Мудрый Юрист

Участие в арбитражном процессе государственных органов в целях защиты прав акционеров

Раздьяконов Е., преподаватель кафедры гражданского процесса Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.

В арбитражном процессе в отличие от гражданского для органов государственной власти предусмотрена только такая форма участия в процессе, как обращение в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов других лиц. Названная форма участия реализуется в рамках определенных условий, предусмотренных АПК РФ, что требует ее исследования применительно к возможности защиты прав акционеров в исковом производстве. Рассмотрение второй формы участия (дачи заключения по делу), не предусмотренной действующим АПК РФ, возможно только в качестве гипотетической меры совершенствования исковой формы защиты прав акционеров.

Участие государственных органов в арбитражном процессе в целях защиты прав и законных интересов других лиц в форме обращения в суд с заявлением претерпело значительные изменения, начиная с момента принятия в 1992 г. первого Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации <1> (далее - АПК РФ 1992 г.). В целом эти изменения постепенно привели к сужению и ограничению участия государственных органов в арбитражном процессе. В частности, сократилось число субъектов, участие в защиту прав которых предусмотрено законом. Статья 35 АПК РФ 1992 г. предусматривала, что в случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, государственные и иные органы могут предъявить иск в защиту охраняемых законом прав и интересов организаций и граждан-предпринимателей, а также государственных и общественных интересов. С принятием следующего АПК РФ ситуация изменилась. Статья 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 г. (далее - АПК РФ 1995 г.) предусматривала для государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов возможность обратиться с иском в арбитражный суд в защиту уже только государственных и общественных интересов. И наконец, действующий Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, принятый в 2002 г. (далее - АПК РФ), в ст. 53 предусматривает уже только подачу иска государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами в защиту публичных интересов.

<1> Утв. Постановлением ВС РФ 5 марта 1992 N 2447/1-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 16. Ст. 836.

Таким образом, в настоящее время в АПК РФ закреплены два условия обращения государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов в защиту прав других лиц: во-первых, возможность такого обращения должна быть прямо предусмотрена федеральным законом, и, во-вторых, целью обращения должна быть защита публичных интересов (ч. 1 ст. 53 АПК РФ). Существуют следующие нормы федеральных законов, в той или иной степени касающиеся защиты прав акционеров государственными органами:

<2> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.<3> СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1163.

Обратим внимание, что если первое условие участия государственных и иных органов в защиту прав других лиц не вызывает особых научных дискуссий и проблем в правоприменительной практике, то второе (цель участия) наоборот. Это связано, во-первых, с использованием оценочной, неконкретизированной категории "публичный интерес" и, во-вторых, с имеющими место внутренними противоречиями самой ст. 53 АПК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 53 АПК РФ государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов. Помимо обозначенной нормы категория "публичный интерес" употребляется также в п. 3 ст. 304 АПК РФ. В современной литературе, посвященной вопросам арбитражного процесса, публичный интерес предложено понимать в следующих значениях. Б.Я. Полонский раскрывает его через категорию "охраняемый законом интерес общества" <4>. Аналогичное определение дает Е.В. Будак, называя публичный интерес общественным интересом <5>. Более узко понимает рассматриваемую категорию Т.Н. Нешатаева, определяя ее как интерес больших социальных групп <6>. В ином аспекте дает определение А.А. Павлушина - как государственный интерес <7>. Приведенный перечень дефиниций не является исчерпывающим и показывает прежде всего неоднозначность трактования термина и возможность поиска, выявления новых граней его сущности. Общий элемент значения всех приведенных определений заключается в том, что публичный интерес раскрывается через значение интереса либо общества в целом (непосредственно или в лице государства), либо его части (социальных групп). В любом случае, отсутствует конкретный, персонифицированный носитель этого интереса.

<4> Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В.В. Яркова. М., 2003. С. 667 (автор комментария - Б.Я. Полонский).
<5> Будак Е.В. Принципиальное значение дела и нарушение публичного интереса - основания к отмене решения суда в порядке ревизии по ГПК Германии и в порядке надзора по АПК РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 11. С. 37.
<6> Нешатаева Т.Н. Соответствовать требованиям европейских стандартов / Обсуждаем статью 304 нового АПК РФ (дискуссия) // Арбитражная практика. 2003. N 5. С. 53.
<7> Павлушина А.А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. 2003. N 6.

Непроработанным в научной литературе остается вопрос, будет ли иметь место защита публичных интересов, если носителем такого интереса является группа лиц, численный и персональный состав которой поддается индивидуальному определению. Например, Федеральная служба по финансовым рынкам в соответствии со ст. 26 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" вправе обратиться в суд для возврата средств владельцам в случае признания выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся или недействительным. В такой ситуации могут оказаться акционеры - приобретатели дополнительного выпуска акций акционерного общества, в случае его признания недействительным. Очевидно, что состав акционеров, которым будут возвращены средства, переданные в оплату указанного дополнительного выпуска, досконально точно определяется по данным реестра акционеров акционерного общества, чей дополнительный выпуск был признан недействительным. Будет ли в приведенном примере со стороны Федеральной службы по финансовым рынкам осуществляться защита публичных интересов? Представляется, что в обычном понимании категории "публичный интерес" нет. Тем более что приобретателем всего дополнительного выпуска акций может быть одно-единственное лицо. Явно, что интерес вернуть средства, переданные эмитенту в счет оплаты дополнительного выпуска акций, впоследствии признанного недействительным, носит частноправовой характер.

Таким образом, проявляется внутреннее противоречие ст. 53 АПК РФ, регулирующей участие государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов в защиту прав и законных интересов других лиц. С одной стороны, в действующем законодательстве существуют нормы, предусматривающие защиту государственными органами частноправовых интересов, и такие нормы подпадают под действие ссылки, предусмотренной ч. 1 ст. 53 АПК РФ. С другой стороны, та же ч. 1 ст. 53 АПК РФ предусматривает защиту только публичных интересов. В работах, посвященных защите прав акционеров, лишь указывается на возможность предъявления иска государственным органом, при этом основания такой формы участия в арбитражном процессе не раскрываются <8>.

<8> См.: Защита прав инвесторов. Учебно-практический курс / Под ред. В.В. Яркова. СПб., 2006. С. 216 - 217 (автор главы - И.В. Решетникова).

Вариантом разрешения обозначенной коллизии можно рассматривать следующую теоретическую конструкцию. Согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (можно добавить - в лице соответствующих органов). В каждой ситуации, когда государственный орган, орган местного самоуправления или иной орган обращается в защиту прав других лиц, происходит защита как публичного, так и частного интереса. Другими словами, публичный интерес заключается в защите частного. Во всех этих случаях публичный интерес не противоречит, не взаимоисключает частный и наоборот. Почти во всех случаях мы видим столкновение двух частных интересов, а государственный орган, орган местного самоуправления или иной орган занимает позицию одной из сторон - ту, которая максимально соответствует закону и, более того, прямо прописана в законе как подлежащая защите со стороны соответствующих органов. В той же ст. 26 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" предусмотрено прежде всего то, что в случае признания выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся или недействительным все ценные бумаги данного выпуска (дополнительного выпуска) подлежат изъятию из обращения, а средства, полученные эмитентом от размещения выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг, признанного несостоявшимся или недействительным, должны быть возвращены владельцам. И только далее устанавливается, что федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг для возврата средств владельцам вправе обратиться в суд. Именно наличие двух противоположных частноправовых интересов (в приведенном примере это интерес эмитента не возвращать средства и интерес владельцев вернуть их) предопределяет порядок разрешения такого спора в порядке искового производства. В той же ситуации, когда будет иметь место взаимоисключающий, противоположный характер публичного и частного интереса, спор будет подлежать разрешению в порядке производства из публичных правоотношений.

Предложенное пониманием категории "публичный интерес" применительно к защите прав акционеров следует закрепить в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросу практики применения ст. 53 АПК РФ. Вместе с тем наиболее оптимальным вариантом разрешения проблемы было бы внесение изменений в ст. 53 АПК РФ, предусматривающих возможность обращения государственных органов не через определение характера интереса, а через определение субъектов, в чьих интересах может быть предъявлен иск, в частности, с указанием на возможность защиты интересов других лиц.

Однако рассматриваемую проблему можно охватить более целостно и обозначить еще один ее аспект, показывающий ошибки законодателя при применении института подведомственности и института защиты прав других лиц. Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" был принят в 1996 г. в период действия АПК РФ 1995 г. и ГПК РСФСР 1964 г. Основным критерием разграничения подведомственности между арбитражными судами и судами общей юрисдикции в то время был субъектный состав участников спора. В частности, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 22 АПК РФ 1995 г. арбитражные суды рассматривали споры между юридическими лицами и гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке. Участие в арбитражном процессе граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, было возможно в качестве исключения, если это было прямо предусмотрено в АПК или федеральном законе. Для защиты прав акционеров таких исключений предусмотрено не было. В то же время согласно п. 1 ст. 25 ГПК РСФСР 1964 г. судам общей юрисдикции были подведомственны дела по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых и колхозных правоотношений, если хотя бы одной из сторон в споре являлся гражданин, за исключением случаев, когда разрешение таких споров было прямо отнесено законом к ведению административных или иных органов. С учетом обозначенных норм, если федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг (на тот момент - Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг) обращался в суд с иском к эмитенту о возврате владельцу средств, переданных в счет оплаты, например, акций, выпуск которых был признан недействительным, и таким владельцем являлось физическое лицо, не имеющее статуса индивидуального предпринимателя, то дело подлежало рассмотрению в суде общей юрисдикции. В данном случае государственный орган действовал на основании ст. 42 ГПК РСФСР 1964 г. Если владельцем являлось юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, то у государственного органа не было оснований предъявлять иск в защиту его интересов, поскольку при переходе от АПК РФ 1992 г. к АПК РФ 1995 г. для него сохранилась возможность обращаться в арбитражный суд в защиту только государственных и общественных интересов. В дальнейшем, при принятии АПК РФ 2002 г. все дела по спорам между акционером и акционерным обществом стали подведомственны арбитражным судам на основании норм специальной подведомственности (ст. 33 АПК РФ). В том числе к этой категории дел стали относиться споры о возврате эмитентом - акционерным обществом средств владельцам, поступившим в счет оплаты выпуска (дополнительного выпуска) акций, который был признан недействительным. Но, поскольку новый АПК РФ (в отличие от ГПК РФ 2002 г.) не предусмотрел участия государственных и иных органов в защиту прав частных лиц, акционеры - физические лица с его вступлением в силу оказались лишены возможности защиты своих прав государственным органом (федеральным органом по рынку ценных бумаг).

Получается, что судебная защита прав акционеров в рамках арбитражного процесса является менее эффективной и результативной, нежели в рамках гражданского процесса. При этом межотраслевой институт подведомственности начинает выполнять несвойственную ему функцию - понижение обеспеченности судебной защиты участников гражданского оборота. Однако закрепление подведомственности корпоративных споров за арбитражными судами преследовало совершенно противоположную цель. Поэтому необходимо возвращение в арбитражный процесс возможности для государственных и иных органов подавать в суд заявления в защиту прав третьих лиц, что обеспечит равную степень невмешательства государства в частноправовую сферу, и прежде всего равный уровень обеспеченности судебной защиты.

Аналогичные доводы можно привести и в отношении исключения в арбитражном процессе из числа субъектов, которым предоставлено право обращаться в суд с заявлением в защиту прав других лиц, общественных организаций. На основании ст. 18 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" общественные объединения инвесторов - физических лиц федерального, межрегионального и регионального уровней вправе осуществлять защиту прав и законных интересов инвесторов - физических лиц в формах и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации. В частности, в соответствии с названной нормой такие объединения вправе обращаться в суд с заявлениями о защите прав и законных интересов инвесторов - физических лиц, понесших ущерб на рынке ценных бумаг, в порядке, установленном процессуальным законодательством Российской Федерации. Указанный Федеральный закон, так же как и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", был принят в период действия АПК РФ 1995 г. и ГПК РСФСР 1964 г. Поэтому общественные объединения инвесторов - физических лиц обращались в суды в защиту прав акционеров на основании ст. 42 ГПК РСФСР 1964 г. Такая возможность у них сохранилась бы и по ГПК РФ 2002 г. (ст. 46 ГПК РФ), если бы не изменилась подведомственность рассматриваемой категории дел. Следовательно, с вступлением в силу АПК РФ акционеры - физические лица лишились возможности защиты своих прав общественными объединениями инвесторов.

Действующий АПК РФ не предусматривает второй традиционно выделяемой формы участия государственных органов и органов местного самоуправления в гражданском и арбитражном процессе - участия с целью дачи заключения по делу. Вместе с тем п. 1 ст. 14 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" прямо предусматривает, что при рассмотрении в суде споров по искам или заявлениям о защите прав и законных интересов инвесторов федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе вступить в процесс по своей инициативе для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на него обязанностей и для защиты прав инвесторов - физических лиц и интересов государства. Причины таких противоречий в законодательстве те же, что и в случае возникновения правовых коллизий по вопросу оснований и условий подачи иска в защиту прав других лиц, а именно был принят новый АПК РФ, но изменения в федеральное законодательство внесены не были.

Вместе с тем названная форма участия федерального органа по рынку ценных бумаг могла бы только способствовать улучшению судебной защиты прав акционеров. Например, Федеральная служба по финансовым рынкам могла бы привлекаться в процесс по делу об оспаривании решения общего собрания акционеров для дачи заключения о том, имели ли место нарушения действующих норм права, регулирующих порядок созыва и проведения общих собраний акционеров.

Статья 7 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" предусматривает для акционеров возможность обращения в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг с жалобами и заявлениями. Такие обращения подлежат проверке, по итогам проверок может быть вынесено обязательное для исполнения предписание на основании ст. 11 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", п. 7 ст. 44 Федерального закона "О рынке ценных бумаг". Следовательно, законодательство предусматривает определенную административную деятельность государственных органов для защиты прав акционеров. Внутриведомственные акты ФСФР предусматривают процедуру участия в общих собраниях акционеров в целях наблюдения за порядком проведения общего собрания с составлением отчета по итогам такого наблюдения, однако на уровне федеральных законов такая возможность не закреплена. В настоящее время названные отчеты используются на практике как одно из письменных доказательств по делу об оспаривании решений общих собраний акционеров.

Приведем пример из практики. Ряд акционеров обратились в арбитражный суд с иском к ОАО "Промышленная группа "Уралинвестэнерго" о признании недействительным решения общего собрания акционеров. По итогам рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции иск был удовлетворен. В качестве одного из доказательств, положенных в основу судебного акта, послужил отчет по результатам наблюдения за проведением годового общего собрания акционеров ОАО "Промышленная группа "Уралинвестэнерго" регионального отделения ФКЦБ России в Уральском федеральном округе, из которого следует, что на территорию места проведения общего собрания в нарушение требований ст. 57 Федерального закона "Об акционерных обществах" не допускались представители акционеров, действующие по доверенности. При таких обстоятельствах, как представляется, суд апелляционной инстанции обоснованно сделал вывод о том, что ответчиком не обеспечена возможность реализации акционерами своего права на участие в общем собрании, а лишение акционеров их основного права является существенным нарушением законодательства <9>. С учетом изложенного федеральный орган по рынку ценных бумаг мог бы привлекаться к участию в деле для дачи заключения по делу об оспаривании решения общего собрания акционеров, что способствовало бы реальной защите прав акционеров и предотвращению злоупотребления процессуальными правами со стороны недобросовестных акционеров.

<9> Постановление ФАС Уральского округа по делу N Ф09-1485/05-С5 от 1 июня 2005 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, можно предложить следующие пути совершенствования участия государственных органов в арбитражном процессе в целях защиты прав акционеров.

Во-первых, на уровне разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации необходимо закрепить, что федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе в случаях, предусмотренных федеральным законом, обращаться в суд с заявлением в целях защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, в частности акционеров, поскольку таким обращением достигается цель защиты публичного интереса, выражающегося в гарантированности со стороны государства прав и законных интересов таких лиц.

Во-вторых, закрепить в АПК РФ возможность участия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг в деле об оспаривании решения общего собрания акционеров в целях дачи заключения по делу. Данная норма будет способствовать наиболее правильному разрешению дела по существу.