы" (ст. 285 УК) и "совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий" (ст. 286 УК).

Содержание названных признаков отчасти раскрыто в п. п. 8, 10 и 11 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. N 4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге" (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6). В Постановлении разъяснено, что должностным злоупотреблением могут быть признаны такие действия должностного лица, которые вытекли из его служебных полномочий и были связаны с осуществлением прав и обязанностей, которыми это лицо наделено в силу занимаемой должности; при отграничении злоупотребления властью или служебным положением от превышения власти или служебных полномочий следует исходить из того, что в первом случае должностное лицо незаконно, вопреки интересам службы использует предоставленные ему законом права и полномочия, а во втором - совершает действия, явно выходящие за пределы его служебной компетенции (которые относятся к полномочиям другого должностного лица либо могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, а также действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершить). По делам о должностных преступлениях Пленум требует устанавливать круг и характер служебных прав и обязанностей должностного лица, нормативные акты, их регламентирующие.

Приведенное разъяснение применяется с учетом измененного в УК 1996 г. по сравнению с УК РСФСР 1960 г. содержания норм об ответственности за анализируемые должностные преступления. Как указано в Определении Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ, "статья 285 УК РФ предусматривает ответственность за злоупотребление именно должностными полномочиями, а не за злоупотребление служебным положением, которое занимает должностное лицо в соответствующем государственном органе, органе местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждениях. Поэтому при решении вопроса о наличии либо отсутствии в действиях должностного лица состава данного преступления необходимо устанавливать круг и характер его служебных прав и обязанностей, закрепленных в законодательных и иных нормативных правовых актах, в уставах, положениях и т.д. Следовательно, в постановлении о привлечении в качестве обвиняемого и обвинительном заключении должны содержаться ссылки на эти правовые акты, в силу которых должностное лицо наделено теми или иными полномочиями, а также конкретные обязанности и права, злоупотребление которыми вопреки интересам службы ставится ему в вину" <1>.

<1> Определение Верховного Суда РФ от 19 июля 1999 г. по делу О. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 8.

Сложность применения нормы об ответственности за должностное злоупотребление связана с тем, что полномочия как правовая категория представляют собой право и одновременно обязанность наделенного ими субъекта действовать в предусмотренной законом, иным правовым актом ситуации способом, предусмотренным этими правовыми актами <2>. Когда, к примеру, мы говорим, что следователь имеет полномочие на возбуждение уголовного дела, то имеем в виду не только п. 1 ч. 1 ст. 145, но и ст. 140 УПК РФ: следователь наделен правом и обязанностью возбуждать уголовное дело только при наличии соответствующих поводов и оснований.

<2> Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 654.

Таким образом, раз предоставленная должностному лицу возможность действовать либо бездействовать может быть им реализована только в соответствии с законом, то незаконно использовать полномочия нельзя в принципе. Однако, как видим, Пленум Верховного Суда определяет использование полномочий вопреки интересам службы как такое использование предоставленных должностному лицу полномочий, которое закону противоречит.

Недочет данного Пленумом определения еще и в том, что оно весьма неконкретно. Что означает: "действия должностного лица, которые вытекли из его служебных полномочий и были связаны с осуществлением прав и обязанностей, которыми это лицо наделено в силу занимаемой должности"? Удивляет, что многие исследователи до сих пор повторяют это разъяснение, несмотря на то, что если действия (или бездействие) вытекли из полномочий, связаны с ними, то они, стало быть, находятся за пределами этих полномочий, не входят в них, а значит, содеянное не "вписывается" в объективную сторону должностного злоупотребления в его современном понимании законодателем.

Применяя ст. 285 УК, необходимо исходить из того, что использование должностных полномочий вопреки интересам службы представляет собой совершение должностным лицом действий (бездействия) по службе, которые оно уполномочено, т.е. имеет право и обязанность, совершить только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте. Вот схожий с приведенным выше пример: следователь наделен согласно ст. ст. 144 и 145 УПК полномочием по отказу в возбуждении уголовного дела, но реализовать это полномочие он может только при наличии оснований, названных в ч. 1 ст. 24 УПК. Отказ в возбуждении уголовного дела в отсутствие предусмотренных для этого уголовно-процессуальным законом оснований будет означать незаконное использование должностным лицом своих полномочий, использование их вопреки интересам службы.

В то же время совершение должностным лицом действий, которые могли быть им совершены только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, является согласно приведенным разъяснениям Пленума Верховного Суда одной из форм превышения полномочий. Так, к какому составу должностного преступления следует отнести совершение должностным лицом действий, которые могли быть им совершены только при наличии нормативно установленных обстоятельств, если данные обстоятельства отсутствовали, а указанные действия повлекли наступление существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства?

Если должностное лицо совершило действия, которые оно могло совершить только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, а такие обстоятельства отсутствовали, и данные действия повлекли наступление общественно опасных последствий, названных в ст. ст. 285 и 286 УК, то содеянное квалифицируется как злоупотребление должностными полномочиями либо как превышение должностных полномочий в зависимости от наличия в первом случае либо отсутствия во втором мотива в виде корыстной или иной личной заинтересованности.

Сотрудники милиции А. и Р. осуждены, в частности, по ст. 285 УК за то, что, участвуя в похищении Б., предъявив удостоверение, задержали Б., поместили в автомашину Р. и привезли к месту последующего незаконного удержания. Как указано в Определении Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ, приведенные данные свидетельствуют о том, что А. и Р., являясь представителями власти, использовали свои служебные полномочия вопреки интересам службы и похитили Б. за денежное вознаграждение, существенно нарушив его права и причинив существенный вред авторитету правоохранительных органов и интересам государства <3>.

<3> Определение Верховного Суда РФ от 18 марта 2004 г. N 78-о03-221.

Сотрудники милиции А. и Р. обладали полномочием по задержанию граждан, однако могли эти полномочия реализовать только при наличии к тому предусмотренных законом оснований. В данном случае они из корыстной заинтересованности совершили действия, которые могли совершить лишь при наличии особых обстоятельств, указанных в законе.

Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ согласилась с обвинительным приговором, которым З. признан виновным в том, что он, работая в должности следователя по особо важным делам следственного комитета при МВД РФ, т.е. являясь должностным лицом - представителем власти, при расследовании уголовного дела совершил из ложно понятых интересов службы действия, явно выходящие за пределы его полномочий, что повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Не имея достаточных оснований для производства обысков в квартире ряда граждан, З. провел обыски без санкции прокурора, хотя предусмотренные законом особые условия, позволяющие следователю производить обыски без санкции прокурора, отсутствовали <4>.

<4> Определение Верховного Суда РФ от 10 августа 2004 г. N 5-о04-38.

В этом случае должностное лицо не совершало противоправных действий из корыстной или иной личной заинтересованности (ложно понятые интересы службы такой заинтересованностью не признаны), а потому использование им должностных полномочий в отсутствие предусмотренных законом условий их реализации квалифицировано по ст. 286 УК как превышение должностных полномочий.

Поскольку превышение должностным лицом своих полномочий возможно только в форме действия, то совершение им деяния в форме бездействия по службе, если оно входило в его полномочия и реализация соответствующего права на бездействие была возможна только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, а такие обстоятельства отсутствовали, должно при наличии всех иных оснований (наступления общественно опасных последствий, наличия мотива в виде корыстной или иной личной заинтересованности) квалифицироваться по ст. 285 УК.

Дополнительно обосновывая высказанные соображения с позиций теории, нужно иметь в виду, что проблема определения соотношения составов должностного злоупотребления и превышения должностных полномочий как конкурирующих либо, напротив, смежных <5> связана с тем, что по объективной стороне первый состав шире (поскольку злоупотребить можно и полномочиями по бездействию, тогда как в объективную сторону превышения полномочий входит только действие), а по субъективной - уже (так как превысить полномочия можно по любым мотивам, если формой превышения не является совершение действий, входящих в полномочия должностного лица).

<5> См. об этих различиях, напр.: Иногамова-Хегай Л.В. Конкуренция норм уголовного права. М., 1999. С. 171 и далее.

Состав должностного злоупотребления нужно рассматривать как состав с альтернативными признаками объективной стороны: ответственность наступает как за действия, так и за бездействие, если они являются частью полномочий должностного лица. Также и состав превышения полномочий является, исходя из позиции высшего судебного органа и теории уголовного права, составом с альтернативными признаками объективной стороны. И если применительно к иным случаям (использования полномочий по бездействию, совершения действий, относящихся к полномочиям другого должностного лица, либо действий, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершить) составы преступлений, предусмотренных ст. ст. 285 и 286 УК, правильно определять как смежные (хотя они и содержат некоторые общие признаки, но не конкурирующие), то при использовании должностным лицом полномочий в отсутствие предусмотренных нормативными актами условий их реализации вопрос о квалификации содеянного нужно решать по правилам конкуренции общей и специальной нормы.

Исходя из изложенного, всякое злоупотребление должностными полномочиями в форме действия следует рассматривать в качестве специального случая превышения должностных полномочий, поскольку одна из форм превышения (совершение действий, которые могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте) специализирована путем выделения такого признака субъективной стороны преступления, как мотив в виде корыстной или иной личной заинтересованности.