Реформирование организационно-правовых механизмов финансового контроля в политике российского государства (XIX - начало XX вв.)

Пименова Наталья Валерьевна - соискатель кафедры теории и истории государства и права Уральской академии государственной службы, старший преподаватель Уральского института Государственной противопожарной службы МЧС России.

Основное условие способности государства осуществлять самостоятельную финансово-экономическую политику в соответствии со своими национальными интересами - финансовая безопасность, выступающая как важнейший элемент экономической безопасности страны. Особую роль в обеспечении финансовой безопасности играет действенная система государственного финансового контроля. Успешное проведение политики, направленной на развитие экономического потенциала страны, и решение на этой базе острейших проблем развития современной России невозможны без наведения должного порядка в важнейшей сфере, непосредственно связанной с экономикой, - в сфере финансов, а последнее - без создания эффективной системы финансового контроля, базирующейся на неуклонном соблюдении законности в этой сфере <1>.

В условиях постоянно меняющегося законодательства о финансах в нашем государстве становится понятной необходимость осмысления историко-юридических основ развития механизма правового регулирования этой важной части государственной системы. Это позволяет ответить на ряд вопросов, касающихся совершенствования такого вида государственного управления, как финансовый контроль <2>. При этом заметим, что историография изучения формирования и развития государственного финансового контроля в России показывает значительное внимание к его изучению в научных исследованиях ученых конца XIX - начала XXI вв. <3>.

В рамках данной статьи показываются организационно-правовые механизмы реализации политики российского государства в сфере финансового контроля. Выделение хронологического периода связано с тем, что важнейшим периодом формирования и становления системы финансового контроля в России можно считать XIX в. и особенно вторую его половину, когда государственный контроль получил законодательное оформление своей деятельности, включающей в себя ревизионную, административную и бюджетную функции <4>.

1. Состояние финансов России к середине XIX в. и проблема реформирования финансового контроля

К середине XIX в. бюджет Российской империи находился в состоянии постоянного дефицита. Все бюджетное дело было сосредоточено в руках руководства Министерства финансов. По существующему законодательству государственная роспись должна была рассматриваться Государственным советом. После утверждения росписи Государственным советом каждый министр мог по своему усмотрению распоряжаться отпущенными на его ведомство средствами. Государственная роспись держалась в строжайшей тайне. Она охватывала далеко не полный объем доходов и расходов. Отдельные ведомства безотчетно распоряжались целыми отраслями государственных доходов, не включая в сметы различные поступавшие к ним сборы и доходы. Кроме того, учреждения накапливали значительные, так называемые экономические капиталы (в 1860 г. их насчитывалось до 300 наименований), которые в государственную роспись также не включались <5>. Расходы, производившиеся из всех этих источников, в сметах не показывались; рядом с общими государственными финансами существовали отдельные финансы учреждений, которые собирались и расходовались без ведома Министерства финансов. В результате ни император, ни Комитет министров в точности не знали ни собственных средств государства, ни того, правильно ли эти средства расходуются. Более того, официальная отчетность по государственным доходам и расходам составлялась недостоверно: суммы доходов и расходов, включенные в государственную роспись, не подтверждались обоснованными данными министерств и ведомств и вызывали сомнение в правильности расчетов. Значительное число доходов не вносилось в росписи и тем самым ускользало от всякого государственного контроля. Проверить правильность расчетов требуемых министерствами казенных средств было практически невозможно, и суммы, ассигнованные какому-либо ведомству, исчезали навсегда из поля зрения государственного казначейства.

Государственные денежные средства были раздроблены по многочисленным кассам отдельных ведомств, в которых иногда годами лежали без движения, тогда как Министерство финансов прибегало для покрытия дефицита бюджета к внешним и внутренним займам под большие проценты <6>. Распыленность государственных средств по множеству ведомственных касс привела к тому, что к 1 января 1855 г. в кассах Министерства финансов имелось 75 млн. руб., в то время как в министерских кассах - более 200 млн. руб. Отсутствие единства кассы умножало случаи растрат и хищений государственных средств и не позволяло организовать действенный контроль их целевого использования <7>. Вышеназванные факторы отрицательно сказывались на развитии экономики России в целом. Несмотря на то что государственный бюджет все увеличивал внешние и внутренние займы, он оставался хронически дефицитным. Государственный долг России рос: в 1852 г. - 1043 млн. руб., а в 1862 г. - 1553 млн. руб. <8>. Получать займы становилось все труднее - Россия постепенно утратила доверие иностранных кредиторов.

Взойдя на российский престол в 1855 г., Александр II получил в наследство полуразоренную Крымской войной и казнокрадством страну <9>. Молодой император хорошо воспринимал идеи реформаторства, видел, что в коренной перестройке нуждаются многие стороны российской действительности. Еще будучи наследником престола, занимая должность начальника Главного управления военно-учебных заведений, Александр в записке Контрольному комитету по поводу возможных преобразований государственного контроля писал: "Я не только согласен, но убежден, что существующая ныне в России система контрольной отчетности требует преобразования существенного: требует для того, чтобы подчинить ревизии строгой и правильной, и по документам и на самом месте, все операции денежные и материальные, всех без изъятия отраслей государственного управления" <10>. Развитие капитализма, отмена крепостного права привели к проведению земской, судебной, финансовой и ряда других реформ. Расширение, развитие денежных отношений, рост расходов государства, военных ведомств требовали приспособить бюджет и финансовый контроль к запросам развивающегося капитализма.

В ноябре 1855 г. началась подготовка к финансовой реформе. Генерал-контролер департамента гражданских отчетов В.А. Татаринов был направлен в служебную командировку с целью изучения состояния дел в этой сфере в европейских государствах. Изучив опыт организации государственного контроля во Франции, Бельгии, Пруссии и Австрии, Татаринов подробно изложил в докладах сущность и отличительные черты практиковавшихся в этих странах контрольных систем, а также на основе этого опыта подготовил проект преобразования государственного контроля в России, в котором изложил основные положения организации эффективной системы государственного финансового контроля. Их содержание сводилось к определению следующих основных направлений: (1) систематическое, однообразное составление, исполнение и заключение финансовых смет, необходимых для проверки назначений и последующей ревизии оборотов; (2) единство кассы; (3) установление предварительного контроля; (4) проверка исполнителей - касс и распорядителей бюджетных средств; (5) установление одной ревизионной инстанции, производящей ревизию по подлинным актам и документам <11>.

В проекте реформы государственного контроля, предложенной В.А. Татариновым, предлагалось ввести элемент предварительного контроля, который заключался бы в проверке правильности каждой ассигновки и выдачи по ней денежных сумм. Предварительный контроль рассматривался как фактор рационального процесса ревизии, он должен был сократить сроки ревизии и дать возможность предупреждать неправильные действия по расходованию государственных средств. Последующий контроль, производимый своевременно и по подлинным документам, должен был дополнить рационально организованный процесс ревизии. Для осуществления последующей ревизии всем учреждениям следовало периодически представлять Государственному контролю подлинные документы. Наконец, в обязанности Государственного контроля входило составление отчета об оборотах всех государственных средств. Отчет должен был составляться не позже конца года, следующего за отчетным, и таки образом, мог быть принят во внимание при рассмотрении бюджета на следующий год <12>.

2. Реформирование организационно-правовых механизмов финансового контроля во второй половине XIX в.

Реформа механизмов государственного финансового контроля началась с наведения порядка в системе государственной отчетности, а именно - введения единства бюджета и единства кассы, которые закрепили утвержденные Александром II 22 мая 1862 г. Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений <13>. С этого же года роспись государственных доходов и расходов стала ежегодно публиковаться в печати <14>.

Реформа бюджета и кассового дела была тесно связана с реформой Государственного контроля, без контрольной реформы все ограничения прав распорядительных учреждений, предусмотренные бюджетной и кассовой реформами, не получили бы практического осуществления... Сущность реформы Государственного контроля заключалась в том, что он превращался в единый ревизионный орган, обладающий правом документальной ревизии всех государственных учреждений в центре и на местах. 10 декабря 1863 г. высочайше утвержденным мнением Государственного совета была образована Временная ревизионная комиссия, которая должна была накапливать опыт в области производства документальной проверки государственных оборотов. Комиссия составляла для усовершенствования счетно-ревизионного дела подробные правила и инструкции о приемах ревизии по главным видам государственных доходов и расходов, а также методики для руководства по всем разделам государственной отчетности <15>.

Введение новой контрольно-ревизионной системы позволило создать в губерниях независимые от местных властей контрольные палаты. "Вследствие особого характера деятельности контрольных учреждений... предоставленное губернаторам право ревизии административных губернских учреждений... на контрольные палаты не распространяется" <16>. Постепенно общественное мнение по-новому стало воспринимать значение контрольного финансового органа для улучшения управления финансами и предотвращения финансовых нарушений. Опорными пунктами государственного контроля являлись губернские и областные контрольные палаты, утвержденные Указом Александра II от 22 марта 1865 г. <17>. В ведение контрольных палат была передана документальная ревизия отчетности местных учреждений (по подлинным документам), производившаяся до этого времени в казенных палатах или контрольных отделениях при департаментах министерств. Реформа документальной ревизии была проведена сначала в 12 губерниях <18>, а с 1 января 1866 г. контрольные палаты были введены во всех губерниях и областях Российской империи, кроме Закавказья и Туркестанского края <19>. В Закавказском крае до введения системы единства кассы была учреждена Временная контрольная палата Кавказской армии <20>. Три контрольных палаты были учреждены в Царстве Польском с 1 января 1867 г. <21>, в Туркестанском крае контрольная палата открылась в 1868 г. <22>. Контрольные палаты не входили в общие губернские учреждения, а состояли в непосредственном ведении Государственного контролера.

Государственный контроль стал принимать участие в предварительном рассмотрении смет ведомств. С 1866 г. составление отчетов об исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств перешло из ведения Министерства финансов в компетенцию Государственного контроля.

С введением документальной ревизии Государственный контроль получил возможность рассматривать операции, связанные с движением государственных средств, на предмет их хозяйственной целесообразности и эффективности для государства. Таким образом, введение документальной ревизии было шагом вперед в организации финансового контроля, недостаток введенного порядка ревизии заключался в том, что обязательная сплошная проверка всей подлинной документации производилась вне зависимости от размеров, характера, срочности операций, в игнорировании метода выборочной внезапной проверки отчетности. Все это в значительной мере лишало ревизию отчетности оперативности, действенности и своевременности, обрекая ее на хроническое отставание. В практической деятельности органов Государственного контроля обращалось большое внимание на организацию контроля полноты сбора государственных доходов. По системе ревизии генеральной отчетности, применявшейся до реформы, доходы казны Государственным контролем не ревизовались. В 60-х годах XIX века были разработаны правила ревизии важнейших отраслей государственных доходов - питейной, соляной, сахарной и др. Одновременно Государственным контролем стала осуществляться и ревизия государственного имущества в материальных ценностях, на основании специально разработанных им общих правил материальной отчетности, нашедших применение в интендантских складах, в портах, на горных заводах и т.д. <23>.

3. Реформа государственного контроля как центрального органа финансово-контрольного органа

В период царствования Александра III были приняты законодательные акты в отношении Государственного контроля, определяющие штатную структуру его учреждений <24>, устанавливающие сроки производства ревизии отчетности и порядок ее утверждения <25>, а также положение о коллегиальных органах управления - Совете Государственного Контроля в центральном контрольном учреждении и Общих Присутствиях в местных Контрольных Палатах <26>.

28 апреля 1892 г. произошло окончательное оформление новой реформированной системы государственного контроля в России и издано новое Учреждение Государственного контроля. В законе отмечалось, что, "составляя отдельную часть государственного управления, Государственный контроль наблюдает за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведывании отчетных пред ним учреждений, а равно составляет соображения о выгодности и невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства"; рассматривает финансовые сметы и представления ведомств об ассигновании сверхсметных кредитов, ревизует отчетность по оборотам денежных и материальных капиталов; производит по особым положениям фактическую проверку денежных и материальных капиталов, сооружений, построек и других операций, разрабатывает, по согласованию с министерствами, инструкции по совершенствованию правил и форм бухгалтерского учета, не требующие законодательного разрешения <27>.

Проводимые контрольные мероприятия на этом этапе имели целью не только изучение законности расходования средств, но и проверку эффективности произведенных расходов для казны. Предварительный контроль стал приоритетным направлением в деятельности Государственного контроля, так как он имел профилактическое и воспитательное значение, приучал к соблюдению законности, помогая искоренять административный произвол.

В соответствии с названным законом в состав Государственного контроля вошли: Государственный контролер, товарищ (заместитель) государственного контролера, Совет Государственного контроля, Департамент гражданской отчетности, Департамент военной и морской отчетности, Департамент железнодорожной отчетности, Департамент кредитной отчетности, Канцелярия Государственного контроля и состоявший при ней Архив центральных учреждений Государственного контроля, Центральная бухгалтерия, Комиссия для проверки денежной и материальной отчетности установлений госконтроля, Комиссия для проверки годовых отчетов частных железных дорог, при коих не утверждено местного правительственного контроля, контрольные палаты и местные контрольные части на казенных и частных железных дорогах.

Государственный контролер осуществлял надзор "за правильностью и успешностью действий" всех контрольных учреждений. Только с его санкций контролеры могли быть привлечены к ответственности. После образования в октябре 1905 г. Советом министров Государственный контролер, несмотря на противодействие Государственной Думы, был включен в состав данного Совета и фактически стал органом исполнительной власти <28>.

Государственная жизнь в России потребовала создания широкого правительственного контроля за государственным хозяйством. Однако Государственный контроль в Российской империи, как свидетельствует история его развития, не обладал всеми необходимыми функциями и правами для выполнения своей непосредственной, установленной законом цели. Многие учреждения России получали средства из Государственного казначейства и тем не менее были освобождены от ревизии Государственного контроля. К числу таких привилегированных учреждений, имевших значительные денежные обороты государственных средств, относились: министерство императорского двора, ведомство уделов, министерство иностранных дел в чрезвычайных издержках, секретные расходы "на известное его императорскому величеству употребление" и др. <29>.

Права Государственного контроля в законодательстве Российской империи были сформулированы весьма неопределенно. Государственный контроль мог добиваться осуществления своих прав, однако в соответствии с действующим законодательством он реализовывал их крайне медленно. Сроков для приведения в исполнение ревизионных приговоров установлено не было, возражения виновного лица существенно затягивало дело, самостоятельно принимать меры взыскания Государственный контроль не имел права и т д. Попытки организации Государственного контроля по типу западноевропейских счетных палат в тот период не имели успеха. Максимум, чего удалось добиться, - это принятия Устава ревизии, который был утвержден накануне Февральской революции 1917 г.

В целом система государственного контроля в царской России в рассматриваемом периоде, например в 1911 году, состояла, как отмечалось, из центральных ревизионных учреждений и местных ревизионных органов. Последние делились на контрольные палаты и специальные местные учреждения Государственного контроля. В их обязанности входила проверка операций местных распорядительных и исполнительных органов. Другими органами на местах, входившими в систему контроля, были следующие: во-первых, специальные местные (территориальные) учреждения Государственного контроля, состоявшие из государственных органов, осуществлявших контроль за постройкой государственных и частных железных дорог, сооружавшихся за счет бюджетных ассигнований; во-вторых, органов контроля за возведением крепостных сооружений, а также полевого контроля, функционировавшего во время войны. Таким образом, спектр контролирующих органов на местах был широким. Целый ряд их дублировал функции контрольных палат. Государственный контролер, равный по правам прочим министрам, ежегодно к 15 мая представлял отчет царю о результатах ревизионной деятельности. Этот отчет Государственной Думе не представлялся и не подлежал опубликованию. Ведомство Государственного контроля представляло собой, как справедливо отмечает А.В. Новиков, "мощный механизм государственного управления, оказывавший существенное влияние на хозяйственную жизнь всех административно-территориальных образований страны" <30>.

Итак, в XIX - начале XX вв. государственный контроль представлял в основном единую многофункциональную государственную систему, использовавшую различные формы контрольной деятельности. В частности, такие, как документальный и предварительный контроль, проверка исполнения государственных законов, ревизия финансовой деятельности, инспектирование и надзор. Органы, входящие в Государственный контроль Российской империи в центре, и контрольные палаты на местах являлись по своим целям, задачам и функциям прообразами действующих сейчас таких специальных государственных финансово-контрольных органов, как Главное контрольное управление Президента РФ, которое полномочно осуществлять контроль как финансовой, так и административной деятельности всех государственных органов исполнительной власти, Счетная палата Российской Федерации, осуществляющая контроль использования бюджетных средств и внебюджетных фондов, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Минфина России (и ее территориальные органы), которая также осуществляет бюджетный и валютный контроль.