Мудрый Юрист

Особенности правового положения объектов космической инфраструктуры России

Малков С.П., заместитель заведующего кафедрой международного права СПбГУАП, кандидат юридических наук.

Исторический анализ показывает, что в СССР в условиях отсутствия законодательства о космической деятельности не было и законодательного закрепления правового статуса объектов космической инфраструктуры. Одним из наиболее наглядных примеров может послужить космодром "Байконур". Так, с момента его создания в 1955 г. и до принятия в 1993 г. первого в нашей стране "космического" закона этот основной космодром отечественной космической инфраструктуры являлся режимным военным объектом. Его правовое положение преимущественно определялось секретными нормативно-правовыми актами, издаваемыми Министерством обороны СССР.

20 августа 1993 г. Верховным Советом Российской Федерации принимается Закон N 5663-1 "О космической деятельности" (далее - Закон о космической деятельности). Несмотря на то что с момента принятия и до настоящего времени Закон о космической деятельности претерпел существенные изменения, его появление сыграло важную роль в создании законодательно-правовых основ деятельности космической отрасли России. В частности, содержащееся в Законе о космической деятельности правовое понятие "космическая инфраструктура" получило свое законодательное определение. Так, понятие "космическая инфраструктура" определяется в ст. 18 Закона о космической деятельности. Названной нормой установлено, что космическая инфраструктура РФ включает в себя: космодромы; стартовые комплексы и пусковые установки; командно-измерительные комплексы; центры и пункты управления полетами космических объектов; пункты приема, хранения и обработки информации; базы хранения космической техники; районы падения отделяющихся частей космических объектов; полигоны посадки космических объектов и взлетно-посадочные полосы; объекты экспериментальной базы для обработки космической техники; центры и оборудование для подготовки космонавтов; другие наземные сооружения и технику, используемые при осуществлении космической деятельности. Далее в этой же статье Закона о космической деятельности отмечается, что объекты космической инфраструктуры, включая мобильные, являются таковыми в той мере, в какой они используются для обеспечения или осуществления космической деятельности. Приведенное положение закрепляет целевое предназначение всех элементов космической инфраструктуры, а также и земель, выделяемых под нужды космической деятельности. Так, согласно п. 109 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ, запуск и посадка космических объектов, в том числе иностранных, на территории Российской Федерации производятся в пределах границ полигонов, утвержденных Правительством РФ. Пункт 110 названных Федеральных правил предписывает, что в случае аварийной ситуации и других непредвиденных обстоятельств при осуществлении космической деятельности посадка космических объектов может производиться в других районах с уведомлением соответствующего центра Единой системы организации воздушного движения, Федерального управления авиационно-космического поиска и спасания при Министерстве обороны РФ, органов государственной власти и местного самоуправления. Рассмотренные пункты Федеральных правил использования воздушного пространства РФ полностью соответствуют содержанию п. п. 1 и 2 ст. 19 Закона РФ о космической деятельности, именуемой "Особенности управления космическими объектами". Пункт 3 ст. 18 Закона о космической деятельности устанавливает, что выделение земельных участков и использование их под объекты космической инфраструктуры и прилегающие к ним зоны отчуждения осуществляются в соответствии с земельным законодательством РФ.

28 сентября 2001 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят ныне действующий Земельный кодекс РФ, который был введен в действие с 30 октября того же года - со дня его официального опубликования. Согласно ст. 7 Земельного кодекса, устанавливающей состав земель в Российской Федерации, наряду с другими по целевому назначению в РФ имеются "земли для обеспечения космической деятельности" (п. 1.3). Определяется, что земли каждой из указанных в ст. 7 Земельного кодекса категорий используются в соответствии с установленным для них целевым назначением (п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно п. 1 ст. 87 Земельного кодекса землями для обеспечения космической деятельности признаются земли, которые расположены за чертой поселений и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов для обеспечения космической деятельности. Рассматриваемые земли наряду с иными землями, входящими в разряд земель промышленности и иного специального назначения, составляют самостоятельную категорию земель Российской Федерации. Говоря о правовом режиме таких земель, необходимо отметить, что согласно п. 4 ст. 87 Земельного кодекса РФ земли, занятые объектами, обеспечивающими космическую деятельность, являются федеральной собственностью. Так, вся космическая деятельность согласно ст. 71 Конституции РФ отнесена к ведению Российской Федерации. Порядок использования земель специального назначения, находящихся в федеральной собственности, а также порядок отнесения земель к той или иной категории, перевод их из одной категории в другую определяется Правительством РФ (соответственно п. 5.1 ст. 87 и п. 1.1 ст. 8 ЗК РФ). Особенности правового режима земель для обеспечения космической деятельности закреплены в ст. 92 Земельного кодекса РФ. Так, в соответствии с п. 1 этой статьи землями для обеспечения космической деятельности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов космической деятельности и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, установленным соответствующими нормами Земельного кодекса, федеральными законами и законами субъектов РФ. Здесь же говорится, что в целях обеспечения космической деятельности могут предоставляться земельные участки для размещения наземных объектов космической инфраструктуры, включая космодромы, стартовые комплексы и пусковые установки, командно-измерительные комплексы, центры и пункты управления полетами космических объектов, пункты приема, хранения и переработки информации, базы хранения космической техники, районы падения отделяющихся частей ракет, полигоны приземления космических объектов и взлетно-посадочные полосы, объекты экспериментальной базы для отработки космической техники, центры и оборудование для подготовки космонавтов, другие наземные сооружения и техника, используемые при осуществлении космической деятельности (п. 2 ст. 92).

Земельные участки, используемые под районы падения отделяющихся частей ракет эпизодически, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются (п. 3 ст. 92 ЗК РФ). Порядок возмещения ущерба этим лицам определяется Правительством Российской Федерации. К рассматриваемым особенностям следует также отнести и то, что отдельные объекты космической инфраструктуры России могут находиться как на территории РФ, так и за ее пределами. В связи с этим п. 4 ст. 18 Закона о космической деятельности устанавливает, что деятельность организаций РФ по использованию (эксплуатации) объектов космической инфраструктуры за пределами юрисдикции РФ осуществляется в соответствии с международными договорами РФ и названным Законом. Показательным примером сказанному может послужить история развития правового положения космодрома "Байконур", находящегося за пределами государственной территории России - на территории суверенной Республики Казахстан.

15 мая 1992 г. на очередной встрече руководителей государств - участников СНГ было подписано Соглашение о порядке содержания и использования объектов космической инфраструктуры в интересах выполнения космических программ. Одним из основных положений данного Соглашения явился тот факт, что объекты космической инфраструктуры, расположенные на территориях бывших союзных республик, объявлялись собственностью этих государств. Для космодрома "Байконур" это означало признание его собственностью Республики Казахстан. В Соглашении было предусмотрено, что на основании специальных соглашений Стратегическим Силам СНГ (Управлению Начальника космических средств) должно быть предоставлено право пользования недвижимым, пользования и владения движимым имуществом этих объектов. В связи с положениями Соглашения от 15 мая 1992 г. между Российской Федерацией и Республикой Казахстан 25 мая 1992 г. было заключено двустороннее Соглашение о порядке использования космодрома "Байконур". В этом документе еще раз было подчеркнуто, что "объекты космодрома "Байконур", расположенные на территории Республики Казахстан, являются ее собственностью". Россия и Казахстан передают право пользования недвижимым, пользования и владения движимым имуществом космодрома, находящимся на их территории, Стратегическим Силам СНГ. При этом было отмечено, что состав передаваемых объектов и условия их использования, включая объекты социальной сферы, должны быть определены специальным соглашением. Координация научно-производственной деятельности по подготовке и реализации космических программ, а также использование космических технологий в интересах науки и народного хозяйства были возложены на Российское космическое агентство и Агентство космических исследований Республики Казахстан.

2 октября 1992 г. представителями России и Казахстана было подписано Межправительственное соглашение о составе объектов космодрома "Байконур", передаваемых Стратегическим Силам Содружества Независимых Государств (Военно-космическим силам), условиях их использования и обеспечения. В приложении к этому Соглашению дан перечень объектов космодрома, передаваемых Военно-космическим силам. При этом предусмотрено, что часть объектов космодрома "Байконур" может быть использована в интересах Республики Казахстан и города Ленинска. В Соглашении было произведено разграничение отношений пользования собственностью и согласованы интересы российской и казахской сторон.

В конце 1993 - начале 1994 г. главы правительств России и Казахстана в процессе переговоров разрабатывают и подписывают Меморандум, по которому казахстанская сторона согласилась передать космодром "Байконур" России в аренду. Вопрос о статусе космодрома переходит в плоскость разработки принципиально нового соглашения относительно аренды. Снимаются с повестки дня различные инициативы относительно учреждения на космодроме "Байконур" международной компании. 28 марта 1994 г. заключается Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об основных принципах и условиях использования космодрома "Байконур". Во исполнение положений, определенных данным Соглашением, правительствами России и Казахстана 10 декабря 1994 г. заключается Договор аренды комплекса "Байконур". В соответствии со ст. 4 Договора аренды комплекс "Байконур" передается Республикой Казахстан Российской Федерации в аренду на 20 лет с возможностью продления Договора на 10 лет. Арендная плата составляет 115 миллионов долларов США в год (ст. 5). Договор в Российской Федерации ратифицирован Федеральным законом от 17 мая 1995 г. N 77-ФЗ и вступил в силу для Российской Федерации 25 сентября 1995 г.

29 декабря того же года Россия и Казахстан подписывают Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии в обеспечении безопасности комплекса "Байконур", воинских формирований Российской Федерации, временно находящихся на территории Республики Казахстан, и лиц, входящих в их состав. Это Соглашение в Российской Федерации было ратифицировано Федеральным законом от 20 апреля 1996 г. N 35-ФЗ. Кроме рассмотренных межправительственных соглашений, регулирующих основные вопросы использования космодрома "Байконур", заключаются и иные договоренности, содержащие правила деятельности по частным вопросам. Так, 6 июля 1998 г. Государственный таможенный комитет РФ и Таможенный комитет Министерства финансов Республики Казахстан подписали Соглашение об упрощенном порядке таможенного оформления и контроля товаров и транспортных средств, ввозимых из РФ на комплекс "Байконур" и вывозимых с комплекса "Байконур" в Российскую Федерацию.

29 апреля 2002 г. ГТК РФ и Таможенный комитет Министерства государственных доходов РК составляют Протокол о дополнениях и изменениях к этому Соглашению. В соответствии с достигнутыми договоренностями Государственный таможенный комитет РФ 22 августа 2002 г. издает Приказ N 884 "О таможенном оформлении и таможенном контроле товаров и транспортных средств, перемещаемых через российско-казахстанскую границу для обеспечения функционирования комплекса "Байконур". Данный Приказ ГТК РФ вводит в действие Правила таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств, вывозимых из Российской Федерации на комплекс "Байконур" и ввозимых с комплекса "Байконур" в Российскую Федерацию. Статья 8 Закона о космической деятельности устанавливает, что документом, на основании которого формируется государственный заказ на создание и использование космической техники в научных и социально-экономических целях, является Федеральная космическая программа. В действующей Федеральной космической программе России на 2006 - 2015 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2005 г. N 635, отмечается, что "наземная космическая инфраструктура, включающая космодромы, наземные средства управления, пункты приема информации и экспериментальную базу для наземной отработки изделий ракетно-космической техники, нуждается в модернизации и дооснащении новым оборудованием".

17 ноября 2005 г. Правительство России одобрило проект Федеральной целевой программы "Развитие российских космодромов на 2006 - 2015 годы". Основная цель названной программы - перевести запуски всех космических аппаратов, осуществляемых в интересах национальной обороны и безопасности, на территорию Российской Федерации. Это обеспечит нашей стране практическую возможность в решении широкого спектра задач космической деятельности независимо от политики других государств.