Мудрый Юрист

Право на самостоятельность, или о региональном праве в системе права и законодательства Российской Федерации

Жунусканов Т.Ж., адвокат, соискатель кафедры конституционного права УрГЮА.

Федеративный характер государства, по мнению многих ученых, справедливо и объективно предопределяет более сложный характер системной организации права и законодательства, нежели унитарный. В федерациях федеративный центр не вправе в одностороннем порядке без согласия субъектов федерации изменять не только отдельные элементы их статуса, но и вообще любые элементы их конституционного правового положения <1>. Вместе с тем в федеративных государствах существуют действенные механизмы и рычаги отстаивания общегосударственных интересов. Ученые считают, что в "федеративном государстве право представляет собой более сложную систему, чем в унитарном государстве, поскольку формируется как федеральной властью, так и властью субъектов федерации. В результате в федерации переплетаются несколько правовых уровней, условно именуемых федеральным правом и правом субъектов федерации" <2> или региональным правом, а в унитарном государстве, напротив, существует единая система высших органов, единая система законодательства, единая судебная система, единое гражданство и одноканальная система налогов, то есть все подчинено "сильному центру".

<1> См.: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. N 8, 9. С. 150.
<2> Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 154.

Существование регионального права рассматривается в теории права как одно из проявлений и особенностей федерализма, как двухуровневое право, поэтому интерес к нему не утихает. Однако при выделении двух уровней права в федеративном государстве речь прежде всего идет о "материальном" воплощении известного принципа федерализма - распределение полномочий и предметов ведения между федерацией и ее регионами, именуемые субъектами. С данной позиции многими исследователями проблемы региональное право рассматривается как абстрактная совокупность норм внесистемных правовых связей, формируемая одним из уровней власти Российской Федерации - субъектами Федерации. Именно поэтому не ставится вопрос о месте и роли регионального права в системе права. Возможно, это и правильно, но подобное положение дел не удовлетворяет некоторых исследователей. Предпринимаются попытки определения места регионального права как автономной подсистемы в системе российского права. Итак, попробуем с этим разобраться.

Например, О.Е. Кутафин против выделения регионального права как самостоятельного права, так как считает, что "оно не имеет под собой основания, противоречит общепризнанному толкованию системы права и ведет к развалу правовой системы страны" <3>.

<3> Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 61 - 62.

В.В. Толстошеев придерживается другого мнения; он отмечает, что "наличие подсистемы федерального права, включающего комплекс норм отраслей законодательства, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, не вызывает сомнений... Вполне логично выделение регионального права, представляющего собой комплекс правовых норм, регулирующих разнообразные общественные связи в региональном масштабе" <4>. Он считает, что "признание этого нормативного правового комплекса отраслью права восполнит недостающее звено в федеративной правовой системе, что должно способствовать гармоническому развитию как последней, так и каждой из ее межотраслевых систем" <5>. Далее автором последовательно отстаивается идея о региональном праве как о самостоятельной отрасли права, в частности излагаются особенности общественных отношений, которые образуют предмет регионального права, описываются метод и принцип отраслевого регулирования <6>.

<4> Толстошеев В.В. Региональное экономическое право России: Учебно-практическое пособие. М., 1999. С. 4 - 5.
<5> Там же. С. 4 - 5.
<6> Там же. С. 23.

Таким образом, механизмы строения российского федерализма дают основания полагать об особом внутреннем устройстве права, состоящем, по мнению ученого, из однородных групп норм права федерального, регионального и муниципального, среди которых можно было бы выделить региональное право. Однако есть мнения о том, что эти образования не являются отраслями права, а представляют собой явления иного порядка.

В связи с этим С.И. Шишкин пишет: "Мы имеем дело с весьма непростым юридическим явлением, признавать которое самостоятельной отраслью права в соответствии с традиционной догматикой пока преждевременно. Скорее всего, это пространственно замкнутый правовой комплекс, имеющий ряд признаков, сходных с классическими отраслями национального права и динамично развивающимися институтами, способными при определенных условиях сложиться в самостоятельную отрасль права" <7>.

<7> Шишкин С.И. Иркутская область в системе федерализма // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сборник докладов / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. М., 2000. С. 100.

В теории государства и права традиционное представление о системе права становится основным аргументом против выделения регионального права. Однако в науке нет единого мнения на сей счет. По мнению В.В. Гошуляк, "в основе построения системы права лежит предмет и метод правового регулирования, а основу системы законодательства составляет юридическая сила нормативных правовых актов и как ее следствие - их иерархия. С учетом федеративного устройства России в системе законодательства можно выделить федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, а в системе права, учитывая ее отличия от системы законодательства, такие два уровня права выделить нельзя. В противном случае может произойти подмена понятий, которая отрицательно скажется на научном уровне исследований, посвященных проблемам законодательства субъектов Российской Федерации" <8>.

<8> Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000. С. 8 - 9.

На недостатки общепринятой теоретико-юридической конструкции и системы права и ее отраслевого деления указывал Р.З. Лившиц. Отмечая научную и практическую уязвимость теории отраслевого обособления в системе права, он, исходя исключительно из критериев предмета и метода правового регулирования, подверг резкой критике дихотомию "система отраслей права - система отраслей законодательства". По его мнению, эта конструкция должна уступить место идее системы отраслей законодательства, идее более динамичной и подвижной, учитывающей динамику правового регулирования и неизбежное появление новых отраслей" <9>. Правда, как справедливо заметила С.В. Поленина, "без ответа оставался вопрос о том, какой же научной и практической цели служит при таком подходе и система права, а главное - с чем должен соизмерять свою деятельность законодатель" <10>. В случае права и в случае законодательства объективные предпосылки действуют на них опосредованно и только через волю законодателя. Кроме того, само по себе наличие различий между системами права и законодательства не является основанием для отказа в структурировании правовых норм в зависимости от федеративного строения.

<9> Лившиц Р.З. Современная теория права. М., 1992. С. 51 - 58; Теория права: Учебник. М., 1994. С. 111 - 124.
<10> Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. N 9. С. 5.

Тенденции сближения и единства норм права различных субъектов Федерации также не отражают ключевые моменты, основываясь на которых, можно было бы провозгласить, что в структуре права невозможно выделение федерального и регионального права. Указанные тенденции в первую очередь имеют значение для вопроса о единообразии и особенностях регионального права и к структуре права относятся лишь опосредованно.

А.И. Лукьянов и А.Ф. Шебанов считают, что нормы только федерального или нормы только регионального права не могут осуществлять комплексного регулирования общественных отношений, способна на это только их совокупность. Вместе с тем, признавая глубокое единство права и законодательства, нельзя не отметить, что и законодательство, как и право, выполняет функцию регулятора общественных отношений. Однако если исходить из утверждения указанных авторов, то деление законодательства на федеральное и региональное также не имеет смысла, поскольку всеобъемлющее регулирование может осуществлять только вся совокупность нормативных актов, все законодательство в целом.

Следовательно, при попытке выявления системных взаимосвязей между нормами региональными и нормами федеральными региональное право, вероятно, должно рассматриваться как совокупность норм, действующих на территории конкретного субъекта, а термин "региональное право" должен рассматриваться как синоним термина "право субъекта Федерации".

Если же термин "региональное право" трактуется как совокупность всех норм, созданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, то в этом случае речь идет либо об абстрактном понятии, либо этот термин используется как собирательно-оценочное понятие, имеющее значение для сравнительного исследования правовых комплексов субъектов Российской Федерации и выходящее за рамки системы права в Российской Федерации.

М.Г. Потапов отмечает, что "совокупность норм субъекта Федерации имеет общие с системой права черты, которые выражаются в том, что они обладают одной и той же научно-формализованной абстракцией, имеют одну и ту же структуру норм, единые правовые принципы, одни и те же основания интеграции и дифференциации норм права - предмет и метод правового регулирования, одну и ту же внешнюю форму выражения норм. Вместе с тем совокупность норм субъекта имеет и особенности. Нормы права данного уровня действуют только на территории субъекта Федерации, в содержании их отражаются региональные особенности... Эти нормы определяются предметами совместного и исключительного ведения Федерации и ее субъектов, особенностями предмета и ведения правового регулирования. Совокупность правовых норм субъекта Федерации подразделяется на составляющие ее относительно самостоятельные части - правовые институты и подотрасли отраслей российского права, регулирующие обособленные группы общественных отношений в рамках конкретных территорий федеративного государства. Между отдельными такими частями существуют координационные, субординационные, функциональные связи, обусловленные федеративным устройством России, иерархией между отраслями права. Это позволяет рассматривать совокупность правовых норм субъекта Федерации как систему, которая составляет лишь компонент, включенный в правовую систему России" <11>.

<11> Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта Федерации // Журнал российского права. 2001. N 12. С. 60.

Действительно, общие закономерности, существующие в правовой системе государства, действуют на каждом уровне общественных отношений. Для права каждой страны характерны внутренняя расчлененность, дифференциация на относительно автономные, устойчивые и в то же время связанные между собой части - институты, отрасли, которые образуют, в свою очередь, ассоциации, группы, объединения и, кроме того, могут проявляться во вторичных структурах <12>.

<12> Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 248.

Кроме того, система законодательства есть во многом отражение системы права. Да, говорить о полном совпадении системы права и системы законодательства нельзя. В то же время нельзя отрицать и тесную связь между формой и содержанием права, выраженные в системе законодательства и системе права в целом. Также существует и обратная связь, когда посредством и под видом совершенствования системы законодательства, формируя и совершенствуя ее, законодатель влияет и на систему права, способствуя формированию новых подразделений. В таком свете выделение в системе законодательства субъектов и федерального законодательства неизбежно влечет за собой необходимость выявления и анализ объективных предпосылок и последствий такой систематизации.

Вместе с тем правовое регулирование в субъектах Федерации не является самодостаточным. Оно целиком зависит от Федерации и поэтому входит в единую российскую правовую систему <13>. Следует согласиться с этим утверждением, поскольку, если действительно группировать нормы по уровню государственной власти с учетом ее иерархии подчиненности, осуществляющей правовое регулирование, и при этом не принимать во внимание прямую зависимость нормы субъекта от федеральной конституции и соответствующего федерального законодательства, то подобное группирование как минимум выглядит искусственным. В таком случае теряется взаимосвязь между нормами, а само региональное право выглядит "оторванным" от существующего принципа федерализма, который в целом будет подрывать систему института федерализма, а если такое объединение норм при всем этом еще претендует на самодостаточность и самостоятельность, то такая трактовка регионального права при наличии существующей политической конъюнктуры и экономической реальности может привести к "развалу правовой системы страны", впрочем, как и любые другие радикальные трактовки, например институт федерализма или единство права и законодательства.

<13> Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 62.

Здесь неверным будет и представление о региональном праве как о совокупности норм, созданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации своих правотворческих и нормотворческих полномочий и по другим причинам. В частности, подобное "механическое" стремление объединить нормы хотя и выглядит на первый взгляд оправданным, вместе с тем при всем желании не образует автономной подсистемы. Полученная совокупность норм не обладает системной взаимосвязью, так как совершенно очевидно, что нормы, находящие свое отражение в законодательстве субъектов Федерации, регулирующие сходные по содержанию практически однородные общественные отношения, но действующие на территории разных субъектов, не имеют между собой никакой системной взаимосвязи, что противоречит принципу правовой системы. Правовой комплекс одного субъекта Федерации не образует единую систему с правовым комплексом другого субъекта Федерации, и, соответственно, их совокупность не может образовать самостоятельную систему, претендовать на самостоятельность.

В организационной структуре системы права существуют группы норм, которые также не имеют прямой зависимости друг от друга, например все те же самостоятельные отрасли права (за исключением конституционного права). Вместе с тем они прекрасно взаимодействуют между собой. И это взаимодействие обеспечено не столько внутренним содержанием самих норм, сколько сложным, комплексным характером разнообразных общественных отношений, которые они регулируют.

По нашему мнению, такого взаимодействия между нормами различных субъектов в существующей правовой системе Российской Федерации нет, так как, по словам О.Е. Кутафина, правовое регулирование в субъектах Федерации не является самодостаточным, оно целиком зависит от Федерации и входит в единую российскую правовую систему, поэтому полагаем, что пока рано утверждать о праве регионального права на самостоятельность.