Еще раз о едином следственном комитете

Кривенко А.И., доцент, кандидат юридических наук.

Создание Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации <1> многие депутаты, ученые-юристы и практики сразу же назвали промежуточным шагом на пути к созданию единого федерального следственного органа <2>. В связи с предполагаемыми преобразованиями хотелось бы рассмотреть вопрос о том, как структурная реорганизация следствия отразится на эффективности раскрытия и расследования преступлений.

<1> См.: Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации".
<2> Например, депутат Государственной Думы А. Хинштейн считает, что этот орган будет создан в течение ближайших месяцев. См.: Эра беспредела // Московский комсомолец. 2007. 7 сент.

Прежде чем приступить к анализу достоинств и недостатков вышеупомянутой идеи, хотелось бы кратко рассмотреть историю этого вопроса, которая нам представляется весьма поучительной. Идея создания единого следственного органа не нова. На предложение о необходимости организации единого следственного аппарата, высказанное в 1989 г. некоторыми юристами <3>, были выдвинуты веские, на наш взгляд, контраргументы. Например, Е.А. Доля, соглашаясь с тем, что несомненным положительным результатом реализации этой идеи на практике будет устранение ведомственного влияния на ход и результаты предварительного следствия, усиление процессуальной самостоятельности и независимости следователей, справедливо считал такую реорганизацию преждевременной. В качестве аргументов, свидетельствующих о несвоевременности создания такой структуры, Е.А. Доля приводил следующие основания.

<3> См., например: Кобликов А. К разработке нового уголовно-процессуального законодательства // Социалистическая законность. 1989. N 12. С. 5.

Во-первых, не выработаны принципы построения и функционирования качественно нового федеративного устройства нашего государства, в рамках которого будет определено соотношение полномочий центра и республик во всех сферах государственной деятельности, в том числе в оперативно-розыскной, предварительного следствия, правосудия и надзора за законностью этих видов деятельности.

Во-вторых, работа следователей в рамках такой структуры будет значительно осложнена из-за отсутствия развитого правового регулирования взаимодействия следователей с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Потребность в таком правовом регулировании резко возрастает. С выводом следователей из ведомств на них не будут распространяться внутриведомственные акты, которые в настоящее время регулируют вопросы взаимодействия. Отсутствие правового регулирования особенно затруднит обнаружение, раскрытие и расследование преступлений, совершенных организованными преступными группами.

В-третьих, организационные меры сами по себе не решают задачу повышения эффективности любого вида деятельности, если они не основываются на преобразованиях самого существа деятельности. Качество предварительного следствия зависит прежде всего от совершенствования уголовно-процессуальных форм, в которых реализуются полномочия следователя по расследованию преступлений. Преступление расследует конкретный следователь, а не следственный аппарат. Поэтому для повышения эффективности предварительного следствия, роли и ответственности следователя при расследовании преступлений необходимо в первую очередь принять меры по совершенствованию правового положения следователя и содержания его уголовно-процессуальной деятельности <4>.

<4> См.: Доля Е.А. Следователь: где и каким ему быть? // Советская юстиция. 1990. N 15. С. 17.

Можно согласиться с аргументами, высказанными Е.А. Долей 18 лет назад. Последние два аргумента из перечисленных трех по-прежнему актуальны. Особенно показателен в этом плане отрицательный опыт выведения следственных аппаратов из системы органов государственной безопасности, о чем будет сказано ниже.

Поддерживая мнение о необходимости создания Государственного Следственного комитета при Правительстве, В.А. Власов отмечал, что "объединение следователей при Министерстве юстиции, Верховном Суде, прокуратуре или МВД, предлагаемое другими авторами, будет, во-первых, повторением прошлого, хотя и в иных условиях; во-вторых, не выведет следственные подразделения из конкретно-ведомственной подчиненности и потому не обеспечит подлинно самостоятельного, независимого, планомерного функционирования. Такое функционирование следственного аппарата может быть обеспечено, когда он составит единую автономную, централизованно управляемую систему с подразделением по территориальному принципу на иерархические уровни, каждый из которых явит собой подсистему" <5>.

<5> Власов В.А. Проблемы качества расследования преступлений и пути их решения. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1991. С. 37.

Идея создания единого следственного комитета оказалась привлекательной не только для отдельных юристов, но и для народных депутатов. В 1992 г. в Постановлении VII Съезда народных депутатов Российской Федерации "О состоянии законности, борьбы с преступностью и коррупцией" перед Верховным Советом Российской Федерации была поставлена задача завершить разработку и принять законодательные акты о Следственном комитете Российской Федерации в первом полугодии 1993 г. <6>. Однако эта задача не была решена и, как нам представляется, не могла быть решена в связи со сложностью проблемы, прежде всего ее материального и организационного аспектов.

<6> См.: Российская газета. 1992. 17 дек.

Тем не менее эти вопросы не были приняты в расчет, и в декабре 1993 г. без серьезной предварительной подготовки и проработки вопроса Министерство безопасности Российской Федерации было реорганизовано в Федеральную службу контрразведки, в которой не нашлось места следственным аппаратам. Обязанность расследования уголовных дел о преступлениях, подследственных органам государственной безопасности, была возложена на прокуратуру, что в конечном счете привело к негативным последствиям. Выведение такого важного звена, каким является следственный аппарат, из системы обеспечения государственной безопасности нанесло ущерб интересам государства и общества, привело к разрушению единой, отлаженной и проверенной практикой системы взаимодействия оперативных и следственных подразделений, учитывающей все особенности и специфику работы органов безопасности.

Показательным является и негативный опыт совершенствования деятельности следственных аппаратов прокуратуры и МВД России. В 60-е годы XX в. уже проводилась реорганизация следствия в системе МВД. Следственный аппарат из МВД был передан в органы прокуратуры. Последующая практика показала ошибочность такого решения. Это отрицательно повлияло на раскрываемость преступлений и вообще на состояние борьбы с преступностью. Через небольшой промежуток времени, в 1963 г., было принято решение о воссоздании следственного аппарата в МВД. Поэтому при принятии кардинального решения о реорганизации следственного аппарата неплохо было бы обращаться к истории и учитывать прошлые ошибки.

Продолжая поиски оптимального места следственного аппарата в структуре государственных органов России и анализируя следственную деятельность во Франции, Амбасса Леон Шанталь отмечал, что достоинством существующей во Франции организации следственного аппарата являются самостоятельность следственных судей, их подчинение только закону, отсутствие постороннего вмешательства в расследование уголовных дел. По его мнению, такая организация следственного аппарата вполне могла бы стать альтернативным вариантом создания самостоятельного единого следственного аппарата <7>.

<7> См.: Амбасса Леон Шанталь. Предварительное следствие в уголовном процессе России и Франции. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 11.

В последние годы появились новые варианты решения столь сложной задачи. С учетом отрицательного опыта России и Казахстана (практика показала, что создание единого Следственного комитета в Казахстане было ошибкой, в связи с чем уже через год после создания этот орган был ликвидирован; пришлось вернуться к ранее существовавшей системе следствия) предлагалось реформирование следственных аппаратов в несколько этапов. На первом этапе Следственный комитет при МВД России планировалось преобразовать в Федеральную службу расследований (ФСР) и создать для нее материальную базу, передавая новой службе помещения и технику. На последующих этапах в ФСР должны были передать следствие из прокуратуры и, наконец, следствие из ФСБ. При этом отмечалось, что очень важной является проблема обеспечения вновь созданной службы квалифицированными кадрами, которую предполагалось решить путем доведения окладов следователей ФСР до уровня окладов следователей прокуратуры <8>.

<8> См.: Бабаева С. И в три этапа // Известия. 2001. 15 мая.

Однако такой вариант реорганизации следствия не был реализован. Определенные надежды на реформирование структуры следственных аппаратов возлагались на новый УПК РФ, но они не оправдались, в связи с чем вновь возник вопрос о создании ФСР. Какие же аргументы приводятся в пользу создания единого следственного органа? Обобщив их, А. Александров называет следующие: 1) будут преодолены межведомственные интересы; 2) повысится управляемость следственных подразделений в масштабах всей страны, укрепится вертикаль власти; 3) не будут укрываться сообщения о преступлениях; 4) следователям ФСР удастся избежать обвинительного уклона, свойственного следователям ведомств; 5) ожидается получение эффекта единообразия в следственной практике, улучшение обмена опытом между следователями, рост их профессионализма.

В качестве контраргументов созданию ФСР А. Александров приводит следующие: 1) межведомственные интересы останутся, но проявятся в форме противоречия следственного и оперативно-розыскного аппаратов; 2) споры о подследственности не прекратятся. Они будут возникать между органами дознания, между ними и органом предварительного следствия. Монополия на предварительное следствие вредна. Следственный аппарат необходим прокуратуре для проведения расследования уголовных дел в отношении работников прокуратуры, других должностных лиц; 3) будет утрачена специализация следователей; 4) не будет решена проблема укрывательства преступлений, поскольку в этом заинтересовано руководство правоохранительных органов, которое в целом отвечает за состояние преступности на подведомственной территории; 5) главная опасность видится в нарушении взаимодействия оперативно-розыскных служб и следственного аппарата; 6) неоткуда взять кадры для новой организации; 7) не удастся избежать обвинительного уклона, присущего деятельности ведомственных следователей, так как обвинительную направленность следственной деятельности определяет не следователь и не орган, где он работает, а форма уголовного процесса; 8) негде взять средства на создание материально-технической базы ФСР. И в заключение делается вывод, что создание ФСР грозит обернуться очередной профанацией реформы, а на деле - дальнейшим развалом правоохранительной системы <9>. Можно поспорить с отдельными положениями А. Александрова, но трудно не согласиться с общим выводом, хоть и излишне эмоциональным. При этом хотелось бы обратить внимание на следующее.

<9> См.: Александров А. Нужно ли создавать Федеральную службу расследований // Законность. 2002. N 11. С. 37 - 39.

Одними из основных причин некачественного расследования тяжких, особенно организованных, преступлений являются недостатки именно во взаимодействии между следователями и оперативными подразделениями, недостаточное и неэффективное использование оперативной информации в целях поиска возможных источников доказательств. И это происходит в условиях, когда субъекты взаимодействия входят в состав одного ведомства. Самой серьезной проблемой, с которой придется столкнуться в случае выделения следственных аппаратов из структуры ведомств и о которой говорят все профессионалы - будь то следователи или оперативные работники, станет проблема эффективности их взаимодействия. Особенно это касается взаимодействия непроцессуального, т.е. лежащего за рамками уголовно-процессуальной деятельности и регулируемого в настоящее время ведомственными и межведомственными нормативно-правовыми актами. Ведомственные инструкции, регламентирующие вопросы непроцессуального взаимодействия следственных и оперативных подразделений, вменяют в обязанность следственных подразделений (следователей) оказывать помощь оперативным подразделениям в решении правовых вопросов при документировании, легализации оперативных материалов, в применении криминалистических средств, в анализе и оценке добытых материалов, а также давать рекомендации о проведении дополнительных мероприятий и т.п. В случае реорганизации эти нормативные акты утратят силу, а создание новых - межведомственных - потребует сил и времени. Кроме того, при их разработке каждое ведомство будет стремиться убрать те положения, которые будут их обязывать работать в интересах другого ведомства. Но даже наличие хороших нормативных актов еще не гарантирует эффективного взаимодействия. Актуален и вопрос о том, кто будет контролировать и координировать деятельность следователя и оперативных подразделений, структурно входящих в разные ведомства?

Федеральный закон Российской Федерации "Об оперативно-розыскной деятельности" и УПК РФ предусматривают право следователя давать поручения субъектам оперативно-розыскной деятельности о проведении оперативно-розыскных мероприятий, т.е. предусматривают взаимодействие следователей с оперативными подразделениями только в интересах следствия <10>. А как быть с интересами оперативных подразделений? Как должен поступить следователь, если ему в ходе предварительного следствия стали известны факты расшифровки оперативных сил, средств и методов, применявшихся оперативными подразделениями? Как быть, если получена информация, не имеющая прямого отношения к расследуемому уголовному делу, но могущая иметь важное значение для оперативных подразделений в выявлении, предупреждении и раскрытии преступлений? Учитывая постоянную загруженность следователя, можно предположить, что заинтересованное оперативное подразделение если и получит такую информацию, то лишь по окончании расследования уголовного дела.

<10> См.: п. 3 ст. 7 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" и п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ.

Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы. Безусловным преимуществом реорганизации можно назвать лишь выведение следователей из ведомственной зависимости. Столь же очевидными недостатками будут ухудшение взаимодействия следователя с оперативными подразделениями и как следствие этого - снижение эффективности расследования и раскрываемости преступлений. Так нужно ли идти на колоссальные финансовые и материальные затраты, которые приведут в конечном счете к ослаблению борьбы с преступностью?