Мудрый Юрист

Современное состояние проводимых в России реформ и их научное понимание

Овчинников О.А., кандидат юридических наук, доцент.

Борзова Е.Б., научный сотрудник ВНИИ МВД России.

Наука государственного управления ставит своей целью изучение администрации как явления. Из установленных ею фактов она выводит закономерности, которые, как и все социологические законы, суть не что иное, как общие тенденции, где властвует случай. Поэтому целесообразно предлагать реформы, опираясь на факты и отмеченные закономерности. Это вполне естественно, как и то, что прогресс науки государственного управления ведет к совершенствованию организации государственного управления. Однако следует остерегаться далеко идущих планов реформ, которыми изобилует история. В противном случае наука государственного управления будет охвачена, если так можно выразиться, "реформаторским зудом" и рискует увлечься утопическими проектами.

Проводимые в России административная реформа, реформы государственной службы, бюджета и бюджетного процесса, которые реализуются в настоящее время, имеют одну общую цель - повышение результативности исполнительной власти и эффективности тех ресурсов, которыми управляет государство. Достижение этой цели связано с изменением основных принципов деятельности органов исполнительной власти - переходом от затратной модели функционирования к результативной модели, суть которой состоит в повышении эффективности государственных расходов за счет их концентрации на приоритетных направлениях.

Президентом Российской Федерации В.В. Путиным выделены две основополагающие задачи. Первая - это создание прозрачной системы финансирования полномочий региональных органов власти. И вторая - выработка механизма солидарной ответственности за повышение качества жизни людей <1>.

<1> См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., Издательство "Известия" Управления делами Президента Российской Федерации, 2006.

Для этого проводимые в Российской Федерации реформы требуют различных преобразований в законодательстве Российской Федерации, в определении новых подходов к планированию и управлению, в определении ответственных лиц на всех уровнях государственной власти, в изменении систем отчетности, в создании систем управленческого учета и управления качества предоставляемых государственных и бюджетных услуг.

Преобразования должны затрагивать и механизм реализации полномочий органами государственной власти, выражающийся в совершенствовании элементов и процессов в области постановки целей, управления ресурсами, мониторинге и оценке деятельности.

Совершенствование механизмов реализации полномочий должно быть комплексным, системным и охватывать следующие направления:

Стратегические цели должны быть определены в стратегиях комплексного социально-экономического планирования. Отметим, что цели и направления деятельности должны реализовываться в рамках полномочий государственных органов власти Российской Федерации и формироваться с учетом необходимости обеспечения согласованности в действиях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в реализации стратегических целей государства.

С современных позиций науки определенный интерес в проводимых преобразованиях представляет механизм внедрения программно-целевого метода, обеспечивающего прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и результатами их использования в соответствии с приоритетами государственной политики. Определение этого направления проистекает из целенаправленной государственной политики по реформированию бюджетного процесса в Российской Федерации, направленной на исполнение бюджетных посланий Президента Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации <2>.

<2> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" // СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180.

Опираясь на государственную политику, совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования стоят в ряду основных направлений, предполагают формирование и включение в бюджетный процесс процедуру оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Таким образом, в отличие от существовавшего сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Нет сомнения в том, что одним из ключевых элементов в рассматриваемом программно-целевом методе бюджетного планирования является распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств в соответствии с бюджетной политикой. В конечном итоге такой подход должен создать для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ, что в конечном итоге приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности и будет способствовать общему повышению результативности бюджетных расходов.

Основываясь на теоретическом осмыслении такого подхода к проведению реформы бюджетного процесса, в целом вытекает положительная оценка. Вместе с тем наметилась определенная тенденция негативных результатов в рассматриваемом направлении.

Во-первых, в настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ <3>, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого планирования.

<3> Например, только по состоянию на 2002 г. утверждено постановлениями Правительства РФ более 32 федеральных целевых программ. См.: Баранов В.М. Концепция законопроекта: Учеб. пособие. Н. Новгород, 2003. С. 60 - 63.

Цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками).

В результате средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых федеральными органами исполнительной власти текущих функций, а с другой - объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.

Во-вторых, новые подходы к бюджетному планированию создают определенные условия для появления новых способов хищения бюджетных средств в завуалированных формах. В настоящее время это возможно из-за имеющихся определенных недостатков в механизме реформирования бюджетного процесса. Таких, например, как отсутствие четкой процедуры финансового обеспечения федеральных целевых программ. Об этом свидетельствуют статистические данные Главного информационно-аналитического центра МВД России, в соответствии с которыми в 2004 г. выявлено 402,4 тыс. преступлений экономической направленности, в 2005 г. - 437,7 тыс. А уже в 2006 г. - 489,6 тыс. (+ 11,8%), материальный ущерб от указанных преступлений (по оконченным уголовным делам) составил 44,2 млрд. руб. Около трети (36,7%) в общем числе выявленных преступлений экономической направленности составили тяжкие и особо тяжкие преступления <4>.

<4> См.: Состояние преступности в России (за 2006 год). М.: ГИАЦ МВД России, 2006. С. 70 - 71, 75.

Только на Федеральную инвестиционную программу "Юг России" из бюджета 2004 г. выделено 1 млрд. 717 млн. рублей. Возможно, по нашему мнению, совсем неспроста полномочный представитель Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе Д. Козак на совещании с главами субъектов округа в октябре 2004 г. обратил внимание на необходимость региональных и местных властей координировать борьбу с нецелевым использованием бюджетных средств и коррупцией. И как было им сказано, "любое нецелевое использование бюджетных средств будет рассматриваться как пособничество терроризму" <5>.

<5> Бюджет - находка для террора // Коммерсант. 2004. 7 окт.

По прогнозу отечественных ученых-юристов крайне неблагополучной криминальная ситуация на территории Российской Федерации была в 2006 г. А уже в 2007 г. экономическая преступность будет характеризоваться рядом новых криминологических особенностей и тенденций. Широкое присутствие организованных преступных группировок в экономических отношениях станет менее заметным, так как произойдет значительное "встраивание" экономической преступности в респектабельное легальное бизнес-сообщество. Это явление представит собой особую опасность для дальнейшего развития страны, поскольку разрушительный потенциал криминала способен проникать на макроэкономический уровень развития государства и общества. Количество преступлений экономической направленности, выявленных с января по декабрь 2007 г., может составить около 520 тыс., что на 4% превысит соответствующий показатель 2006 г. <6>.

<6> Прогноз криминальной ситуации на территории Российской Федерации в среднесрочной перспективе / Под общ. ред. С.И. Гирько. М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 71.

Из анализа вышеизложенных материалов следует вывод.

Развивающиеся формы бюджетного планирования создают новые отношения, в том числе преступные, при расходовании бюджетных средств. В этой связи назрела острая необходимость научного подхода в определении методологии борьбы с преступлениями в бюджетной сфере. Возможно, это позволит стабилизировать рост преступности в экономической сфере и пресечь в дальнейшем большие потери бюджетных средств.

Литература

  1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М.: Издательство "Известия" Управления делами Президента Российской Федерации, 2006.
  2. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" // СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180.
  3. Баранов В.М. Концепция законопроекта: Учеб. пособие. Н. Новгород, 2003.
  4. Состояние преступности в России (за 2006 год). М.: ГИАЦ МВД России, 2006.