Мудрый Юрист

К вопросу о правовой регламентации политической рекламы в России

Баранова М.В., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, кандидат культурологии, доцент.

Крушение советской моноидеологической системы привело к утверждению в современной России новых принципов организации политико-информационного пространства. Подчиняясь логике преобразований, захвативших все стороны общественной жизни, политические силы, действующие на информационном рынке, вынуждены теперь оспаривать лидерство в публичной борьбе, соревнуясь за широкое общественное признание.

Демократизация информационной среды привела к столкновению традиционных и новых типов политического информирования: на смену директивному воздействию пришло равноправное взаимодействие коммуникатора и реципиента. По мере выстраивания демократических политических отношений граждан с государством деятельность субъектов информационного рынка стала все больше подчиняться логике взаимовлияния спроса и предложения, пробуждая к жизни новые формы политического общения. Одной из конкурентоспособных форм информирования общественности стала политическая реклама.

Плюрализация системы массовых коммуникаций, стремление средств массовой информации (СМИ) к самостоятельной роли в критическом освещении общественно-политической жизни на правах "четвертой власти" и другие проявления качественного изменения информационно-коммуникативной сферы усложняют условия представления и отстаивания политическими организациями своих интересов <1>.

<1> См.: Решетов И.К. Политическая реклама в системе массовых коммуникаций: Дис. ... канд. политол. наук. М., 1999. С. 3.

Взаимодействие рыночных и нерыночных информационных механизмов породило многочисленные конфликты, особенно наглядно проявившиеся во время предвыборных кампаний, когда многие политические конкуренты, соревнуясь за поддержку сограждан, не раз ставили под угрозу общественный порядок и стабильность в отдельных регионах и стране в целом. Не случайно сегодня, как никогда громко, заявляют о себе проблемы адекватного правового регулирования отношений на информационном рынке, определения способов (правовых и административных) эффективного государственного вмешательства в информационные процессы, инициирования и развития корпоративного самоконтроля (нормативного и институционального) профессиональных участников массовых коммуникаций.

Примечательно, что в современной научной литературе нет единого определения понятия политической рекламы <2>. Отчасти это объясняется многообразием самого явления: "Ее формы практически неисчислимы и ограничиваются лишь дальностью полета фантазии политических рекламистов" <3>. Хотя богатство конкретных форм не мешает искать и находить их феноменологическое единство.

<2> См., напр.: Валовая М.Д. Азы древнего ремесла, или 13 бесед о рекламе и маркетинге. М., 1994. С. 104; Малеина М.Н. Правовые аспекты политической рекламы // Государство и право. 1994. N 10. С. 154; Музыкант В.Л. Реклама: Международный опыт и российские традиции. М., 1996. С. 24.
<3> Феофанов О.А. Что может политическая реклама // Коммунист. 1991. N 12. С. 49.

Для авторов Политологического словаря политическая реклама - это "...целенаправленное воздействие на потребителя (избирателя) с помощью средств информации для продвижения товаров и услуг на политическом рынке в соответствии с установившимися стандартами восприятия и особенностями политической культуры населения (потребителя)" <4>. Мы не против того, чтобы считать, что "рекламная деятельность является составной частью политического маркетинга" <5>. Но, как известно, классическая теория маркетинга различает несколько основных видов коммуникации - реклама, стимулирование сбыта (sales promotion), личная продажа, коммерческая пропаганда (publicity), а вышеприведенное определение фактически чрезмерно расширяет содержание политической рекламы. Отождествление с любым пристрастным сообщением лишает рекламу ее специфики, уподобляет практически любой политической коммуникации. Кроме того, неясно, имеется ли в виду под потребителем только избиратель, один избиратель или их определенная группа. Также не уточняется, какого рода товары и услуги продвигаются на политическом рынке.

<4> Политологический словарь. М., 1995. С. 134.
<5> Там же.

Схожий подход демонстрируют в своей работе В.Г. Зазыкин, С.В. Колосова и Р.Ф. Фурс. Они специально оговаривают, что будут трактовать политическую рекламу в широком смысле, "...как форму деятельности, направленной на распространение позитивной информации о ком-либо или о чем-либо с целью создания положительного к ним отношения" <6>.

<6> Зазыкин В.Г. Психологические факторы повышения активности избирателей с помощью телевизионных передач рекламного характера / В.Г. Зазыкин, С.В. Колосова, Р.Ф. Фурс. М., 1996. С. 4.

Более определенно высказался С.В. Мошкин: "...политическая реклама - это платная целенаправленная коммуникация, распространяемая конкретным лицом (или группой лиц) на избранную аудиторию для достижения политических целей, и обычно действует в атмосфере относительной неопределенности рекламного эффекта, который будет произведен" <7>. Здесь необходимо отметить, что распространяется, скорее, сообщение, а не коммуникация. Вместе с тем данное определение содержит ряд ценных характеристик: указание на платность, преследуемые заказчиком политические цели, неопределенность рекламного эффекта.

<7> Мошкин С.В. Политическая реклама: пособие для начинающих политиков. Екатеринбург, 1994. С. 20.

Довольно удачное определение политической рекламы дает И.К. Решетов: "Политическая реклама представляет собой сообщение, распространяемое за плату средствами массовой коммуникации (СМК) от имени известного политического субъекта с целью стимулировать конкретную форму коллективного политического участия в условиях реальной (нормативно и институционально закрепленной) свободы индивидуального политического выбора" <8>.

<8> Решетов И.К. Указ. соч. С. 29.

Под политической рекламой часто понимают одну из возможных форм предвыборной агитации в СМИ. Такое понимание мы встречаем в уже не действующих сегодня Законах "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999 года N 121-ФЗ <9> и "О выборах Президента Российской Федерации" от 31 декабря 1999 года N 228-ФЗ <10>. В Инструкции о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикаций агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием, утвержденной Постановлением Центризбиркома РФ от 20 сентября 1995 года N 18/149-II <11>, под политической рекламой понимается распространение сведений (объявления, призывы, видеоаудиоролики и т.п.) участниками избирательного процесса через СМИ об избирательных объединениях, избирательных блоках, кандидатах в депутаты с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, подчеркивание доминантного достоинства рекламируемого объекта) и признаваемых в качестве признаков рекламы федеральным законодательством и практикой СМИ, с целью формирования общественного мнения в пользу избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты.

<9> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3178.
<10> СЗ РФ. 2000. N 1. Ч. II. Ст. 11.
<11> Российская газета. 1995. 27 сентября.

Однако следует отметить, что подобные определения политической рекламы годятся только для ее характеристики в рамках избирательного процесса. Вместе с тем политическая реклама является более широким понятием, поскольку может иметь целью не только побудить избирателя к голосованию "за" или "против", но и стимулировать любую форму политического участия. Кроме того, политическая реклама как инструмент в руках участников политического процесса может использоваться не только в строго очерченные сроки предвыборной кампании, но и за их рамками.

Современное законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы, связанные с организацией массовых политических коммуникаций, содержит целый комплекс норм.

В статье 29 Конституции РФ <12> закреплена свобода мысли и слова (часть 1), перечислены запретные для пропаганды и агитации темы (часть 2), а также провозглашены свобода массовой информации и запрет цензуры (часть 5).

<12> Конституция Российской Федерации. М., 1993.

Конституционные принципы находят развитие в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 года N 2-ФКЗ <13>, целом ряде Федеральных законов: "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 года N 2124-1 <14>, "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" от 1 декабря 1995 года N 191-ФЗ <15>, "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ <16>, "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ <17>, "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 года N 19-ФЗ <18>, "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 года N 175-ФЗ <19>, "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ <20> и др. Целый ряд статей Уголовного кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает соответствующие виды ответственности за правонарушения при организации и проведении массовых политических коммуникаций.

<13> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.
<14> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300.
<15> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4698.
<16> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
<17> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
<18> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171.
<19> СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 4982.
<20> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Нормы уголовного законодательства устанавливают ответственность за клевету, оскорбление, публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя, возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, в том числе с использованием СМИ (часть 2 статьи 129, часть 2 статьи 130, часть 2 статьи 280, статья 282 УК РФ). На защите чести, достоинства и деловой репутации стоит Гражданский кодекс (статья 152 ГК РФ).

Ввиду особой социальной значимости предвыборной агитации ряд статей Кодекса об административных правонарушениях предусматривает санкции за нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума, проведение предвыборной агитации, агитации при проведении референдума в период запрещения ее проведения и в местах, где она запрещена законом, изготовление или распространение анонимных агитационных материалов и другие деяния (статьи 5.8, 5.10, 5.11, 5.12 КоАП РФ). Статья 5.9 КоАП РФ содержит регламентацию условий рекламы предпринимательской и иной деятельности в ходе предвыборной кампании. А статья 13.15 предусматривает ответственность за злоупотребление свободой массовой информации посредством включения в распространяемую информацию скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье.

Закон о средствах массовой информации утверждает, что деятельность СМИ, злоупотребляющих свободой массовой информации, то есть используемых "в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости", а также допускающих применение "скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье", может быть прекращена по решению суда (части 1, 2 статьи 4, часть 3 статьи 16).

Несмотря на то что политическая реклама уже более двенадцати лет регулярно появляется в телевизионном эфире и на полосах средств массовой информации, с юридической точки зрения это понятие совершенно не определено. Нормативные правовые акты, содержащие регламентацию вопросов распространения информации, связанной с политической жизнью, оперируют множеством терминов: "агитация", "пропаганда", "политическая реклама". Отсутствие законодательной дефиниции понятия политической рекламы приводит к неоднозначности ее понимания, что, в свою очередь, рождает конфликтные ситуации в рекламных правоотношениях.

Не может решить проблему правового регулирования политической рекламы и Федеральный закон "О рекламе" от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ <21>. С 1995 года, когда Федеральный закон "О рекламе" был впервые принят, он претерпел значительные изменения и дополнения. Однако, успешно выполняя роль базового нормативного акта для всего рекламного законодательства, согласно пункту 1 части 2 статьи 2 данный Закон не распространяется на политическую рекламу. А это означает, что предусмотренные им меры по защите граждан от всех видов ненадлежащей рекламы на политическую рекламу не распространяются.

<21> СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232.

В стороне от защиты от ненадлежащей политической рекламы остается и уголовное право. Сегодня регламентацию рекламной деятельности содержат лишь статьи 242 и 242.1 Уголовного кодекса РФ, вводящие ответственность за незаконное рекламирование порнографических материалов, в том числе с изображением заведомо несовершеннолетних. Данная, безусловно, важная и актуальная проблематика весьма далека от политической рекламы. Ныне утратившая силу статья 182 ("Заведомо ложная реклама") Уголовного кодекса РФ устанавливала достаточно жесткое наказание (до двух лет лишения свободы), но только за "использование в рекламе заведомо ложной информации относительно товаров, работ или услуг, а также их изготовителей (исполнителей, продавцов)". Деятельность же политических партий ни товаром, ни услугой не является.

Нельзя недооценивать опасность, которую таит в себе правовой вакуум, окружающий политическую рекламу. Идея о принятии законопроекта "О политической рекламе" тормозится уже более десяти лет. Он был вынесен на обсуждение Совета Государственной Думы еще в апреле 1996 года, но до сегодняшнего дня не принят <22>.

<22> См.: Термина "политическая реклама" в законе нет. Ее правил - тоже // Законодательство и практика средств массовой информации. 1999. N 9(61). С. 14.

Современной России необходима четкая и всесторонняя регламентация политической рекламы. Еще в 2003 году председатель думского Комитета по законодательству Павел Крашенинников констатировал, что деятельность, связанная с политической рекламой, фактически не регулируется. Он полагал, что Закон "О рекламе", регулирующий деятельность, связанную с рекламой товаров и услуг, не может регулировать такую специфическую деятельность, как политическая реклама. Крашенинников сообщил, что существует несколько проектов закона о политической рекламе, один из них предлагался Минюстом, однако большие надежды он возлагает на законопроект, который может быть внесен Президентом либо Правительством <23>. Однако и в 2007 году ситуация остается неизменной. Налицо пробел в рекламном законодательстве.

<23> См.: Крашенинников П. России необходим закон о политической рекламе: Выступление на пресс-конференции, посвященной ситуации вокруг выборов в Красноярске и Н. Новгороде // http://www.kadis.ru/daily/dayjust.phtm1?id=2851.

Под пробелом в праве в юридической науке принято понимать полное или частичное отсутствие в действующем законодательстве необходимых юридических норм <24>. Острую необходимость норм, регулирующих политическую рекламу в современной России, отрицать сложно.

<24> Краткий юридический словарь / Отв. ред. А.В. Малько. М., 2007. С. 106.

Вопрос о том, в рамках какого нормативного правового акта надлежит осуществлять регулирование политической рекламы, безусловно, важен. Это возможно в рамках Закона "О политической рекламе" либо Закона "О рекламе". Учитывая, что процесс систематизации рекламного законодательства происходит в рамках Закона "О рекламе", логично было бы предположить, что и регламентация политической рекламы уместна именно в нем.

Политическая реклама не направлена на получение прибыли, следовательно, является некоммерческой, наряду с социальной и конфессиональной рекламой. Дефиниция и требования к социальной рекламе содержатся в пункте 11 статьи 3 и в статье 10 Федерального закона "О рекламе" <25>. Других видов некоммерческой рекламы в Законе нет.

<25> СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232.

Политическую рекламу вполне можно рассматривать как рекламу в смысле пункта 1 статьи 3 Закона, ведь она является распространяемой различными способами и средствами информацией, адресованной неопределенному кругу лиц и направленной на привлечение внимания к объекту рекламирования (пункт 2 статьи 3). Объект рекламирования в данном случае - результаты интеллектуальной деятельности либо мероприятие (наименование партии, предвыборная платформа, выборы), безусловно, обладающие спецификой.

В законе необходимо отразить, во-первых, дефиницию политической рекламы, содержащую характерные признаки, отличающие ее от других видов рекламы и смежных правовых понятий.

Во-вторых, требование использовать имена, образы, голоса или сведения, составляющие тайну частной жизни граждан, лишь с их согласия.

В-третьих, недопустимость распространения рекламы запрещенных политических партий, политических акций, опасных и вредных для человека и общества, что следует из ст. 29 Конституции РФ и ст. 4 Закона о СМИ.

В-четвертых, требования к финансированию и спонсированию политической рекламы.

Специфику видов ненадлежащей политической рекламы можно вывести из нарушенных требований к ее регламентации. Таким образом, под недобросовестной рекламой (часть 2 статьи 5 ФЗ) можно понимать: политическую рекламу, содержащую некорректные сравнения предвыборных программ, политических лозунгов, эмблем и т.д.; сведения, порочащие честь, достоинство или репутацию (политического деятеля, партии); рекламу партии, лидера, движения, деятельность которых запрещена. Под недостоверной рекламной (часть 3 статьи 5 ФЗ) - политическую рекламу, содержащую не соответствующие действительности сведения (о преимуществах рекламируемой партии, идеи, кандидата, о гарантиях исполнения предвыборных обещаний и т.д.). Рекламой с нарушением этических требований - политическую рекламу с использованием "бранных слов, непристойных и оскорбительных образов, сравнений и выражений..." (часть 6 статьи 5 ФЗ). Скрытая реклама (в смысле части 9 статьи 5 ФЗ) оказывает не осознаваемое потребителем воздействие на сознание. Она может иметь место, например, в случае участия политического объединения или его лидера в спонсорстве. К скрытой политической рекламе следует также относить факты частого появления на телеэкране одних и тех же лиц, являющихся кандидатами, зачастую без привязки к сюжету соответствующей программы, а также предоставление этим лицам возможности высказываться по различным вопросам избирательной кампании, политической и культурной жизни страны. Еще в 1995 году Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ пришла к выводу о необходимости разделения права журналистов на комментирование избирательной кампании и использование таких агитационных приемов, как появление в программе "Джентльмен-шоу" лидера избирательного объединения "Вперед - Россия!" Б. Федорова.

Иногда политическая реклама может распространяться под видом информационного, редакционного или авторского материала в периодических печатных изданиях, не специализирующихся на рекламе. По признанию самих журналистов, заинтересованные лица и организации постоянно инспирируют статьи о себе с заданным положительным резонансом. За умеренно хвалебную заметку платят непосредственно автору в зависимости от вида издания и объема <26>. На подобные случаи вполне могло бы распространяться требование статьи 16 Федерального закона "О рекламе" сопровождать подобные публикации пометкой "реклама" или "на правах рекламы".

<26> См.: Каткова Л. Право на информацию в период проведения предвыборной агитации / Л. Каткова, Ю. Климова // Правозащитник. 2000. N 3. С. 27.

Таким образом, можно предположить, что регламентация еще одного вида рекламы может быть гармонично "встроена" в Федеральный закон "О рекламе". При этом следует отметить, что дальнейшая систематизация рекламного законодательства рано или поздно приведет к необходимости создания единого кодифицированного акта рекламной отрасли - Рекламного кодекса. Сегодня же законодательные пробелы восполняются подзаконными нормативными актами, например инструкциями Центральной избирательной комиссии, что служит лишним подтверждением господства ограничительного толкования политической рекламы как информационного инструмента, применение которого не выходит за рамки предвыборных кампаний. Законодатель не торопится с принятием Закона "О политической рекламе" либо о включении политической рекламы в Закон "О рекламе". Подобная позиция приводит к предположению о том, что отсутствие норм, регулирующих политическую рекламу, - возможно, мнимый пробел.

Под мнимым пробелом в праве в юридической науке понимают ситуацию, когда законодатель не считает целесообразным урегулирование того или иного вопроса правовыми средствами <27>. Почему политическая реклама на данном этапе развития российского общества и рекламного законодательства оказалась нецелесообразным объектом регулирования, ответить сложно. Неуклонный рост количества политической рекламы, связанный с активностью политической жизни в современной России, повышение ее качественного уровня и роли в обществе, а также интенсификация развития средств массовой информации детерминируют и обусловливают необходимость ее тщательного детального правового регулирования.

<27> Краткий юридический словарь / Отв. ред. А.В. Малько. М., 2007. С. 81.

Политическая реклама в последние годы получила широкое практическое применение в качестве одного из ведущих средств конкурентной борьбы в плюралистической информационной среде и стала существенно влиять на информационные стратегии представителей как государственной власти, так и корпоративных политических структур.

Практика проведения политическими субъектами информационных кампаний отчетливо проявила роль политической рекламы в арсенале средств, способных обеспечивать достижение политических целей. Одновременно становление рекламных способов присутствия на информационном рынке остро поставило вопросы о взаимоотношениях политической рекламы с другими формами политической коммуникации, об условиях и критериях ее использования, формах регулирования. Причем прикладная направленность политической рекламы, а также заинтересованность соответствующих заказчиков в практических результатах ее применения актуализировали потребность в определении факторов, обусловливающих эффективность коммуникации данного вида.

Именно поэтому необходим поиск результативных и эффективных путей преодоления ситуации с отсутствием должного объема правовой регламентации (пробелов) в сегменте политической рекламы. Законодателю следует обратить на это пристальное внимание, ведь нормативно-правовое регулирование, осуществляемое государством, представляет собой тот фундамент, без которого не может быть организован эффективный контроль, препятствующий правонарушениям в сфере политической рекламы.