Мудрый Юрист

Из истории австрийского государства: вступление австрии в оон и совет европы как проявление подлинного государственного суверенитета страны

Жиряков И.Г., доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой новой и новейшей истории зарубежных стран Московского государственного гуманитарного университета им. М.А. Шолохова.

Государственный суверенитет, как известно, - это независимость государственной власти вовне и ее верховенство внутри страны <1>. Независимость государства трактуется как его полная самостоятельность в решении своих не только внутренних, но и внешних проблем в установлении им и развитии на равноправной основе отношений с другими суверенными государствами, в формировании и осуществлении внешней политики государства.

<1> См.: Марченко М.Н. Государственный суверенитет: проблемы определения понятия и содержания // Правоведение. 2003. N 1; Манов Г.Н. Признаки государства: новое прочтение // Политические проблемы теории государства. М., 1993.

Говоря о сути реального "внешнего" суверенитета, необходимо отметить, что она заключается в способности государства самостоятельно определять свою внешнюю и оборонную политику, заключать и расторгать союзы, вступать или не вступать в отношения стратегического партнерства и т.д.

Процесс восстановления австрийской государственности, уничтоженной Германией в марте 1938 г., начался с образования Временного правительства Австрии 27 апреля 1945 г. Однако некоторое время новое австрийское государство не было субъектом международного права. Поскольку не было высших органов государственной власти, компетенция которых распространялась бы на всю страну, не было еще вообще эффективного австрийского правопорядка как такового, не было также необходимого международно-правового оформления факта возрождения новой Австрии - признания ее другими странами, в частности четырьмя великими державами.

Этот процесс завершился образованием австрийского правительства, избранного в результате первых послевоенных выборов 20 октября 1945 г., когда компетенция австрийского правительства была распространена на всю страну, или, как писал проф. Брандвейнер, новый "правопорядок стал действенным на территории всей Австрии, возникло австрийское государство" <2>.

<2> Brandweiner. H. Die Rechtsstellung Osterreichs. Wien, 1951. S. 12.

С этого времени Австрия стала уже субъектом международного права. И все же это было государство с ограниченной правовой дееспособностью, так как продолжалась оккупация страны, накладывавшая на нее известные ограничения.

Полный суверенитет Австрии был восстановлен лишь с подписанием Государственного договора, который наряду с законом о нейтралитете стал определять ее международно-правовое положение.

Первым проявлением подлинного государственного суверенитета Австрии стало ее вступление в Организацию Объединенных Наций. В декабре 1955 г. Австрия была принята в ООН.

Путь Австрии в ООН был не простым. Австрия сразу после восстановления своей государственности стала стремиться к вступлению в международные организации. Австрийские авторы пишут: "Австрия формально никогда не денонсировала членства в Лиге Наций и поэтому в 1946 г. на последнем совещании Лиги, на котором та самораспустилась, потребовала принадлежащего ей права членства. Лига, однако, увильнула от своей обязанности рассмотреть правовой статус Австрии и сочла доказанной несостоятельность членства Австрии. Разумеется, что Австрия скоро предприняла попытку войти в учрежденную в 1945 г. на Конференции в Сан-Франциско Организацию Объединенных Наций, преемницу старой международной организации" <3>.

<3> Австрия - постоянная нейтральная страна. Австрийская внешняя политика с 1945 года. Вена, 1986. С. 28.

Желание Австрии в те годы состоять в ООН надо рассматривать и как стремление "повысить свой международный престиж", и как попытку "ускорить заключение Государственного договора", используя вес и авторитет этой международной организации.

Официальную заявку на вступление в ООН Австрия направила в 1947 г. <4>. К тому времени Австрия уже сотрудничала с некоторыми специализированными учреждениями ООН. "Заявка Австрии упиралась в вето Советского Союза на Совете Безопасности" <5>, поскольку тот считал, что до заключения Государственного договора Австрия не являлась полностью суверенным государством.

<4> См.: Там же. С. 29.
<5> Там же.

На Берлинском совещании министров иностранных дел великих держав в 1954 г. Австрия вновь поставила вопрос о своем приеме в ООН. И вновь утвердительного ответа не получила.

По ходу развития идеи о будущем нейтральном статусе Австрии встал новый вопрос - "о совместимости австрийского членства в Объединенных Нациях с австрийским нейтралитетом" <6>. "На прямой вопрос австрийской правительственной делегации в ходе московских переговоров в апреле 1955 г., как он относится к такому членству, Советский Союз дал заверение о том, что он не видит никакого противоречия между нейтралитетом Австрии и ее членством в Объединенных Нациях. Дополнительно к этому четыре великие державы в преамбуле к австрийскому Государственному договору четко определили, что будут поддерживать заявку Австрии на членство в ООН - ведь для Австрии такое членство и связанное с ним глобальное сотрудничество явилось подспорьем своей признанной международным правом независимости" <7>.

<6> Siehe: 20 Jahre osterreichische Neutralitats und Europapolitik (1955 - 1975). Dokumentation. 2 Bd. Wien, 1976; Der Weg zu Freiheit und Neutralitat, Dokumentation zur osterreichischen Aussenpolitik 1945 - 1955. Wien, 1980.
<7> Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XVII и XVIII. М., 1960.

Лишь после заключения Государственного договора 15 мая 1955 г. Австрия 14 декабря того же года была принята полноправным членом в Объединенные Нации. Австрийское правительство выступило с заявлением, в котором отмечало, что прием в ООН имеет огромное значение для Австрии в проведении ею подлинной политики нейтралитета <8>.

<8> См.: Siehe: Scharf A. Die Teil und das Ganze. Wien, Frankfurt, Zurich, 1965. S. 121.

До и после вступления Австрии в ООН в стране шла дискуссия о правовых основаниях и последствиях ее вхождения в эту организацию. Как известно, в межвоенное время идея о коллективной безопасности исключала возможность участия в Лиге Наций нейтрального государства, так как в случае агрессии предполагалось немедленное применение всеми государствами-членами насильственных мер-санкций против агрессора (хозяйственная и финансовая блокада, введение войск).

Изменившаяся после войны обстановка в мире повлияла и на характер международной организации, созданной в 1945 г. Иным, более гибким, становится и Устав ООН. Главная цель ООН - поддержание международного мира и безопасности <9> - совпадает и с задачами нейтральных стран, с их "функцией... как фактора мира и международного равенства" <10> и тем действительным результатом, который приносит их политика.

<9> См.: Устав Организации Объединенных Наций и статус Международного суда. М., 1945. С. 3.
<10> Das neue Osterreich. Geschichte der Zweiten Republik. Graz, Wien, Koln, 1975. S. 122.

Великие державы - СССР, США, Англия, Франция - создатели ООН - в преамбуле Государственного договора обязывались поддержать выраженное еще в 1947 г. стремление Австрии участвовать в деятельности ООН <11>, одновременно поддерживая заявление о принятии статуса о нейтралитете.

<11> См.: Stourzh G. Geschischte des Staatsvertrages 1945 - 1955. Graz, Wien, Koln, 1980. S. 244.

С точки зрения Швейцарской концепции нейтральному государству не возбраняется участие в политической организации универсального (всеобщего) характера <12>, какой и является ООН.

<12> См.: Verwaltungsentscheide der Bundesbehorden aus dem Jahr. 1954. Heft 24. Bern, 1954.

По справедливому замечанию австрийского исследователя Веросты, неучастие самой Швейцарии в ООН объясняется не препятствием в виде правовой нормы нейтралитета, а внешнеполитическими соображениями того времени <13>. При этом Швейцария поддерживает мирные устремления организации, внося добровольные финансовые вклады. Как точно подметил в июне 1966 г. министр иностранных дел Австрии Л. Тончич, "отношение к ООН состоит в том, что один нейтрал действует внутри ООН, другой - вовне" <14>. Поэтому различие в членстве можно считать формальным.

<13> Das neue Osterreich. Geschichte der Zweiten Republik. S. 123.
<14> 20 Jahre osterreichische Neutralitats und Europapolitik (1955 - 1975). Dokumentation. 1 Bd. Wien, 1976. S. 133.

Целями своего участия в ООН Австрия определила: закрепление независимости, восстановление авторитета Австрии в сознании народов (после почти 20-летнего отсутствия на международной арене), содействие восстановлению международных отношений Австрии <15>.

<15> См.: Ibidem. S. 131.

Острый вопрос дискуссии - об отношении постоянно нейтрального государства к санкциям ООН. Хотя п. 5 ст. 2 Устава ООН <16> и содержит обязанность оказывать помощь ООН во всех принимаемых ею мерах и не помогать государству, против которого направлены эти действия, - все же и в этом случае в рамках ООН возможно сохранение нейтралитета. В отличие от ст. 16 Устава Лиги Наций о санкциях, ст. 39 Устава ООН доверяет Совету Безопасности установить факт агрессии и меры по защите и восстановлению мира и безопасности <17>. Он не определяет участников акции, к ней могут быть привлечены не все страны (ст. 48) <18>. Участие в карательных мерах зависит от заключения особого соглашения Совета Безопасности с отдельной страной в каждом конкретном случае (п. 1 ст. 43) <19>.

<16> См.: Устав Организации Объединенных Наций и статус Международного Суда. С. 7.
<17> См.: Там же. С. 28.
<18> См.: Там же. С. 34.
<19> См.: Там же. С. 30.

Нет формального освобождения от обязанностей по ст. 1, но государству, которое Совет Безопасности считает нужным освободить от участия в санкциях, просто не предлагается проект такого соглашения. Такой механизм действия применим в отношении Австрии, тем более что постоянными членами Совета Безопасности являются государства, подписавшие Государственный договор и признавшие нейтралитет страны. Само принятие Австрии в ООН в декабре 1955 г. означало представление ей соответствующего статуса: государства обязались не втягивать ее в санкции, чтобы не нарушать нейтралитет.

Привлечение к санкциям возможно в форме и на основаниях, которые и Австрия, и члены Совета Безопасности могут счесть соответствующими постоянному нейтралитету, т.е. по взаимному согласию сторон.

Силы разъединения ООН служат восстановлению статус-кво, не принимая при этом сторону ни одной из конфликтующих сил. Это не противоречит, а, наоборот, соответствует австрийскому нейтралитету, опирающемуся на Швейцарскую концепцию. Раздел второй этого документа обязывает постоянно нейтральное государство во избежание втягивания его в войну "устранить участие на какой-либо стороне в конфликте между третьими странами" <20>. Исходя из этого положения, австрийские юристы справедливо отмечают, что иначе обстоит дело в случае межгосударственного конфликта, который может привести к войне, т.е. представляет угрозу миру. В целях поддержания своего нейтралитета Австрия не должна участвовать в санкциях Совета Безопасности, направленных против одной стороны.

<20> Verwaltungsentscheide der Bundesbehorden aus dem Jahr. 1954. Heft 24, Bern, 1954; 20 Jahre osterreichische Neutralitats und Europapolitik (1955 - 1975). Dokumentation. 1 Bd. S. 42.

Если же ООН не принимает в конфликте сторону ни одного государства, а призывает к должному поведению обе стороны и обеим угрожает принудительными мерами в случае неисполнения, то Австрия, по мнению известного австрийского правоведа Фердросса, "может принять участие в санкциях против одного или всех государств, не отвечающих требованиям Совета Безопасности" <21>, так как этот конфликт может иметь последствия не только для двух государств.

<21> Verdross A. Die immerwahrende Neutralitat Osterreichs. Wien, 1977. S. 64.

Позднее Национальный совет Австрии для участия в акциях ООН по поддержанию мира, не предусмотренных главой VII Устава ООН, примет законы - Федеральный конституционный закон о посылке австрийских подразделений за границу для оказания помощи по просьбе международных организаций и Федеральный закон о посылке Федеральных вооруженных сил для оказания помощи за границу <22>. Применение этих законов Австрией предусмотрено "в случае стихийных бедствий по просьбе Красного Креста" и, конечно, с согласия или по просьбе пострадавшего государства <23>.

<22> См.: 20 Jahre osterreichische Neutralitats und Europapolitik (1955 - 1975). Dokumentation. 1 Bd. S. 191, 193.
<23> См.: Ibidem. S. 193.

Итак, прием Австрии в ООН явился поворотным пунктом в истории австрийского государства послевоенного времени и стал определяющим и направляющим фактором внешней политики Австрийской Республики.

Большое значение для Австрии имело ее вступление в Совет Европы; это событие также нужно рассматривать как проявление подлинного внешнего суверенитета страны.

Совет Европы как международная организация создан в 1949 г. После окончания Первой мировой войны по инициативе австрийского графа Р. Куденхове-Калерги родилось Панъевропейское движение (1924). Инициаторы этого движения надеялись на создание общеевропейской организации в рамках Лиги Наций. Однако этим надеждам о создании европейского объединения в Лиге Наций не суждено было сбыться <24>.

<24> См.: Шатохина-Мардвинцева Г. Гаагский конгресс // История европейской интеграции. М., 1995. С. 46.

После Второй мировой войны У. Черчилль поддержал идею о европейском объединении и стал лидером движения за единую Европу <25>. Противостояние Востока и Запада Европы, начавшееся сразу после окончания Второй мировой войны, явилось одной из главных причин активизации действий по объединению западноевропейских стран.

<25> См.: Там же. С. 47.

В 1947 г. был учрежден международный координационный Комитет Движения за объединение Европы. Этот Комитет организовал проведение Европейского конгресса в мае 1948 г. В его работе приняли участие 713 делегатов из 16 стран. От Австрии - 12 делегатов <26>. На конгрессе была заключена Конвенция о создании Совета Европы <27>. Участники конгресса приняли Послание к европейцам, в котором содержались призывы к созданию объединенной Европы со свободным передвижением людей, идей и ценностей; к принятию Декларации прав человека, гарантирующей свободу мысли, собраний, мнений, свободу выражения оппозиционных идей; к созданию суда, призванного обеспечить соблюдение Декларации прав человека, и т.д.

<26> См.: Siehe: Osterreich im Europarat (1956 - 1986). Wien, 1988; Шатохина-Мардвинцева Г. Указ. соч. С. 49.
<27> См.: Шатохина-Мардвинцева Г. Указ. соч. С. 51.

Совет Европы сосредоточил свое внимание на проблемах гуманитарного, правового и социально-экономического сотрудничества стран-участниц, на взаимодействии в сфере культуры, экологии и информации.

Австрия стала членом Совета Европы в 1956 г. 21 февраля 1956 г. было принято решение австрийского правительства о необходимости вступления в СЕ; 16 апреля Австрийская Республика была принята в Совет Европы <28>. Для Австрии, пишут составители сборника "Osterreich in Europarat", деятельность в Совете Европы после ООН является одной из важнейших областей парламентской дипломатии <29>.

<28> См.: Siehe: Osterreich im Europarat (1956 - 1986). Wien, 1988.
<29> См.: Ibidem. S. 5.

И не только. Вступление Австрии в Совет Европы наряду с вхождением в ООН означало, что страна полностью обладает государственным суверенитетом.