Мудрый Юрист

Зарождение системы гражданской службы великобритании (доклад норткота-тревельяна)

Кузьмин В.В., аспирант кафедры государственного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения.

История формирования системы государственной службы любого динамично развивающегося государства - это история ее перманентного реформирования <1>, что обусловлено интенсивностью развития государственно-общественных отношений и необходимостью приспособления системы управления к происходящим преобразованиям с учетом "детализации применительно к конкретным ситуациям и реальным условиям деятельности" <2>. Направление реформирования системы государственной и, в частности, гражданской службы предопределяется сформировавшейся на протяжении длительного исторического периода моделью государственной службы, заимствовавшей правовые традиции и обычаи, апробированные практикой общественных отношений. Именно поэтому, на наш взгляд, исторический подход к изучению и оценке современного состояния государственно-правовых явлений в любом государстве, в частности в Великобритании, представляется важным, поскольку позволяет на основе ретроспективного анализа процесса формирования системы гражданской службы Великобритании сделать предположения о наиболее стратегически предпочтительных направлениях развития данного вида государственной службы и на основе полученных аналитических выводов дать оценку эффективности действующей англосаксонской модели гражданской службы.

<1> Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002. С. 39.
<2> Цит. по: Какие чиновники нам нужны // Российская газета. 2002. 2 нояб.

Особый, английский путь развития состоял в том, что Соединенное Королевство гораздо дольше других стран обходилось без профессиональной государственной гражданской службы в современном смысле слова <3>. В Великобритании на протяжении XIV - XVI вв. должности гражданской службы рассматривались как собственность держателей королевских патентов и продавались, дарились, даже передавались по наследству, а сама система гражданской службы получила название "система выдачи пособий аристократам" <4> (в силу патронажного характера комплектования корпуса гражданских служащих). Такая система, однако, не порождала слишком больших злоупотреблений по нескольким причинам: во-первых, наличие весьма ограниченных полномочий гражданских служащих; во-вторых, принадлежность большинства из них к аристократическим семьям, то есть достаточно высокий имущественный и образовательный статус лиц, замещавших должности гражданской службы; в-третьих, премиальный, т.е. нерегулярный характер материального вознаграждения. Гражданская служба, таким образом, была как бы "почетной обязанностью благородных людей", знаком доверия к ним со стороны Короны и общества и осуществлялась "талантливыми любителями" <5>. По нашему убеждению, в подобных обстоятельствах многое зависит от гражданских качеств правящего класса, от степени развития в его среде социальной активности и чувства социальной ответственности.

<3> Термин "гражданский служащий" изначально возник в британской колониальной администрации в Индии и использовался применительно к служащим Британской Ост-Индской компании.
<4> Цитата по: Харвей Д. и Худ К. Британское государство. Перевод с английского Л.А. Ветвинского и Т.Л. Ветвинской. М.: Изд. иностранной литературы, 1961. С. 247.
<5> Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002. С. 34 - 35.

Другая причина, по которой подобная странная с точки зрения привычных нам стандартов система гражданской службы существовала довольно длительный период времени, проистекает из специфики англосаксонской государственно-правовой доктрины. Английская система управления воплощала в себе альтернативу иерархической, управляемой из единого центра рациональной бюрократии континентального (французского) образца. Такой антикомандный характер системы - следствие господства обычного права (Common Law).

В правовой семье общего права, в которую входит правовая группа англосаксонского права, как известно, соблюдение законности обеспечивается не на базе единых кодексов, не сверху вниз, а снизу, т.е. на основе прецедентов индивидуальных, прежде всего, судебных решений по конкретным искам и делам. Вот как обосновывает данный тезис Г. Питерс, соотнося тип правоприменения с характером и типом администрации через культурные характеристики: "Рационалистической культуре может быть противопоставлена культура прагматическая, или эмпирическая, характерная для Соединенного Королевства и значительной части Северной Европы. В такой культуре общие положения являются производными от серии индивидуальных решений. Каждое дело в определенной степени рассматривается как новый случай, и его конкретные индивидуальные обстоятельства могут послужить достаточным основанием для того, чтобы скорректировать или пересмотреть даже бесспорное общее положение <...>. Концепция индивидуальности и индивидуальных прав <...> заставляет государственного служащего уделять больше внимания специфике, чем общим характеристикам того или иного дела... По сравнению с другими индустриально развитыми странами Европы культура Соединенного Королевства более личностная и менее бюрократическая, чем у других наций, находящихся на сходном уровне развития" <6>.

<6> Peters B.G. The politics of Bureaucracy. N.Y., 1989. P. 42 - 43.

Архаичная, полулюбительская администрация в Великобритании черпала, таким образом, свою легитимность в персональных достоинствах реализующих соответствующие функции лиц - гражданских служащих, в их относительной независимости от центра <7> и опоре на общественное уважение, а также в прецедентной правовой системе <8>. Однако индустриальная революция и другие реальности XIX в. настоятельно потребовали модернизации британской системы администрации. И эволюция государственной службы Великобритании (и всей системы управления в целом) во второй половине XIX в. привела к тому, что термины "ответственное правительство", "ответственная служба" наполнились реальным содержанием. Естественно, постепенно потеряла значимость и средневековая практика подбора гражданских служащих на основе патронажной системы преимущественно из числа представителей англиканской церкви и королевского двора <9>.

<7> В России, например, в отличие от Великобритании, приоритет государственного начала был стержневой идеей русской истории, ее главным отличием от истории западноевропейских стран. Своеобразие российского исторического пути проистекает из того, что "в Европе все делалось снизу, а у нас сверху" (Кавелин К.Д. О книге г. Чичерина "Областные учреждения в России в XVII веке" // Монографии по русской истории. Собр. соч. СПб., 1904. Т. 1. С. 566). "В условиях господства натурального хозяйства и слабого развития товарно-денежных отношений власть расширяла, строила и скрепляла громадное тело, которое сделалось русской империей" (Струве П.Б. Н. Чичерин и его место в русской образованности и общественности. Впервые опубликовано: Россия и славянство. 1929. N 5; Струве П.Б. Социальная и экономическая история России с древнейших времен и до нашего, в связи с развитием русской культуры и ростом российской государственности. Париж, 1952. С. 323 - 331).
<8> См.: Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002. С. 36.
<9> Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 343 - 344.

Середина викторианского века стала периодом реформы и создания профессиональной гражданской службы. Доклад Норткота-Тревельяна (Northcote-Trevelyan Report), положивший начало длительному периоду реформ гражданской службы Великобритании, был представлен Парламенту в 1854 г. <10> Сэр Стаффорд Норткот был в то время премьер-министром страны, а занимавший в тот момент пост министра финансов сэр Чарльз Эдвард Тревельян использовал в Докладе свой богатый опыт работы в администрации Ост-Индской компании <11>. Из преамбулы к Докладу следовало, что государственная служба "находится в крайне запущенном состоянии, и, следовательно, нуждается в немедленном и кардинальном реформировании" <12>. Главный акцент в Докладе ставился на необходимости сделать государственный аппарат независимым от сменяющихся у власти политических партий, вывести его из-под влияния парламентского большинства путем создания высококвалифицированной гражданской службы, комплектуемой на основе профессиональных качеств кандидатов. В нем рекомендовалось упразднить систему патронажа, заменив ее открытыми конкурсными экзаменами, раздельными для руководящего состава и технических работников. Далее предлагалось разделить всех служащих на два больших класса (произвести общее ранжирование чиновников британской гражданской службы) - административный (высший) и технический (низший). Замещать вакансии рекомендовалось из числа служащих на основе их достоинств, а не выслуги. При этом, однако, предпочтение отдавалось общему, т.е. гуманитарному, а не специальному образованию <13>. Таким образом, первые роли в системе должны были играть не узкие специалисты, а по-прежнему "талантливые любители" <14>.

<10> Авторы Доклада, по их собственным словам, были "потрясены громовыми раскатами революции 1848 года, доносившимися до Британских островов из-за Ла-Манша" (Цит. по: Овчинников В.В. Сакура и дуб: впечатления и размышления о японцах и англичанах. М.: Сов. Россия, 1983. С. 337).
<11> Оболонский А.В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1996. N 6. С. 122.
<12> Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 344.
<13> Чтобы попасть в административный класс, открывающий доступ на руководящие посты, стало необходимым сдавать экзамены по классическим дисциплинам в том объеме, как они изучаются в публичных школах и университетах Оксфорда и Кембриджа, - такой образовательный ценз был задуман как социальный фильтр.
<14> См.: Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002. С. 37.

В 1855 г. создается Комиссия по делам гражданской службы. Экзамены и собеседования для кандидатов на государственные должности, а также проведение обязательной сертификации чиновников для получения ими пенсий по выслуге лет - основные направления деятельности Комиссии в первое десятилетие ее существования. Внедрение рекомендаций Доклада заняло полтора десятилетия. Особенное сопротивление вызвал принцип открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы) <15>. Они были окончательно введены лишь в 1870 г. К тому же, первоначальный проект авторов претерпел ряд изменений: так, введение не двух, а трех классов служащих - администраторов, исполнителей и клерков, окончательно принятое после Первой мировой войны: административный класс - исполнительский класс - канцелярский, или административно-технический, класс оставалось в значительной степени условным. Каждый класс при этом делился на ступени (ранги), а ступени - на должности (посты). В связи с этим Роберт Лоу - "изобретатель гарантий против демократии" <16> отмечал: "Мое личное мнение и, я думаю, мнение большинства тех, кто много размышлял об этом, склоняется в пользу единого состава служащих без всякого разделения... Однако полагаю, что государственной службе недоставало бы того элемента масонства, который существует в отношениях между людьми определенного уровня воспитания и образования..." <17>.

<15> Аналитическое управление Совета Федерации. Анализ моделей государственной гражданской службы в зарубежных странах // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 4. С. 48.
<16> Цитата по: Martin Y. Life of Lord Sherbrooke. 1893. Vol. 2. P. 262.
<17> Цитата по: Харвей Джеймс, Худ Кэтрин. Британское государство. Перевод с английского Л.А. Ветвинского и Т.Л. Ветвинской. М.: Изд. иностранной литературы, 1961. С. 250 - 251.

Коридоры власти, которым посвятил свою одноименную книгу писатель Чарльз Сноу, воплощали собой, разумеется, не всю 750-тысячную армию государственных служащих, а лишь ее элиту; лишь те полпроцента, что образовывали административный класс, - тесно сплоченную, замкнутую касту обладателей "старых школьных галстуков", "эти три с лишним тысячи чиновников значат в механизме власти больше, чем полсотни министров и шесть сотен депутатов, практика работы которых позволяет убедиться в иллюзорности обывательского мифа о том, будто "чиновники советуют, а министры решают" <18>. Кроме того, исследователи отмечают, что система патронажа в ходе внедрения положений Доклада в жизнь фактически не была упразднена и действовала на протяжении еще нескольких десятилетий <19>.

<18> Овчинников В.В. Сакура и дуб: впечатления и размышления о японцах и англичанах. М.: Сов. Россия, 1983. С. 339.
<19> См.: Fry G.K. Statesmen In Disguise. The Changing Role of the Administrative Class of the British Home Civil Service 1853 - 1966. L.: Macmillan, 1969. P. 32 - 34.

Сложившаяся в Великобритании к первой половине XX в. классификация гражданских служащих была не вполне удовлетворительна еще и потому, что в рамках отдельных ведомств существовали собственные табели о рангах, определявшие функции внутреннего персонала, причем их общее количество достигало полутора тысяч <20>. Это еще более запутывало систему гражданской службы Великобритании, включавшую к тому времени 47 общих классов, и затрудняло принятие решений, не терпевших отлагательства <21>. Однако в целом изменения, произошедшие в ходе реализации положений Доклада, были революционными.

<20> См.: Государственная служба основных капиталистических стран / Отв. ред. В.А. Туманов. М., 1977. С. 141.
<21> Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 344 - 345.

Система гражданской службы, созданная на основе Доклада Норткота-Тревельяна, в общем оправдывала себя вплоть до середины XX в. Комиссия по реформе гражданской службы была создана в начале 50-х годов, серьезная критика существовавшей системы началась лишь в 60-е годы, а сами реформы - уже в 70-е годы, после знаменитого Фултонского доклада. Критиковали систему британской гражданской службы, созданную на основе Доклада Норткота-Тревельяна, с разных флангов. Левые - за ее закрытый, классовый характер, правые - за ее расточительность и стремление к максимизации бюджета различных ведомств. Более аналитическая и политически нейтральная критика имела мишенями ее структуру, характер комплектования и недостаточный профессионализм служащих. Целесообразно, на наш взгляд, выделить критику так называемой школы общественного выбора, базирующейся на работах У. Нисканена, сторонники которой рассматривали гражданских служащих не как защитников классовых интересов буржуазии, а как защитников собственных групповых интересов <22>, полагая, что "ведущей линией поведения бюрократа является стремление к максимизации бюджета его организации или подразделения, поскольку это: а) обеспечивая больше работы для чиновников, улучшает перспективы их служебных карьер; б) увеличивая спрос на услуги бюрократов, также создает благоприятную карьерную ситуацию; в) повышает престиж бюрократов и их возможность оказывать покровительство; г) дает больше возможностей для предоставления фондов "своим людям", а также для использования их в частных целях" <23>.

<22> См., напр.: Barry B. Power: an Economic Analysis // Power and Political Theory. Some European Perspectives / Ed by B. Barry. L., 1976. P. 6 - 7.
<23> См., напр.: Niskanen W. Bureaucracy and Representative Government. Chicago, 1971. P. 78 - 85; Bureaucracy: Servant of Master? L., 1973. P. 71 - 73.

Подводя итоги преобразований в системе гражданской службы Великобритании, осуществленных в соответствии с рекомендациями Доклада Норткота-Тревельяна, одни британские историки расценивают их как торжество либерализма над консерватизмом, другие рассматривают их как составную часть исторического компромисса между земельной аристократией и промышленной буржуазией <24>. Лорд Гладстон в подтверждение последнего из приведенных предположений отметил: "Я без колебаний утверждаю, что одним из главных преимуществ реформы является ее тенденция к укреплению и расширению связей между высшими классами и теми, кто обладает административной властью" <25>. Вся критика, а вернее, стоявшие за ней реальные недостатки британской системы гражданской службы, сформированной на основе Доклада Норткота-Тревельяна, и породили Фултонский доклад, хотя и написанный в "пространной и местами противоречивой форме" <26>, однако олицетворявший собой проведение одной из самых широкомасштабных реформ гражданской службы в новейшей истории Великобритании, заложивших основы формирования современной системы гражданской службы Соединенного Королевства.

<24> Овчинников В.В. Сакура и дуб: впечатления и размышления о японцах и англичанах. М.: Сов. Россия, 1983. С. 336.
<25> Цитата по: Morley. Life of Gladstone. 1903. Vol. I. P. 649.
<26> См.: Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 345.