Участие в арбитражном процессе государственных органов в целях защиты прав акционеров
Раздьяконов Е., преподаватель кафедры гражданского процесса Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.
В арбитражном процессе в отличие от гражданского для органов государственной власти предусмотрена только такая форма участия в процессе, как обращение в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов других лиц. Названная форма участия реализуется в рамках определенных условий, предусмотренных АПК РФ, что требует ее исследования применительно к возможности защиты прав акционеров в исковом производстве. Рассмотрение второй формы участия (дачи заключения по делу), не предусмотренной действующим АПК РФ, возможно только в качестве гипотетической меры совершенствования исковой формы защиты прав акционеров.
Участие государственных органов в арбитражном процессе в целях защиты прав и законных интересов других лиц в форме обращения в суд с заявлением претерпело значительные изменения, начиная с момента принятия в 1992 г. первого Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации <1> (далее - АПК РФ 1992 г.). В целом эти изменения постепенно привели к сужению и ограничению участия государственных органов в арбитражном процессе. В частности, сократилось число субъектов, участие в защиту прав которых предусмотрено законом. Статья 35 АПК РФ 1992 г. предусматривала, что в случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, государственные и иные органы могут предъявить иск в защиту охраняемых законом прав и интересов организаций и граждан-предпринимателей, а также государственных и общественных интересов. С принятием следующего АПК РФ ситуация изменилась. Статья 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 г. (далее - АПК РФ 1995 г.) предусматривала для государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов возможность обратиться с иском в арбитражный суд в защиту уже только государственных и общественных интересов. И наконец, действующий Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, принятый в 2002 г. (далее - АПК РФ), в ст. 53 предусматривает уже только подачу иска государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами в защиту публичных интересов.
<1> Утв. Постановлением ВС РФ 5 марта 1992 N 2447/1-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 16. Ст. 836.Таким образом, в настоящее время в АПК РФ закреплены два условия обращения государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов в защиту прав других лиц: во-первых, возможность такого обращения должна быть прямо предусмотрена федеральным законом, и, во-вторых, целью обращения должна быть защита публичных интересов (ч. 1 ст. 53 АПК РФ). Существуют следующие нормы федеральных законов, в той или иной степени касающиеся защиты прав акционеров государственными органами:
- ст. 26 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" <2> (далее - Федеральный закон "О рынке ценных бумаг"), предусматривающая право федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг обратиться в суд для возврата средств владельцам в случае признания выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся или недействительным, а также для взыскания средств, неосновательно полученных эмитентом, в случае если последний не обеспечит выкуп и погашение ценных бумаг, выпущенных в обращение сверх количества, объявленного к выпуску;
- п. 20 ст. 42 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", предусматривающий возможность федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг обратиться в арбитражный суд с иском о ликвидации юридического лица, нарушившего требования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и о применении к нарушителям санкций, установленных законодательством Российской Федерации;
- п. 8 ст. 44 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", предусматривающий право федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг обращаться с исками в суд (арбитражный суд) по вопросам, отнесенным к его компетенции (включая недействительность сделок с ценными бумагами);
- п. п. 3, 5 ст. 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", предусматривающие возможность федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, региональных отделений федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, государственного регистрирующего органа, органа государственной налоговой службы, прокурора, а также иных государственных органов, осуществляющих полномочия в сфере рынка ценных бумаг в соответствии с законодательством Российской Федерации, обратиться с иском в суд о признании выпуска ценных бумаг недействительным, в частности, в случае, если недобросовестная эмиссия повлекла за собой заблуждение владельцев эмиссионных ценных бумаг, имеющее существенное значение, либо в случае, если цели эмиссии противоречат основам правопорядка и нравственности;
- п. 2 ст. 14 Федерального закона от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" <3> (далее - Федеральный закон "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"), предусматривающий право федерального органа власти по рынку ценных бумаг в целях защиты прав и законных интересов инвесторов обращаться в суд с исками в защиту государственных и общественных интересов и охраняемых законом интересов инвесторов, о ликвидации юридических лиц или прекращении деятельности индивидуальных предпринимателей, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг без лицензии, об аннулировании выпуска ценных бумаг, о признании сделок с ценными бумагами недействительными.
Обратим внимание, что если первое условие участия государственных и иных органов в защиту прав других лиц не вызывает особых научных дискуссий и проблем в правоприменительной практике, то второе (цель участия) наоборот. Это связано, во-первых, с использованием оценочной, неконкретизированной категории "публичный интерес" и, во-вторых, с имеющими место внутренними противоречиями самой ст. 53 АПК РФ.
Согласно ч. 1 ст. 53 АПК РФ государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов. Помимо обозначенной нормы категория "публичный интерес" употребляется также в п. 3 ст. 304 АПК РФ. В современной литературе, посвященной вопросам арбитражного процесса, публичный интерес предложено понимать в следующих значениях. Б.Я. Полонский раскрывает его через категорию "охраняемый законом интерес общества" <4>. Аналогичное определение дает Е.В. Будак, называя публичный интерес общественным интересом <5>. Более узко понимает рассматриваемую категорию Т.Н. Нешатаева, определяя ее как интерес больших социальных групп <6>. В ином аспекте дает определение А.А. Павлушина - как государственный интерес <7>. Приведенный перечень дефиниций не является исчерпывающим и показывает прежде всего неоднозначность трактования термина и возможность поиска, выявления новых граней его сущности. Общий элемент значения всех приведенных определений заключается в том, что публичный интерес раскрывается через значение интереса либо общества в целом (непосредственно или в лице государства), либо его части (социальных групп). В любом случае, отсутствует конкретный, персонифицированный носитель этого интереса.
<4> Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В.В. Яркова. М., 2003. С. 667 (автор комментария - Б.Я. Полонский).<5> Будак Е.В. Принципиальное значение дела и нарушение публичного интереса - основания к отмене решения суда в порядке ревизии по ГПК Германии и в порядке надзора по АПК РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 11. С. 37.
<6> Нешатаева Т.Н. Соответствовать требованиям европейских стандартов / Обсуждаем статью 304 нового АПК РФ (дискуссия) // Арбитражная практика. 2003. N 5. С. 53.
<7> Павлушина А.А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. 2003. N 6.
Непроработанным в научной литературе остается вопрос, будет ли иметь место защита публичных интересов, если носителем такого интереса является группа лиц, численный и персональный состав которой поддается индивидуальному определению. Например, Федеральная служба по финансовым рынкам в соответствии со ст. 26 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" вправе обратиться в суд для возврата средств владельцам в случае признания выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся или недействительным. В такой ситуации могут оказаться акционеры - приобретатели дополнительного выпуска акций акционерного общества, в случае его признания недействительным. Очевидно, что состав акционеров, которым будут возвращены средства, переданные в оплату указанного дополнительного выпуска, досконально точно определяется по данным реестра акционеров акционерного общества, чей дополнительный выпуск был признан недействительным. Будет ли в приведенном примере со стороны Федеральной службы по финансовым рынкам осуществляться защита публичных интересов? Представляется, что в обычном понимании категории "публичный интерес" нет. Тем более что приобретателем всего дополнительного выпуска акций может быть одно-единственное лицо. Явно, что интерес вернуть средства, переданные эмитенту в счет оплаты дополнительного выпуска акций, впоследствии признанного недействительным, носит частноправовой характер.
Таким образом, проявляется внутреннее противоречие ст. 53 АПК РФ, регулирующей участие государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов в защиту прав и законных интересов других лиц. С одной стороны, в действующем законодательстве существуют нормы, предусматривающие защиту государственными органами частноправовых интересов, и такие нормы подпадают под действие ссылки, предусмотренной ч. 1 ст. 53 АПК РФ. С другой стороны, та же ч. 1 ст. 53 АПК РФ предусматривает защиту только публичных интересов. В работах, посвященных защите прав акционеров, лишь указывается на возможность предъявления иска государственным органом, при этом основания такой формы участия в арбитражном процессе не раскрываются <8>.
<8> См.: Защита прав инвесторов. Учебно-практический курс / Под ред. В.В. Яркова. СПб., 2006. С. 216 - 217 (автор главы - И.В. Решетникова).Вариантом разрешения обозначенной коллизии можно рассматривать следующую теоретическую конструкцию. Согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (можно добавить - в лице соответствующих органов). В каждой ситуации, когда государственный орган, орган местного самоуправления или иной орган обращается в защиту прав других лиц, происходит защита как публичного, так и частного интереса. Другими словами, публичный интерес заключается в защите частного. Во всех этих случаях публичный интерес не противоречит, не взаимоисключает частный и наоборот. Почти во всех случаях мы видим столкновение двух частных интересов, а государственный орган, орган местного самоуправления или иной орган занимает позицию одной из сторон - ту, которая максимально соответствует закону и, более того, прямо прописана в законе как подлежащая защите со стороны соответствующих органов. В той же ст. 26 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" предусмотрено прежде всего то, что в случае признания выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся или недействительным все ценные бумаги данного выпуска (дополнительного выпуска) подлежат изъятию из обращения, а средства, полученные эмитентом от размещения выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг, признанного несостоявшимся или недействительным, должны быть возвращены владельцам. И только далее устанавливается, что федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг для возврата средств владельцам вправе обратиться в суд. Именно наличие двух противоположных частноправовых интересов (в приведенном примере это интерес эмитента не возвращать средства и интерес владельцев вернуть их) предопределяет порядок разрешения такого спора в порядке искового производства. В той же ситуации, когда будет иметь место взаимоисключающий, противоположный характер публичного и частного интереса, спор будет подлежать разрешению в порядке производства из публичных правоотношений.
Предложенное пониманием категории "публичный интерес" применительно к защите прав акционеров следует закрепить в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросу практики применения ст. 53 АПК РФ. Вместе с тем наиболее оптимальным вариантом разрешения проблемы было бы внесение изменений в ст. 53 АПК РФ, предусматривающих возможность обращения государственных органов не через определение характера интереса, а через определение субъектов, в чьих интересах может быть предъявлен иск, в частности, с указанием на возможность защиты интересов других лиц.
Однако рассматриваемую проблему можно охватить более целостно и обозначить еще один ее аспект, показывающий ошибки законодателя при применении института подведомственности и института защиты прав других лиц. Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" был принят в 1996 г. в период действия АПК РФ 1995 г. и ГПК РСФСР 1964 г. Основным критерием разграничения подведомственности между арбитражными судами и судами общей юрисдикции в то время был субъектный состав участников спора. В частности, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 22 АПК РФ 1995 г. арбитражные суды рассматривали споры между юридическими лицами и гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке. Участие в арбитражном процессе граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, было возможно в качестве исключения, если это было прямо предусмотрено в АПК или федеральном законе. Для защиты прав акционеров таких исключений предусмотрено не было. В то же время согласно п. 1 ст. 25 ГПК РСФСР 1964 г. судам общей юрисдикции были подведомственны дела по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых и колхозных правоотношений, если хотя бы одной из сторон в споре являлся гражданин, за исключением случаев, когда разрешение таких споров было прямо отнесено законом к ведению административных или иных органов. С учетом обозначенных норм, если федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг (на тот момент - Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг) обращался в суд с иском к эмитенту о возврате владельцу средств, переданных в счет оплаты, например, акций, выпуск которых был признан недействительным, и таким владельцем являлось физическое лицо, не имеющее статуса индивидуального предпринимателя, то дело подлежало рассмотрению в суде общей юрисдикции. В данном случае государственный орган действовал на основании ст. 42 ГПК РСФСР 1964 г. Если владельцем являлось юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, то у государственного органа не было оснований предъявлять иск в защиту его интересов, поскольку при переходе от АПК РФ 1992 г. к АПК РФ 1995 г. для него сохранилась возможность обращаться в арбитражный суд в защиту только государственных и общественных интересов. В дальнейшем, при принятии АПК РФ 2002 г. все дела по спорам между акционером и акционерным обществом стали подведомственны арбитражным судам на основании норм специальной подведомственности (ст. 33 АПК РФ). В том числе к этой категории дел стали относиться споры о возврате эмитентом - акционерным обществом средств владельцам, поступившим в счет оплаты выпуска (дополнительного выпуска) акций, который был признан недействительным. Но, поскольку новый АПК РФ (в отличие от ГПК РФ 2002 г.) не предусмотрел участия государственных и иных органов в защиту прав частных лиц, акционеры - физические лица с его вступлением в силу оказались лишены возможности защиты своих прав государственным органом (федеральным органом по рынку ценных бумаг).
Получается, что судебная защита прав акционеров в рамках арбитражного процесса является менее эффективной и результативной, нежели в рамках гражданского процесса. При этом межотраслевой институт подведомственности начинает выполнять несвойственную ему функцию - понижение обеспеченности судебной защиты участников гражданского оборота. Однако закрепление подведомственности корпоративных споров за арбитражными судами преследовало совершенно противоположную цель. Поэтому необходимо возвращение в арбитражный процесс возможности для государственных и иных органов подавать в суд заявления в защиту прав третьих лиц, что обеспечит равную степень невмешательства государства в частноправовую сферу, и прежде всего равный уровень обеспеченности судебной защиты.
Аналогичные доводы можно привести и в отношении исключения в арбитражном процессе из числа субъектов, которым предоставлено право обращаться в суд с заявлением в защиту прав других лиц, общественных организаций. На основании ст. 18 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" общественные объединения инвесторов - физических лиц федерального, межрегионального и регионального уровней вправе осуществлять защиту прав и законных интересов инвесторов - физических лиц в формах и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации. В частности, в соответствии с названной нормой такие объединения вправе обращаться в суд с заявлениями о защите прав и законных интересов инвесторов - физических лиц, понесших ущерб на рынке ценных бумаг, в порядке, установленном процессуальным законодательством Российской Федерации. Указанный Федеральный закон, так же как и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", был принят в период действия АПК РФ 1995 г. и ГПК РСФСР 1964 г. Поэтому общественные объединения инвесторов - физических лиц обращались в суды в защиту прав акционеров на основании ст. 42 ГПК РСФСР 1964 г. Такая возможность у них сохранилась бы и по ГПК РФ 2002 г. (ст. 46 ГПК РФ), если бы не изменилась подведомственность рассматриваемой категории дел. Следовательно, с вступлением в силу АПК РФ акционеры - физические лица лишились возможности защиты своих прав общественными объединениями инвесторов.
Действующий АПК РФ не предусматривает второй традиционно выделяемой формы участия государственных органов и органов местного самоуправления в гражданском и арбитражном процессе - участия с целью дачи заключения по делу. Вместе с тем п. 1 ст. 14 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" прямо предусматривает, что при рассмотрении в суде споров по искам или заявлениям о защите прав и законных интересов инвесторов федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе вступить в процесс по своей инициативе для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на него обязанностей и для защиты прав инвесторов - физических лиц и интересов государства. Причины таких противоречий в законодательстве те же, что и в случае возникновения правовых коллизий по вопросу оснований и условий подачи иска в защиту прав других лиц, а именно был принят новый АПК РФ, но изменения в федеральное законодательство внесены не были.
Вместе с тем названная форма участия федерального органа по рынку ценных бумаг могла бы только способствовать улучшению судебной защиты прав акционеров. Например, Федеральная служба по финансовым рынкам могла бы привлекаться в процесс по делу об оспаривании решения общего собрания акционеров для дачи заключения о том, имели ли место нарушения действующих норм права, регулирующих порядок созыва и проведения общих собраний акционеров.
Статья 7 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" предусматривает для акционеров возможность обращения в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг с жалобами и заявлениями. Такие обращения подлежат проверке, по итогам проверок может быть вынесено обязательное для исполнения предписание на основании ст. 11 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", п. 7 ст. 44 Федерального закона "О рынке ценных бумаг". Следовательно, законодательство предусматривает определенную административную деятельность государственных органов для защиты прав акционеров. Внутриведомственные акты ФСФР предусматривают процедуру участия в общих собраниях акционеров в целях наблюдения за порядком проведения общего собрания с составлением отчета по итогам такого наблюдения, однако на уровне федеральных законов такая возможность не закреплена. В настоящее время названные отчеты используются на практике как одно из письменных доказательств по делу об оспаривании решений общих собраний акционеров.
Приведем пример из практики. Ряд акционеров обратились в арбитражный суд с иском к ОАО "Промышленная группа "Уралинвестэнерго" о признании недействительным решения общего собрания акционеров. По итогам рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции иск был удовлетворен. В качестве одного из доказательств, положенных в основу судебного акта, послужил отчет по результатам наблюдения за проведением годового общего собрания акционеров ОАО "Промышленная группа "Уралинвестэнерго" регионального отделения ФКЦБ России в Уральском федеральном округе, из которого следует, что на территорию места проведения общего собрания в нарушение требований ст. 57 Федерального закона "Об акционерных обществах" не допускались представители акционеров, действующие по доверенности. При таких обстоятельствах, как представляется, суд апелляционной инстанции обоснованно сделал вывод о том, что ответчиком не обеспечена возможность реализации акционерами своего права на участие в общем собрании, а лишение акционеров их основного права является существенным нарушением законодательства <9>. С учетом изложенного федеральный орган по рынку ценных бумаг мог бы привлекаться к участию в деле для дачи заключения по делу об оспаривании решения общего собрания акционеров, что способствовало бы реальной защите прав акционеров и предотвращению злоупотребления процессуальными правами со стороны недобросовестных акционеров.
<9> Постановление ФАС Уральского округа по делу N Ф09-1485/05-С5 от 1 июня 2005 г. // СПС "КонсультантПлюс".Таким образом, можно предложить следующие пути совершенствования участия государственных органов в арбитражном процессе в целях защиты прав акционеров.
Во-первых, на уровне разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации необходимо закрепить, что федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе в случаях, предусмотренных федеральным законом, обращаться в суд с заявлением в целях защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, в частности акционеров, поскольку таким обращением достигается цель защиты публичного интереса, выражающегося в гарантированности со стороны государства прав и законных интересов таких лиц.
Во-вторых, закрепить в АПК РФ возможность участия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг в деле об оспаривании решения общего собрания акционеров в целях дачи заключения по делу. Данная норма будет способствовать наиболее правильному разрешению дела по существу.