Мудрый Юрист

Банки в системе финансового контроля в сфере противодействия отмыванию преступных доходов

Дракин А.А., помощник адвоката, аспирант кафедры "Административное и финансовое право" ОрелГТУ.

Отмывание капиталов становится глобальной проблемой, которая все в большей степени угрожает надежности мировой финансовой системы и политической стабильности демократических государств.

Глобализация финансовых рынков постепенно стирает границы между внутренними и внешними источниками незаконного капитала, схемами его отмывания независимо от места преступления или получения дохода от незаконной деятельности. Развитие рынка финансовых услуг, усиливая взаимосвязь между различными финансовыми институтами, позволяет использовать практически любой из них для отмывания денег.

Эффективный и действенный контроль в сфере финансов - необходимое условие нормального функционирования экономической системы государства. Одной из функций государственного финансового контроля в настоящее время является противодействие проникновению в легальную экономику "грязных денег".

"Грязные деньги" нарушают общепризнанные нормы экономической деятельности, принципы рыночной экономики, способствуют криминализации хозяйственной деятельности, используются для подкупа сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления и проникновения преступных элементов в политические институты, являются питательной средой для организованной преступности, в том числе терроризма, и в результате создают угрозу национальной безопасности страны <1>.

<1> Журавлев М.П., Журавлева Е.М. Ответственность за легализацию (отмывание) преступных доходов: закон и судебная практика // Журнал российского права. 2004. N 3.

Поскольку государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабильности, постольку оправданным и необходимым является построение и функционирование системы финансового мониторинга, т.е. системы контроля, направленной на недопущение легализации (отмывания) преступных доходов, как составной части системы государственного финансового контроля.

Основными средствами обеспечения исполнения норм законодательства о противодействии легализации преступных доходов и финансирования терроризма являются меры обязательного финансового контроля: государственного и внутреннего контроля. Государственный обязательный надведомственный контроль осуществляет Федеральная служба по финансовому мониторингу при Министерстве финансов РФ (Росфинмониторинг), которая отслеживает подлежащие обязательному контролю либо подозрительные операции с денежными средствами или иным имуществом. Контроль, который осуществляет Росфинмониторинг, является составной частью финансового контроля государства. Внутренний контроль обязаны осуществлять организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, и поименованные в ст. 5 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", прежде всего, кредитные организации, на долю которых приходится абсолютное большинство указанных операций. Внутренний контроль заключается в том, что упомянутые организации направляют в ФСФМ сведения об операциях, подлежащих обязательному контролю, либо о необычных (подозрительных) операциях в соответствии с разработанными критериями отнесения операций к таковым.

Как отмечает Н.И. Химичева, "в последнее время предприняты меры по усилению государственного финансового контроля. Это обусловлено ростом правонарушений в сфере финансов и денежного обращения, в особенности использованием официально действующих организаций (банков, страховых компаний, ломбардов и др.) для легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем. В связи с этим Федеральным законом от 7 августа 2001 г., вступившим в действие с 1 февраля 2002 г., предусмотрено создание правового механизма и специально уполномоченного государственного органа, призванных противодействовать этому явлению, негативно влияющему на экономику страны, на реализацию прав и законных интересов граждан, общества и государства" <2>.

<2> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 146.

Созданная в России система противодействия легализации доходов от преступной деятельности и финансированию терроризма как составляющая системы государственного финансового контроля создавалась с учетом требований Сорока рекомендаций ФАТФ и Восьми специальных рекомендаций ФАТФ относительно финансирования терроризма. Она имеет в своей основе принцип приоритетного использования банковской системы для целей борьбы с отмыванием преступных доходов. Современная надзорная практика исходит из положения о том, что, если надежен каждый банк, надежна система в целом.

Таким образом, объективно первостепенная роль в противодействии легализации преступных доходов отводится банкам, которые в системе противодействия выполняют функции финансовых агентов.

Следует отметить, что основу построения системы противодействия проникновению "грязных денег" в банковскую сферу составляют документы, которые не являются нормативно-правовыми, т.е. не содержат обязательных к применению норм, но имеют первостепенное значение и являются базовыми для международного банковского сообщества, поскольку содержат основные принципы и процедуры, которых должны придерживаться банки в целях недопущения использования кредитных организаций для отмывания денежных средств, полученных преступным путем. Речь идет прежде всего о Базельской декларации "О предотвращении использования банковской системы в целях отмывания денег, полученных преступным путем" 1988 г. и иных инициативах Базельского комитета по банковскому надзору.

В декабре 1988 г. Базельский комитет по надзору за банковской деятельностью (Basel Committee on Banking Supervision), который был создан управляющими центральных банков стран "Большой десятки" в 1975 г. (США, Канада, Япония, Франция, Германия, Великобритания, Италия, Бельгия, Швеция, Швейцария), принял так называемую Базельскую декларацию "О предотвращении использования банковской системы в целях отмывания денег, полученных преступным путем". Этот документ содержит основные принципы борьбы с отмыванием денег через банковскую систему, рекомендации о проведении идентификации клиентов, отказе от практики ведения анонимных счетов, призывает к сотрудничеству с правоохранительными органами. Политика банка должна предусматривать запрет на проведение банковских операций с любыми клиентами, не предоставляющими документов, удостоверяющих их личность. Если у банка имеются достаточные основания предполагать, что размещаемые средства представляют собой доходы от преступной деятельности или что проводимые операции предназначены для криминальных целей, то банк обязан принять соответствующие меры, включая отказ в оказании помощи, прекращение отношений с клиентом, а также закрытие или блокирование ("замораживание") счета.

В 1997 г. Базельский комитет принял Основополагающие принципы эффективного банковского надзора. Принцип N 15 относится к отмыванию денег и предусматривает: "Органы банковского надзора должны установить, имеются ли в банке адекватные регламенты, положения и инструкции (включая правила "Знай своего клиента"), способствующие соблюдению высоких этических и профессиональных норм в финансовом секторе и предотвращению преднамеренного или непреднамеренного использования банка криминальными элементами". Эти положения и процедуры, известные под названием "Знай своего клиента", являются важнейшей частью системы борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма.

В сентябре 1998 г. Базельский комитет по банковскому надзору принял рекомендации "Основы организации системы внутреннего контроля в банках" <3>, которые явились базовым документом для создания и функционирования систем внутреннего контроля в кредитных организациях большинства государств, в том числе и России.

<3> Письмо ЦБ РФ от 10 июля 2001 г. N 87-Т "О рекомендациях Базельского комитета по банковскому надзору" // Вестник Банка России. 2001. N 44 - 45.

В 2003 г. разработан документ о консолидированном риск-менеджменте принципа "Знай своего клиента". Документ предусматривает, что банкам следует применять четыре элемента, необходимых для обеспечения эффективной реализации принципа "Знай своего клиента" как в головных офисах, так и в филиалах:

В частности, банки должны разработать правила принятия клиентов на обслуживание, включающие отдельную программу принятия на обслуживание клиентов повышенной группы риска. Банкам следует установить процедуру систематической идентификации клиентов, определить, какие сведения должны документально фиксироваться и храниться, осуществлять идентификацию и обеспечивать доступ компетентных органов к этой информации. Каждое подразделение банка должно исполнять минимальные стандарты, установленные головным офисом. В рамках постоянного мониторинга счетов повышенного риска предлагается два метода, которые позволят осуществлять такой мониторинг, - использование централизованной базы данных либо децентрализованной базы данных с возможностью обмена информацией между головным офисом и филиалами.

И еще об одном документе, носящем рекомендательный характер, но тем не менее составляющем основу для осуществления банками деятельных мер в борьбе с отмыванием преступных доходов.

30 октября 2000 г. одиннадцать ведущих банков мира (Societe Generale, Deutsche Bank AG, ABN AMRO Bank N.V., Banco Santander Central Hispano S.A., Credit Suisse Group, UBS AG, HSBC, Barclays Bank, The Chase Manhattan Private Bank, Citibank N.A., J.P. Morgan) инициировали разработку и подписали Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе, известные как Вольфсбергские принципы <4>.

<4> Письмо ЦБ РФ от 15 февраля 2001 г. N 24-Т "О Вольфсбергских принципах" // Вестник Банка России. 2001. N 15; письмо ЦБ РФ от 8 апреля 2003 г. N 53-Т "О внесении изменений и дополнений в Вольфсбергские принципы" // Вестник Банка России. 2003. N 20.

Вольфсбергские принципы содержат приоритетные направления политики банков и основные элементы механизмов по предотвращению использования банковской системы для легализации доходов, полученных преступным путем. В основе политики любого банка в соответствии с Вольфсбергскими принципами должно лежать правило, согласно которому банк может устанавливать отношения только с теми клиентами, в отношении источников доходов или финансирования которых может быть в разумных пределах подтверждено их законное происхождение. Вместе с тем Вольфсбергские принципы предполагают, что конкретные механизмы противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, могут определяться по усмотрению банка.

Политика банка должна быть нацелена на предотвращение использования транснациональных операций для преступных целей. Банк должен стремиться иметь дело только с теми клиентами, разумная проверка источника благосостояния и средств которых подтвердит их законность. Вольфсбергские принципы основываются на следующих принципах внутрибанковского контроля в целях противодействия легализации преступных доходов.

Банк должен ответственно подойти к проверке личности своих клиентов и бенефициаров и работать с клиентами только в том случае, если проверка проведена полностью. При обслуживании разовых клиентов и предоставлении электронных банковских услуг банк определяет, следует ли перед открытием счета проводить более углубленную проверку.

Важно осуществлять сбор и систематизацию информации по следующим категориям:

Номерные или кодированные счета могут быть открыты только в том случае, если банк установил личность клиента.

Банк должен проявлять повышенное внимание к клиентам и бенефициарам, являющимся резидентами и получающим средства из стран, о которых из достоверных источников известно, что они не соблюдают общепринятых стандартов в борьбе с отмыванием капиталов или являются странами с повышенным уровнем преступности и коррупции.

Клиенты и бенефициары, источниками средств которых является деятельность, связанная с рисками отмывания денег, должны проверяться с особой тщательностью.

Банк должен разработать документ о выявлении и действиях при выявлении необычной или подозрительной деятельности клиента. Документ должен определить, что считается необычной или подозрительной деятельностью, и содержать конкретные примеры.

В соответствии с требованиями национального законодательства и нормативных документов средства могут быть заблокированы, а операции по счету совершаться только с согласия службы контроля.

Банк должен применять специальную программу мониторинга операций.

Что касается национального законодательства, то основу деятельности кредитных организаций в рассматриваемой сфере составляет Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее по тексту - Федеральный закон N 115-ФЗ), а также нормативно-правовые акты Банка России.

Банки, а также иные поименованные в Федеральном законе N 115-ФЗ организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, направляют сведения о таких операциях, подлежащих обязательному контролю, в орган государственного финансового контроля - Росфинмониторинг. Обязательный контроль - это совокупность принимаемых мер по контролю за указанными операциями на основании представляемых сведений, а также по проверке предоставляемых сведений. В ст. 6 Федерального закона N 115-ФЗ содержится исчерпывающий перечень операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю.

Помимо обязательного контроля к мерам, направленным на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, законодательство относит обязательные процедуры внутреннего контроля, а также запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия легализации.

Кредитные организации представляют в Росфинмониторинг соответствующую информацию в порядке, установленном Банком России. В настоящее время действует Положение Банка России от 20 декабря 2002 г. N 207-П о порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (в ред. указания Банка России от 17 августа 2004 г. N 1490-У).

Квалификационные требования к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, установлены указанием ЦБ РФ от 9 августа 2004 г. N 1486-У.

Основным принципом разработки правил и программ реализации внутреннего контроля в кредитной организации является обеспечение участия всех сотрудников кредитной организации в рамках их компетенции в выявлении в деятельности клиентов операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем. Для этого Банком России письмом от 13 июля 2005 г. N 99-Т доведены до сведения кредитных организаций рекомендации по разработке правил внутреннего контроля и критерии выявления и признаки необычных сделок.

В рамках требований об идентификации клиентов и выгодоприобретателей Банком России 19 августа 2004 г. принято Положение N 262-П об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (в ред. указания Банка России от 14 сентября 2006 г. N 1721-У). Согласно упомянутому Положению в кредитной организации должна быть разработана и утверждена программа идентификации клиентов, установления и идентификации выгодоприобретателей. Программа идентификации должна включать порядок идентификации клиентов, установления и идентификации выгодоприобретателей, в том числе порядок оценки степени (уровня) риска совершения клиентом операций в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма и основания оценки такого риска. Программа идентификации также может содержать иные положения, включаемые по усмотрению кредитной организации. Сведения о клиенте, выгодоприобретателе должны фиксироваться в анкете (досье) клиента.

Банк России осуществляет контроль за исполнением кредитными организациями требований Федерального закона N 115-ФЗ. При этом особое внимание уделяется обеспечению контроля за предоставлением кредитными организациями необходимой информации в контролирующие органы и состоянием внутрибанковского контроля за операциями с денежными средствами.

В целях контроля Банк России проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, получает отчетность для определения соответствия деятельности кредитных организаций положениям законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Согласно письму Банка России от 19 августа 2004 г. N 103-Т "Об осуществлении Банком России контроля за исполнением кредитными организациями (их филиалами) Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" проверяется наличие в кредитной организации правил внутреннего контроля и программ осуществления контроля; наличие отвечающего квалификационным требованиям Банка России специального должностного лица, ответственного за соблюдение правил внутреннего контроля и реализацию программ его осуществления; соблюдение требований об идентификации клиентов кредитной организации, о систематическом обновлении информации о клиентах и выгодоприобретателях, по документальному фиксированию сведений, порядка направления сведений уполномоченному органу; требований по приостановлению операций с денежными средствами или иным имуществом в случаях, установленных законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, соблюдение требований п. 5 ст. 7 Федерального закона N 115-ФЗ о запрете на открытие счетов (вкладов) на анонимных владельцев, о запрете на открытие счетов (вкладов) физическим лицам без личного присутствия лица, открывающего счет (вклад), либо его представителя, а также о запрете на установление и поддержание отношений с банками-нерезидентами, не имеющими на территориях государств, в которых они зарегистрированы, постоянно действующих органов управления.

Банк России как институт регулирования и контроля совместно с коммерческими банками предпринимает меры по выявлению и пресечению незаконной деятельности кредитных организаций. В 2006 г. Центральный банк РФ за нарушения законодательства о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма отозвал лицензии у 60 кредитных организаций, общая сумма выданных наличных денежных средств на сомнительные цели в которых составила сотни миллиардов рублей. Это в два раза больше, чем в 2004 - 2005 гг. Однако только отзыв лицензий не является решением проблемы <5>.

<5> Аксаков А. Как противодействовать легализации преступных доходов? // russia-today.ru/2007/no_05/05_finances.kfm-24k.

В настоящее время Банком России и Росфинмониторингом принимаются меры по усилению контроля за операциями с наличными денежными средствами в рамках ужесточения мер по противодействию отмывания преступных доходов. По оценке Председателя Банка России, объем фиктивных операций по обналичиванию средств составляет примерно от 50 до 80 млрд. руб. в месяц, по переводу средств нерезидентам от 3 до 4 млрд. долл. в месяц. Всего объем таких фиктивных операций составляет примерно 1,5 - 2 трлн. руб. в год. При этом потери консолидированного бюджета (включая государственные внебюджетные фонды) составляют от 500 до 800 млрд. руб. в год <6>.

<6> Из выступления Председателя Банка России С.М. Игнатьева на парламентских слушаниях на тему: "Соответствие нормативного регулирования и практики осуществления Банком России банковского надзора основным положениям федерального законодательства", проведенных Комитетом по кредитным организациям и финансовым рынкам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 20 февраля 2007 г. // www.cbr.ru/.

Так, подготовлен проект Закона о внесении изменений в Федеральный закон N 115-ФЗ, согласно которому в разряд операций, подлежащих обязательному контролю, попадут все операции с наличными денежными средствами на сумму более 600 тысяч рублей. Что же касается сомнительных операций с наличными средствами, то возможно, что банки получат право отказаться от их проведения. Также кредитным организациям могут разрешить отказываться от договорных отношений с нежелательными клиентами <7>.

<7> www.rg.ru/2007/08/21/nalichnie.html-46k

Следует упомянуть, что Федеральный закон N 115-ФЗ предоставляет кредитным организациям право отказаться от заключения договора банковского счета (вклада) с физическим или юридическим лицом в случае непредставления соответствующим лицом документов, необходимых для его идентификации, либо представления им недостоверных документов, а также в случае, если в отношении данного лица имеются сведения об участии в террористической деятельности, полученные в соответствии с законом. Полагаем, что в контексте Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" речь должна идти не только об операциях по договорам банковского счета и банковского вклада, но и об иных правовых конструкциях, в рамках которых осуществляются наличные и безналичные расчеты. Поэтому было бы логичным установить возможность для кредитных организаций отказаться в случаях, указанных в п. 5 ст. 7 Федерального закона N 115-ФЗ, от заключения иных договоров (сделок) при наличии подозрения, что клиент намерен использовать банк для легализации доходов.

В качестве первоочередных задач банковским сообществом называются разработка и утверждение подробного перечня сомнительных операций, сведения по которым должны направляться в Росфинмониторинг; предоставление банкам права приостановления проведения подозрительных операций, права расторжения в одностороннем внесудебном порядке договора банковского счета (вклада) при проведении клиентом подозрительной операции.

Таким образом, действующее банковское законодательство по вопросу противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма приближается к общепринятым международным стандартам и обеспечивает базовые законодательные условия для недопущения преступно нажитых доходов в российскую банковскую систему. В России создана система противодействия проникновению преступно приобретенных капиталов в финансово-экономическую систему страны, которая, как любая развивающаяся система, нуждается в дальнейшем совершенствовании.