Мудрый Юрист

Актуальные вопросы применения административной ответственности, предусмотренной законодательством курской области

Шевцов А.В., адъюнкт Академии управления МВД России.

Как известно, административная ответственность используется как важное средство правоохраны. По своей сущности она представляет собой воздействие, оказываемое полномочным органом государства на лицо, совершившее административное правонарушение.

В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление административной ответственности относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. С учетом положений ст. 1.1 КоАП РФ это означает, что административная ответственность характеризуется множественностью органов государственной власти, полномочных ее устанавливать. К ним в настоящее время относятся законодательные органы как федерального, так и регионального уровня.

Таким образом, Закон Курской области от 4 января 2003 г. N 1-ЗКО "Об административных правонарушениях Курской области" <1>, в числе других законов субъектов РФ об административной ответственности, "призван обеспечить неотвратимость административной ответственности физических лиц (граждан), должностных лиц и юридических лиц за нарушения законов и иных нормативных правовых актов в случаях, не установленных федеральным законодательством" <2>.

<1> Закон Курской области от 4 января 2005 г. N 1-ЗКО "Об административных правонарушениях в Курской области" // КонсультантПлюс (ред. от 9 июня 2007 г.).
<2> Масленников М.Я. Региональное законодательство об административной ответственности: Учебно-практическое пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2006.

В Законе четко определен перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. К ним отнесены должностные лица органов: местного самоуправления (59% составов), внутренних дел (53%), исполнительной государственной власти (16,6%), контрольно-счетной палаты (6%), исполняющих бюджет (4,5%), строительного надзора (18,1%), жилищной инспекции (3%), архитектуры и градостроительства (9%), природопользования и геологии (3%), комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (3%), охраны объектов культурного наследия (1,5%), ветеринарного надзора (1,5%), МЧС (9%).

Названы четыре субъекта административной юрисдикции. Среди них мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав <3>, должностные лица органов исполнительной государственной власти и административные комиссии 28 муниципальных районов, семи городских округов и пяти городских поселений <4>.

<3> Закон Курской обл. от 29 декабря 2005 г. N 118-ЗКО "О порядке образования и деятельности в Курской области комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" // Курская правда. 2006. 19 янв.
<4> Закон Курской области от 29 декабря 2005 г. N 104-ЗКО "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Курской области отдельными государственными полномочиями по организации и обеспечению деятельности административных комиссий" // Курская правда. 2006. 19 янв.

В компетенцию должностных лиц органов внутренних дел входит составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных 37 составами. В том числе: в области ЖКХ и благоустройства (четыре состава); в сельском хозяйстве, ветеринарии и землепользовании (три состава); посягающие на общественный порядок (15 составов); на транспорте и в сфере торговли (шесть составов); посягающие на институты государственной власти и местного самоуправления (шесть составов); в области охраны окружающей среды и обращения лома цветных металлов (три состава).

В 2006 г. органами внутренних дел за правонарушения, предусмотренные региональным законом, к административной ответственности привлечено 49788 человек. Наложено штрафных санкций на сумму 23,8 млн. рублей. В бюджеты муниципальных образований взыскано 14,3 млн. рублей.

Вместе с тем в правоприменительной практике появилась необходимость совершенствования механизма применения административной ответственности с учетом анализа факторов, наибольшим образом влияющих на состояние правопорядка в регионе.

Одним из них является неснижающаяся алкоголизация населения, приводящая к отрицательным процессам в социально-демографической среде. В 2006 г. в состоянии опьянения совершено 1469 преступлений. За последние два года на почве пьянства умерло около 1,5 тысячи человек, причем две трети умерших были в возрасте до 50 лет. Алкоголизм стал причиной 257 суицидов. Черты бедствия принимает эпидемия отравлений некачественным алкоголем.

Милицией принимались и принимаются меры по борьбе с этим злом. По итогам 2006 г. почти в два раза возрос показатель выявления преступлений, предусмотренных ст. 238 УК РФ. К административной ответственности за правонарушения, связанные со злоупотреблением алкоголем (предусмотренные КоАП РФ), привлечено более 50 тысяч человек, выявлено 1116 правонарушений по ст. 20.22 КоАП РФ (появление в состоянии опьянения несовершеннолетних).

Каждое пятое административное правонарушение, предусмотренное Законом Курской области об административных правонарушениях (10895), касалось незаконного оборота спиртосодержащей продукции, в том числе:

Наряду с этим изменения, внесенные в антиалкогольное законодательство <5>, касаются контроля за рынком легальной продукции и далеко не решают всех остальных вопросов. Кроме этого, в настоящее время федеральный законодатель не предусматривает административной ответственности за реализацию физическими лицами этилового спирта, произведенного из непищевого сырья. Статьей 14.18 КоАП РФ определена ответственность только должностных и юридических лиц. Физические лица могут быть привлечены только к уголовной ответственности по ст. 238 УК РФ, в связи с чем отсутствует возможность профилактировать данные правонарушения административными методами.

<5> Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" // КонсультантПлюс (ред. от 29 декабря 2006 г., с изм. от 20 апреля 2007 г.).

В связи с этим по инициативе УВД региональный Закон об административной ответственности дополнен ст. 45.1 "Изготовление с целью сбыта, а равно сбыт алкогольной продукции, изготовленной из этилового спирта или спиртосодержащей непищевой продукции", предусматривающей наложение административного штрафа на граждан в размере 20 минимальных размеров оплаты труда.

В Курской области реализовывался широкий спектр мероприятий по защите интересов организаций и граждан, о чем свидетельствует возросшее количество пресеченных преступлений экономической направленности, в том числе в сфере потребительского рынка. Помимо этого, выявлено свыше 22,5 тысячи административных правонарушений при реализации товаров и оказании услуг населению (предусмотренных КоАП РФ). Активно применяются нормы областного закона, пресечено около 9 тысяч фактов торговли в неустановленных местах.

В сфере потребительского рынка Курской области осуществляют финансово-хозяйственную деятельность 5,5 тысячи предприятий (33% от общего количества) и 36300 индивидуальных предпринимателей. Большая часть занимается оптово-розничной торговлей на 61 продовольственном рынке, насчитывающем 15 795 торговых мест.

В ближайшее время предстоит серьезная работа по реализации положений Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс РФ" <6>. В целях упорядочения и организации торговли, отвечающей интересам покупателей, создаются управляющие рынками компании - юридические лица, которым принадлежат рынки, имеющие разрешения на право их организации. На управляющие компании возложены обязанности по организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на рынке, предусматривающие огромный комплекс организационных мер по размещению и предоставлению торговых мест, соблюдению порядка ведения реестра и карточек продавцов, договоров о предоставлении торговых мест.

<6> Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс РФ" // Российская газета. 2007. 10 янв.

При этом стала вполне очевидной необходимость нормативной регламентации административной ответственности за нарушения обозначенных законом требований. В этой связи УВД по Курской области инициировало процедуру дополнения регионального Закона об административных правонарушениях новой ст. 53.1 "Нарушение порядка организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на рынке", предусматривающей административную ответственность соответствующих юридических лиц.

Весьма существенное значение имеет проводимая реформа системы Государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр. В соответствии с федеральным законодательством <7> срок действия лицензий на организацию и содержание игорных заведений продляется до 1 июля 2009 г. лишь при условии соблюдения перечня довольно жестких требований к организаторам и местам проведения азартных игр.

<7> Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2006. 31 дек.

Учитывая негативное влияние "игромании", необходимость обезопасить подрастающее поколение от девальвации социальных ценностей, Курская областная Дума приняла Закон от 27 февраля 2007 г. N 1-ЗКО, запрещающий деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов.

С 1 июля 2007 г. в случае нарушения этого запрета владельцы игорных заведений привлекаются к административной ответственности по ст. 54 "Невыполнение или нарушение Устава Курской области, законов Курской области, нормативных правовых актов органов исполнительной власти Курской области", влекущей наложение административного штрафа от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда. В качестве законодательной инициативы УВД внесло предложение об ужесточении этих санкций и расширении полномочий сотрудников органов внутренних дел путем наделения их правом составления административных протоколов по указанной статье (наряду с должностными лицами органов государственной исполнительной власти).

Среди других перспективных направлений в правоприменительной практике регионального Закона об административной ответственности следует обозначить вопросы совершенствования деятельности коллегиальных органов административной юрисдикции.

Региональный законодатель наделил органы местного самоуправления полномочиями по организации и обеспечению деятельности административных комиссий. Выступая одним из субъектов административной юрисдикции, они призваны способствовать повышению эффективности применения административного законодательства как одного из средств профилактики более тяжких видов правонарушений.

На административные комиссии возложена обязанность по рассмотрению 41% статей по видам административных правонарушений, предусмотренных 1-ЗКО. Проведенный анализ свидетельствует о том, что 27 подведомственных административным комиссиям составов предусматривают административное наказание в виде штрафа. Однако есть мнение, подкрепленное научным анализом <8>, о том, что в ближайшей перспективе административные наказания в виде штрафов будут применяться только по постановлению судей - это предусматривает ст. 35 Конституции РФ. В этом случае производство по делу об административном правонарушении должностного лица в административной комиссии становится бессмысленным. В этой связи представляется целесообразным поэтапный перевод некоторых составов в ведение мировых судей. В первую очередь речь идет о статьях, предусматривающих административную ответственность за самогоноварение, в сфере соблюдения правил маршрутных пассажирских перевозок, а также за торговлю в неустановленных местах.

<8> См.: Масленников М.Я. Региональное законодательство об административной ответственности: Учебно-практическое пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2006.

В целом деятельность административных комиссий требует дальнейшего совершенствования. В частности, в ряде научных исследований говорится о трудностях, связанных с обеспечением необходимой квалификацией их членов, особенно в малонаселенных муниципальных районах.

В качестве одного из решений этого вопроса кандидат юридических наук, заслуженный юрист России М.Я. Масленников предлагает в каждом случае определять квалифицированного и надежного куратора административных комиссий, который мог бы уделять им должное внимание и наладить учебу членов административных комиссий путем организации семинаров, круглых столов и т.п. <9>. Такими кураторами могут быть и подразделения областной администрации, ведающие работой административных органов, которые должны наладить профессиональные контакты административных комиссий с мировыми судьями и органами внутренних дел.

<9> См.: Масленников М.Я. Административные комиссии будут работать по-новому // Электронный банк данных ВНИИ МВД России. 2006.

На территории каждого муниципального района (городского округа) созданы комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Однако далеко не везде удалось добиться стабилизации противоправного поведения подростков. Работа КДН требует активизации, именно они должны быть инициаторами подростковой профилактики, совместно с сотрудниками ПДН, педагогами и представителями общественности организовывать и проводить профилактические мероприятия в вечернее время в местах массового досуга молодежи. По свидетельству экспертов, именно неблагополучное положение в молодежной среде определяет негативную динамику развития криминальной ситуации в целом по стране на предстоящие 5 - 10 лет <10>.

<10> Из выступления Президента России В.В. Путина на заседании Государственного Совета РФ в г. Ростов-на-Дону 29 июня 2006 г. по вопросу "О первоочередных мерах по реализации государственной системы профилактики правонарушений и обеспечению общественной безопасности" // Стенографический отчет www.kremlin.ru.

В сфере образования допускаются нарушения требований Федерального закона 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". В частности, Комиссии по делам несовершеннолетних, органы образования не всегда выясняют причины оставления школ детьми. В результате десятки детей и подростков нигде не учатся и не работают, пополняя ряды малолетних преступников и беспризорных. Опыт введения 14 школьных инспекторов милиции показал свою эффективность. Однако сегодня воспитательная, профилактическая работа в школах далека от идеала, и учителя по большей части получают зарплату не за воспитание в детях важнейших нравственных качеств, а за обучение, за передачу просто знаний.

В связи с этим прорабатывается вопрос о разработке административного механизма, препятствующего попустительскому отношению к выяснению причин и условий антисоциального поведения школьников.

В течение последних лет в Курской области (как и в других субъектах РФ) была проведена значительная работа по совершенствованию областного Закона об административной ответственности, с учетом которой можно говорить об определенных результатах, оказывающих позитивное влияние на развитие и состояние правопорядка в регионе.

Наряду с этим в условиях осуществляемой административной реформы, реализации приоритетных национальных проектов, а также создания государственной системы профилактики правонарушений представляется весьма актуальным дальнейшее совершенствование регионального законодательства с целью повышения социальной эффективности применения административной ответственности.