Реформирование федеративных отношений и гармонизация федерального законодательства о компетенции федеральных и региональных органов государственной власти

Чертков Александр Николаевич - кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Реформирование федеративных отношений на современном этапе требует совершенствования и гармонизации законодательства о компетенции федеральных и региональных органов государственной власти. Базовым законодательным актом, разграничивающим полномочия указанных органов, является Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В целях реализации его положений в России осуществляется комплексное изменение правового регулирования, включая принятие и изменение нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, приведение в соответствие с нормами указанного Федерального закона соглашений между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов и, конечно, корректировку федерального законодательства.

Центральным актом федерального законодательства, принятым в указанном направлении, стал Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный Федеральный закон внес существенные изменения в федеральное законодательство, регулирующее вопросы, отнесенные к совместному ведению, исходя из положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". К числу его несомненных достоинств следует отнести значительное приведение к определенному единообразию терминологии федерального законодательства в части регулирования разграничения полномочий органов государственной власти. В частности, из целого ряда федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения, исключены такие формулировки, как "полномочия субъектов Российской Федерации", "в ведении федеральных органов государственной власти" и иные положения, не согласующиеся с конституционной моделью распределения компетенции в России и постулатами российской юридической науки. Перечисление всех видов субъектов Российской Федерации во многих случаях заменялось словосочетанием "субъекты Российской Федерации", что в большей степени соответствует конституционному принципу равноправия субъектов Федерации.

Однако Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" внес соответствующие поправки, устраняющие указанные недостатки, в сам Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ. Данные недостатки были просто пропущены федеральным законодателем при работе над Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ и устранены лишь четыре месяца спустя, что говорит о проблемах юридико-технического характера, имеющих место в федеральном законодательном процессе. Так, ст. 17 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ внесла изменения в соответствующие статьи Федерального закона N 122-ФЗ, в частности в ст. 16 фраза "республиканских, региональных нормативов финансирования образования" заменена фразой "нормативов финансирования образования субъекта Российской Федерации". В ст. 21 дважды исключена фраза "Аппарат Верховного Совета Российской Федерации". В ст. 35 фраза "другими актами законодательства... республик" заменена на "иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации". Федеральный закон N 122-ФЗ, имея одной из главных целей монетизацию льгот различных категорий граждан России, заменял слово "льготы" словосочетанием "меры социальной поддержки". Однако в ст. 3, 44 (п. 9, 10, 16) и 110 соответствующая замена была произведена лишь Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ. Кроме того, последним в ст. 63 и 93 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ были устранены опечатки. Все это свидетельствует о недостаточной проработанности текстов федеральных законов с точки зрения юридической техники.

Нельзя не отметить и то обстоятельство, что из некоторых федеральных законов Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ исключены положения, которые в той или иной мере могли бы быть истолкованы как неправомерное признание государственного суверенитета субъектов Российской Федерации. Так, в ст. 2 Федерального закона от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" был установлен такой принцип осуществления государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования, как суверенность прав субъектов Российской Федерации в определении собственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования в части национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов. 22 августа 2004 года данный принцип правомерно исключен рассматриваемым Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ. Субъекты Российской Федерации имеют возможность устанавливать региональный (национально-региональный) компонент государственных образовательных стандартов. Вместе с тем эта возможность вытекает не из государственного суверенитета субъектов Российской Федерации, поскольку они не обладают суверенитетом, а из конституционного принципа разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Следует отметить и попытку федерального законодателя более четко разграничить полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (а также и органами местного самоуправления, хотя эта проблема является темой отдельного исследования). Статьи федеральных законов, разграничивающие полномочия, приводятся в соответствие с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", прежде всего его ст. 26.3, либо вводятся в тексты федеральных законов в случае отсутствия таковых в ранее действовавших редакциях.

Однако при реализации положений федерального законодательства о разграничении полномочий в сфере совместного ведения проявилась проблема разных подходов к данному вопросу в различных нормативных актах. Исходя из ст. 73 Конституции Российской Федерации, можно было бы предположить необходимость установления в федеральном законодательстве полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения. Вместе с тем Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" выделил полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемые ими самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Тем не менее многие отраслевые федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения и существенным образом измененные рассматриваемым Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, выделяют только полномочия федеральных органов государственной власти. В частности, Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 (в редакции от 22 августа 2004 года) "О занятости населения в Российской Федерации" содержит ст. 7, в которой дан перечень полномочий федеральных органов государственной власти в соответствующей сфере, но не содержит статьи, определяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Все это вносит дополнительные трудности в реализацию законодательства о разграничении полномочий по предметам совместного ведения.

Кроме того, ошибочная попытка преодоления неоптимальности распределения полномочий по предметам совместного ведения только за счет оптимизации распределения доходных поступлений по уровням бюджетной системы и расходов на осуществление государственных полномочий, прежде всего в социальной сфере, сказывается и на положениях рассматриваемого Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ. Как представляется, финансовым критериям разграничения полномочий придано непомерно большое значение, при игнорировании других критериев распределения компетенции в федеративном государстве. Можно в определенной мере согласиться с высказываемой, в частности представителями органов государственной власти города Москвы, позицией о наличии серьезной ошибки в методологии распределения государственных полномочий, когда конституционно-правовые методы регулирования были подменены бюджетно-правовыми методами. Между тем бюджетные отношения должны строиться в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, а не наоборот. Жесткое определение в бюджетном законодательстве "расходных обязательств" по предметам совместного ведения между уровнями государственной власти не позволяет субъектам Федерации финансировать деятельность, направленную на реализацию полномочий по важнейшим для региона вопросам.

Следует подчеркнуть, что разграничение расходов бюджетов не может в полном объеме предопределять регулятивные полномочия субъектов Федерации, не может изменять принципы, относящиеся к основам конституционного строя Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации являются институтами народовластия, а не бюджетными учреждениями, исполняющими установленные для них "расходные обязательства".

Федеральные законы от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ и от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ ввели новое понятие бюджетного права - "расходные обязательства", которые должны устанавливаться в первую очередь в соответствии с требованиями бюджетного законодательства. Однако при этом получается, что исполнение законодательно установленных обязанностей государственной власти, в том числе обязанностей, которые могут корреспондировать с конституционными правами граждан, поставлено в зависимость от утвержденных средств бюджетов. Применительно к бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам бюджетные расходы жестко определены размерами доходов, получаемых из источников, определенных федеральным законодательством. В этих условиях социальные обязанности региональной и муниципальной власти перед населением зависят не столько от органов народного представительства, формируемых на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований, сколько от объемов финансовых средств, поступающих в региональные и местные бюджеты по решению федеральных органов государственной власти.

Следует согласиться с тезисом о том, что закон о бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в различных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий, а также необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может изменять положения других федеральных законов, в том числе материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более лишать их юридической силы. Кроме того, осуществление публичной власти нельзя свести лишь к установлению и исполнению расходных обязательств. Каждый уровень осуществления публичной власти в Российской Федерации имеет не только расходные обязательства, но и регулятивные полномочия: право воздействовать на соответствующие отношения и упорядочивать их путем издания нормативных правовых актов.

В настоящее время в ст. 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством. По соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осуществления имущества.

Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в Центральном банке Российской Федерации с учетом положений ст. 156 и 216 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой им финансовым органам. Данные нормы Бюджетного кодекса, по сути закрепившие полномочия по осуществлению кассового обслуживания бюджетов субъектов Российской Федерации за Федеральным казначейством, стали предметом разбирательства в Конституционном Суде Российской Федерации по запросу Правительства города Москвы.

Нет сомнений, что необходимо соблюдение принципа казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Этот общий принцип установлен в пределах компетенции федерального законодателя в целях поддержания единства бюджетной системы как финансово-экономической основы реализации публичных функций Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Конституционным Судом Российской Федерации было отмечено в Постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П, что финансовое регулирование, бюджетная система Российской Федерации должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия органами государственной власти финансовоемких решений, так и самого использования финансовых ресурсов Российской Федерации, что способствует реализации базирующегося на принципах демократии эффективного контроля гражданского общества за финансовой деятельностью государства в лице его органов.

Принцип казначейского исполнения бюджетов означает реализацию принципа единства кассы. При этом исполнение бюджета любого уровня должно осуществляться уполномоченным исполнительным органом, который и совершает все без исключения операции по перечислению средств бюджета. Получатели и распорядители бюджетных средств при этом дистанцированы от совершения операций с выделяемыми им бюджетными средствами, то есть "касса" находится у органа, исполняющего бюджет. Этим достигается открытость, прозрачность бюджетного процесса, так как при расходовании средств бюджетов происходит предварительный и текущий контроль за их целевым использованием и наличием достаточных оснований для совершения платежей.

Под кассовым обслуживанием исполнения бюджета в Бюджетном кодексе определено проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета (ст. 6). Бюджетный кодекс закрепляет за Федеральным казначейством полномочие по установлению порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 166.1). Правомерность такого решения, принятого в рамках полномочий федерального законодателя, не вызывает сомнений. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляя свои бюджетные полномочия, обязаны неукоснительно соблюдать положения федеральных нормативных правовых актов, регулирующих процедуру осуществления кассового обслуживания исполнения бюджетов.

Полномочие Федерального казначейства по контролю правомерности исполнения бюджета уже установлено в ст. 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Еще одной гарантией стабильности финансовой системы является деятельность Центрального банка Российской Федерации по обслуживанию счетов бюджетов.

Таким образом, Бюджетный кодекс содержит механизмы, необходимые и достаточные для осуществления федеральными органами исполнительной власти надлежащего финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации. Нарушение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации правил казначейского исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации влечет ответственность, предусмотренную федеральным законодательством. При необходимости имеются возможности ужесточения контроля исполнения бюджетов в отношении дотационных субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 3 ст. 130 Бюджетного кодекса дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, для которых в двух из трех последних отчетных лет доля указанных дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 50 процентов, в течение трех финансовых лет начиная с очередного финансового года предоставляются при условии подписания и соблюдения условий соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок заключения указанных соглашений и контроля за их исполнением устанавливается Правительством Российской Федерации. Одним из условий такого соглашения, заключаемого Министерством финансов Российской Федерации с дотационными субъектами Российской Федерации, может быть исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации через Федеральное казначейство.

Следовательно, по логике данной нормы кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации является полномочием исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Более того, согласно ст. 168 Бюджетного кодекса органы исполнительной власти Российской Федерации вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов через Федеральное казначейство на основании соглашений. При этом полномочия органов Федерального казначейства распространяются на организации (включая кредитные организации), осуществляющие операции со средствами соответствующих бюджетов в объеме имеющихся полномочий применительно к средствам федерального бюджета.

Значит, по смыслу данных статей Бюджетного кодекса соответствующие полномочия принадлежат органам государственной власти субъектов Федерации и при необходимости по взаимному согласию могут быть переданы Федеральному казначейству. Кроме того, к числу полномочий Федерального казначейства ст. 166.1 Бюджетного кодекса относит лишь установление порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, т.е. и бюджетов субъектов Российской Федерации. Однако данная статья, определяющая полномочия Федерального казначейства, не относит к их числу кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет два неодинаковых подхода к определению принадлежности полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации. Острота вопроса обеспечения баланса самостоятельности субъектов Российской Федерации, в том числе в бюджетно-финансовой сфере, и обеспечение единства государственной власти в Российской Федерации делает такие правовые коллизии непростительными. Федеральный законодатель, осуществляя широкомасштабное реформирование федеративных отношений в части разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должен более четко определять принадлежность таких полномочий и механизмы их осуществления.

Следует отметить, что даже задача гармонизации круга полномочий органов государственной власти с бюджетно-финансовыми возможностями каждого уровня осуществления публичной власти, которая, как представляется, виделась законодателю в качестве основной, не вполне была решена Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ. Передача полномочий по социальной поддержке и защите населения на уровень государственной власти субъектов Российской Федерации (и даже местного самоуправления) в сочетании с заменой многочисленных предоставляемых ранее льгот различным категориям населения денежными выплатами за счет средств бюджетов соответствующих уровней осуществления публичной власти не всегда адекватна их бюджетным возможностям. Учитывая существенную дифференциацию бюджетных возможностей различных субъектов Российской Федерации, может сложиться ситуация, которую не разрешат и субвенции федерального бюджета, на которые, как представляется, сделан упор в законодательных новациях 2003 - 2004 годов. Следовательно, проводимая реформа требовала множества серьезных усилий со стороны и федерального центра, и субъектов Федерации, что уже показала практика 2005 - 2006 годов.

В этой связи необходимо отметить, что общественность настораживает и некоторое изменение в методологических подходах федерального законодателя к регулированию общественных отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, прежде всего в социальной сфере. В частности, многие выплаты, которые ранее рассчитывались исходя из величины прожиточного минимума в России и (или) соответствующем субъекте Российской Федерации, с принятием рассматриваемого Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ рассчитываются исходя из минимума или максимума пособия по безработице. Не оспаривая право законодателя выбирать подходы к урегулированию тех или иных вопросов, хотелось бы отметить, что такое изменение подхода к расчету мер социальной поддержки населения в сущностном аспекте, как представляется, не вполне согласуется с конституционным принципом социального государства.

Действительно, в федеральное законодательство внесены многочисленные изменения, необходимость которых назрела. Уточнено разграничение властных полномочий в различных сферах деятельности государства. Вместе с тем настораживает тот факт, что новые принципы разграничения компетенции государственных органов и исполнения социальных обязательств Российского государства в целом не в полной мере соответствуют основам конституционного строя Российской Федерации и порождают на практике серьезные социальные проблемы. Итогом таких решений стало не только усиление социальной напряженности в обществе, но и серьезные сбои в работе всех уровней системы управления государством.

Еще в конце 2004 года можно было предположить, что дальнейшие изменения в федеральном законодательстве, принятом по предметам совместного ведения, во многом будут зависеть от практики реализации уже принятых положений. Была очевидной возможность отмены некоторых новаций федерального законодательства. Такая возможность была реализована уже 29 декабря 2004 года в Федеральном законе N 199-ФЗ, который предусматривал возвращение ряда полномочий по экологическому контролю органам государственной власти субъектов Российской Федерации до 2006 года, ранее переданных муниципальным органам с 2005 года. Сам федеральный центр на уровне заседания членов Правительства Российской Федерации признал невозможность утверждения, что разграничение полномочий между федеральным и региональным уровнями власти произведено идеально и не требует корректировки. Такая корректировка и была частично осуществлена Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ. Предложения по дальнейшему расширению полномочий субъектов Российской Федерации продолжали поступать от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и обобщались полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах (пример - протокол заседания Государственного совета Российской Федерации от 24 декабря 2004 года N 14).

Однако сложно было предположить, что уже к концу 2005 года большая часть полномочий будет возвращена органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Впрочем, возвращаясь к рассмотрению федерального законодательства по состоянию на вторую половину 2004 года, такой поворот реформы не кажется невероятным.

Действительно, проводимые реформы направлены прежде всего на четкое разграничение полномочий между уровнями осуществления публичной власти, укрепление ее вертикали, усиление ответственности органов государственной власти как федеральных, так и региональных, а также органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них функций. Однако федеральное законодательство, принятое в целях реализации данных задач, не всегда способствует их решению. В определенной мере это относится к первоначальной редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.

В общественном сознании названный Федеральный закон связан с так называемой монетизацией льгот. При этом упускается из виду другое ключевое положение данного Закона - перераспределение государственных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов путем внесения изменений в отраслевое законодательство в сферах природопользования, охраны окружающей среды, науки, культуры, образования, здравоохранения и в ряде других. Многие полномочия в данных сферах стали осуществляться непосредственно в субъектах Российской Федерации и потребовали существенной деконцентрации государственной власти с учетом региональной специфики. Однако осуществлять их должны были не органы государственной власти субъектов Федерации, а территориальные органы федеральных органов, которые не во всех случаях были созданы. В результате неизбежно возникали пробелы в реализации государственных функций и полномочий либо, наоборот, дублирование в осуществлении полномочий территориальных органов и органов субъектов Федерации, что в значительной мере повлекло за собой нарушение системы властного управления на территориях субъектов Российской Федерации и размывание ответственности за положение дел.

Изначально вызывали сомнение правомерность и обоснованность изъятия регулятивных полномочий у органов государственной власти субъектов Федерации по целому ряду предметов совместного ведения, в то время как статья 76 Конституции Российской Федерации предусматривает, что по ним принимаются федеральные законы и законы субъектов Федерации.

Существенно были сужены возможности субъектов Федерации координировать деятельность исполнительной ветви власти всех уровней в целях обеспечения интересов населения соответствующих субъектов Федерации. В то же время федеральная власть практически отстранилась от решения таких серьезных вопросов, как обеспечение государственных гарантий для жителей Севера, обеспечение равенства прав граждан на социальную защиту, защиту от чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. Все это говорит о том, что адекватность замены натуральных льгот денежными компенсациями в территориальном аспекте фактически не была обеспечена.

Следует во многом согласиться с мнением представителей ряда субъектов Российской Федерации, что принятие рассматриваемого Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ привело к тому, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в некоторых отраслях не получили четкого определения (например, в сфере здравоохранения). Отдельные функции органов государственной власти не были отнесены ни к расходным обязательствам Российской Федерации, ни к расходным обязательствам субъектов (например, финансирование государственных нотариальных контор). Функции территориальных органов федеральных органов исполнительной власти во многом накладываются на полномочия субъектов Российской Федерации (в частности, функции территориальных органов МЧС Российской Федерации). В результате МЧС вынуждено было заключать соглашения с большинством субъектов Российской Федерации, хотя соглашения должны использоваться при возникновении существенной специфики в одном или нескольких субъектах Федерации. Если же подавляющее большинство субъектов Федерации идет на заключение соглашений, значит, есть несовершенство законодательного разграничения полномочий. При этом не все субъекты Федерации пошли на заключение соответствующих соглашений, что является их правом, и продолжали осуществлять ряд функций в соответствующей сфере. В межбюджетных отношениях не были учтены вновь появившиеся у субъектов полномочия (в частности, материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей, определение границ муниципальных образований, организация проведения референдумов в муниципальных образованиях).

Сложившаяся ситуация не убеждала в своей оптимальности, особенно в связи с установлением нового порядка замещения должностей высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и повышением их ответственности. В новых условиях высшее должностное лицо субъекта Федерации должно иметь достаточные полномочия как для координации решения общегосударственных задач, возложенных на него федеральным центром, так и региональных вопросов, важных на территории соответствующего субъекта Федерации.

В целом хотелось бы отметить, что целый ряд вопросов, связанных с достижением указанных выше целей через монетизацию льгот различных категорий граждан России, был обеспечен в плане механизмов разграничения полномочий и целевого финансирования только через четыре месяца после принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ в Федеральном законе от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ, что характеризует неоптимальность скорости федерального законодательного регулирования.

Кроме того, хотя Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ содержит в своем названии словосочетание "расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации", но из более чем десяти функций в сфере охраны окружающей среды, имевшихся у указанного уровня публичной власти до второй половины 2004 года, к началу 2005 года оставалось лишь три функции, а именно: организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения; обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации. Рассматривая оба Федеральных закона N 122-ФЗ и N 199-ФЗ 2004 года в совокупности, можно констатировать, что по существу произошло значительное сужение компетенции органов государственной власти субъектов Федерации.

Однако уже в Федеральном законе от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ наметились тенденции к постепенному расширению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе за счет возвращения ранее изъятых. Так, ст. 11 указанного Федерального закона N 199-ФЗ дополняет п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" рядом полномочий. Они прежде всего касаются оказания публичных услуг населению в социальной сфере, а именно: организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, специальных учебно-воспитательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, перечень которых утверждается органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в специальных образовательных учреждениях закрытого типа; предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения; определения порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в порядке, установленном статьей 26 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"; участия в урегулировании коллективных трудовых споров; создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения; участия в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту.

Вторым блоком полномочий выступают полномочия в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций и касаются организации тушения пожаров (за исключением лесных пожаров, пожаров на объектах, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектах, особо ценных объектах культурного наследия России, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей); организации и осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации; осуществления поиска и спасения людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации; создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований; создания по решению органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта Российской Федерации на работу в условиях военного времени и обеспечения условий работникам созданных мобилизационных органов, координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществления методического обеспечения этих мероприятий.

Кроме того, Федеральным законом N 199-ФЗ установлены полномочия по вопросам создания и обеспечения охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации; перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель; установления порядка пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанными с добычей полезных ископаемых, и распоряжения данными участками недр, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации; осуществления международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации; организации и осуществления региональных научно-технических и инновационных программ и проектов.

Вскоре после принятия Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ были подняты вопросы о возможности передачи субъектам Российской Федерации некоторых иных полномочий, прежде всего об исполнительно-распорядительных полномочиях федеральных исполнительных органов. С начала 2005 года шло широкое обсуждение вопросов передачи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации ряда исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий в сфере совместного ведения.

В целях обобщения поступавших предложений по расширению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в марте 2005 года была создана специальная Экспертная группа для подготовки предложений по расширению указанных полномочий и выработке механизмов их реализации, участником которой был и автор данной работы. Итоги работы данной группы, как и Правительства Российской Федерации, стали законодательные инициативы, внесенные Правительством России в Государственную Думу. В ходе совместной работы федеральных органов государственной власти с учетом предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации был принят ряд законов, центральное место среди которых занял Федеральный закон от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", внесший соответствующие изменения во многие федеральные законы.

Федеральный закон от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ вернул органам государственной власти субъектов Федерации практически все ранее изъятые полномочия и добавил ряд новых. Так, ст. 23 данного Федерального закона от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ дополняет п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" рядом полномочий. Данные полномочия включают решение вопросов: создания и обеспечения охраны природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации; перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель; предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения и ликвидации их последствий; материально-технического и финансового обеспечения государственных нотариальных контор; организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации; установления подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществления контроля за их применением; осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; осуществления государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники. Однако наибольшее расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации произошло за счет вопросов социально-культурной сферы, таких, как вопросы сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации; проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечения подготовки спортивных сборных команд субъектов Российской Федерации; создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий; осуществления региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью, а также уточнены некоторые полномочия по вопросам образования.

Закрепление указанных полномочий за органами государственной власти субъектов Российской Федерации представляется оправданным, но такая нестабильность в определении компетенции органов государственной власти субъектов Федерации не добавляет эффективности в их работе. При этом изменения в федеральное законодательство о компетенции органов государственной власти вносятся разнонаправленно (свидетельством данного явления служит разная целевая ориентация Федерального закона 2004 года N 122-ФЗ и Федерального закона 2005 года N 199-ФЗ).

Совершенно очевидно, что в мире нет ни одного федеративного государства, в котором полномочия были бы разграничены раз и навсегда и оставались в неизменном виде. В то же время законодательство о компетенции требует известной стабильности. В этой связи необходим очень взвешенный подход и тщательная проработка изменений федерального законодательства, связанных с разграничением полномочий.

В свою очередь, и правовое регулирование компетенции органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации имеет недостатки. Следует отметить неодинаковость в подходах и юридико-технических приемах определения компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В положениях о федеральных министерствах четко выделен раздел о полномочиях соответствующего министерства, в то время как в аналогичных нормативных актах многих субъектов Федерации (в частности, Нижегородской области и Республики Чувашия) определены лишь функции и права соответствующих исполнительных органов.

Необходимо констатировать, что разграничения полномочий в широком смысле охватывают не только собственно разграничение, но и передачу осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В целом передача федеральных полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации существенно способствует социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации, поскольку позволяет передать осуществление важных социальных функций государства на максимально приближенный к населению уровень осуществления государственной власти, т.е. субъектов Российской Федерации. В то же время такое решение вопроса не создает чрезмерной нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации, поскольку финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Основными сферами общественных отношений, регулирование которых подверглось существенным изменениям в связи с этапами разграничения полномочий, являются: организация публичной власти (органов власти субъектов Российской Федерации; местного самоуправления); разграничение имущества (между Российской Федерацией и ее субъектами; между муниципальными районами, поселениями, городскими округами); социально-культурная сфера (образование, культура, наука и государственная научно-техническая политика); здравоохранение и ветеринария; социальная защита населения, занятость населения (включая отдельные категории граждан, соотечественников за рубежом); регистрация актов гражданского состояния; нотариат; жилищная и семейная сферы; градостроительная сфера и государственное регулирование тарифов; природоресурсная сфера (включая животный мир, водные ресурсы, леса, недра, охрану окружающей среды); административно-деликтное законодательство.

Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" вновь внес существенные изменения в разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Принятие данного Федерального закона потребует внесения изменений в федеральное и региональное законодательство по таким направлениям, как: занятость населения в Российской Федерации; образование (прежде всего, высшее и послевузовское профессиональное образование); здравоохранение (прежде всего, донорство крови, медицинское страхование, природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения); культура (включая охрану объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)); нотариат; естественные монополии; принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации; государственное регулирование тарифов; жилищная сфера; семейная сфера.

В связи с отмеченной тенденцией частых и масштабных изменений законодательства о разграничении полномочий хотелось бы отметить и некоторые недостатки юридической техники, которые становятся и содержательными, и даже концептуальными недостатками федерального законодательства о разграничении полномочий. Прежде всего, внесение изменений и дополнений в федеральные законы о внесении изменений и дополнений становится устойчивой законодательной практикой, которая существенно затрудняет практику правоприменительную. Кроме того, не украшает федеральное законодательство ситуация, когда Федеральный закон N 199-ФЗ от 29 декабря 2004 года устраняет редакционные неточности Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа того же 2004 года. Тем более не украшает его дублирование полномочий различных органов исполнительной власти в Федеральном законе, который содержит в наименовании фразу "совершенствование разграничения полномочий".

К сожалению, и в Федеральном законе от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ содержатся подобные недостатки. Так, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации передаются полномочия по проверке, выдаче обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства о занятости населения, привлечению лиц, нарушивших данное законодательство, к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также полномочия по принятию мер по устранению обстоятельств и причин выявленных нарушений законодательства о занятости населения и восстановлению нарушенных прав граждан.

В то же время аналогичными полномочиями наделена и федеральная инспекция труда. В соответствии со ст. 353 Трудового кодекса Российской Федерации федеральная инспекция труда проводит проверки соблюдения законодательства и обследования, а также выдачу обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, привлечении виновных к ответственности (в том числе привлечение к ответственности за отказ в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты, за необоснованный отказ в регистрации инвалида в качестве безработного). В связи с этим возникает вопрос о соотношении компетенции указанных органов. Представляется необходимым четко разграничить компетенцию соответствующих органов, с тем чтобы избежать неоправданного дублирования, так как любое дублирование создает многочисленные проблемы как для органов государственной власти, так и для граждан, чьи возможности получить полный объем предоставляемых государством услуг будут значительно снижены.

Следует заметить, что ежегодные изменения основных федеральных законов по предметам совместного ведения в связи с уточнением полномочий федеральных и региональных органов - неизбежный итог избранного федеральным законодателем пути формирования подробного перечня вопросов, по которым органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют полномочия самостоятельно за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Федерации. Данный подход имеет преимущества, а именно позволяет практически исчерпывающим образом очертить круг соответствующих вопросов, увязав осуществление по ним полномочий органов государственной власти субъектов Федерации с расходными обязательствами их бюджетов. Вместе с тем такой подход имеет и недостатки, заключающиеся прежде всего в необходимости бесконечно расширять соответствующий перечень.

Критерием разграничения полномочий между федеральными и региональными органами выступает источник финансирования соответствующего полномочия. Жизнь показала, что данный критерий необходим. Вместе с тем практика ежегодных масштабных корректировок законодательного регулирования разграничения полномочий между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации, а также последующие сложности реализации законодательных новаций, причем не только на региональном, но и на федеральном уровне, свидетельствует о недостаточности данного критерия. Необходимо отметить, что критериями разграничения полномочий в сфере совместного ведения, помимо источника финансирования, должны быть значимость соответствующего вопроса (общероссийская или сугубо региональная), наличие или отсутствие особой специфики в его регулировании по субъектам Федерации и необходимость единообразного регулирования такого вопроса, особенно в связи с обеспечением равноправия граждан на всей территории Российской Федерации.