Мудрый Юрист

Правовые аспекты либерализации валютного режима в Российской Федерации

Казанцев Артем Павлович - аспирант кафедры финансового права и бухучета МГЮА, юрист, Bianco Footwear Russia.

Экономические преобразования в нашей стране, интенсивное развитие валютного рынка и интегрирование России в мировые финансовые рынки выдвинули на первый план задачу правового регулирования перехода к конвертируемости национальной валюты.

Россия достаточно быстро перешла к внутренней конвертируемости национальной валюты. Центральный банк телеграммой от 27 июля 1992 г. N 162-92 <1> разрешил уполномоченным банкам продавать физическим лицам за счет личных средств в рублях наличную иностранную валюту без ограничения суммы и без предъявления заграничного паспорта и выездной визы. Осенью того же года был принят Закон РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" <2>, который предусматривал разделение валютных операций на "текущие валютные операции" и "валютные операции, связанные с движением капиталов". Впоследствии, 16 мая 1996 г., Президент РФ издал Указ "О мерах по обеспечению перехода к конвертируемости рубля" <3>, которым было объявлено о принятии Россией обязательств, налагаемых на страны-члены ст. VIII Соглашения об МВФ и определяющих режим конвертируемости национальной валюты России по всем видам текущих валютных операций. В тот же день Совместным заявлением Правительства и Банка России от 16 мая 1996 г. <4> был отменен механизм установления официального курса рубля в форме привязки к курсу Московской межбанковской валютной биржи (ММВБ) и введен новый механизм определения официального обменного курса рубля. Суть его заключалась в установлении, во-первых, так называемого валютного коридора, во-вторых, официального курса рубля на основе котировок Банка России исходя из соотношения спроса и предложения на национальную валюту на межбанковском и биржевом валютном рынке, динамики показателей инфляции, положения на международных рынках иностранных валют, изменения величины государственных золотовалютных резервов, динамики показателей платежного баланса страны.

<1> Признана утратившей силу письмом Банка России от 25 января 1994 г. N 21.
<2> Пункты 9, 10 ст. 1 Закона РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле" (утратил силу в связи с введением в действие Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 12.11.1992. N 45. Ст. 2542; Российская газета. N 240. 04.11.1992.
<3> Российская газета. 18 мая 1996 г.
<4> Российская газета. N 93. 18.05.96; Вестник Банка России. 20.05.96. N 21.

Порядок установления официального обменного курса Центрального банка Российской Федерации был утвержден письмом Банка России от 20 мая 1996 г. N 282 <5>.

<5> Экономика и жизнь. 1996. N 23.

В настоящее время мы можем говорить о том, что российская валюта конвертируема по текущим операциям. Согласно Указу Президента России от 16 мая 1996 г. N 721 "О мерах по обеспечению перехода к конвертируемости рубля" <6> в целях закрепления позитивных тенденций в экономике России и создания условий для перехода к полной конвертируемости рубля Россия приняла на себя обязательства, налагаемые на страны - члены МВФ статьей VIII Устава МВФ <7> и определяющие режим конвертируемости национальной валюты России по всем видам текущих валютных операций.

<6> Российская газета. 18 мая 1996 г.
<7> Ст. VIII Статей Соглашения Международного валютного фонда (приняты 22.07.1944, вступили в силу 27.12.1945, ред. от 11.11.1992). Международный валютный фонд. Вашингтон, округ Колумбия, США. 1994 год.

Речь идет о следующих обязательствах:

Россия отказалась от установления золотого паритета в 1990 г., когда в соответствии со ст. 28 ФЗ от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <8> не стало устанавливаться официальное соотношение между рублем и золотом или другими драгоценными металлами.

<8> Утратил силу в связи с введением в действие Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ.

С 1992 г. золото перестало быть основой денежного содержания Российской Федерации, но сохранилось как стратегический материал в золотовалютных запасах, на который можно купить валюту и получить в иностранных банках кредит под залог золота. Статья 28 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" <9> указывает, что официальное соотношение между рублем и золотом или другими драгоценными металлами не устанавливается <10>. Это позволяет говорить о приверженности в настоящее время принципу необязательности обеспечения как одному из принципов организации наличного денежного обращения.

<9> Собрание законодательства РФ. 2002. N 2(28). Ст. 2790.
<10> Бельский К.С. К вопросу о понятии денежной системы Российской Федерации // Финансовое право. 2005. N 8.

Введение свободной обратимости национальной валюты стало одной из важнейших составных частей финансовой политики нашей страны в начале века. "Другая крупная задача, которую надо решать вместе, - отмечалось в Послании Президента России Федеральному Собранию в мае 2003 г., - это достижение полной конвертируемости рубля. Конвертируемости не только внутренней, но и внешней. Не только по текущим, но и по капитальным операциям. Напомню, что в прошлом у России была одна из самых крепких и уважаемых валют в мире. Достоинство "золотого рубля" приравнивалось к достоинству самой державы.

Скажу прямо: стране нужен рубль, свободно обращающийся на международных рынках. Нужна крепкая и надежная связь с мировой экономической системой.

Достижение этой цели станет одним из факторов реальной интеграции России в мировую экономику. А для рядовых граждан нашей страны это будет означать на практике, что, собираясь в дорогу за пределы России, достаточно взять с собой паспорт и российские рубли" <11>.

<11> Послание Президента РФ Федеральному Собранию "Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ" // Российская газета. N 93. 17.05.2003.

Помимо этого, решение задачи конвертируемости рубля было обозначено в числе приоритетов на встрече Президента России со своими доверенными лицами в феврале 2004 г. <12> и в Послании Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. <13>.

<12> Время неопределенности и тревожных ожиданий прошло. Программное выступление Владимира Путина перед доверенными лицами 12 февраля 2004 года. Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова // Известия. 13.02.2004.
<13> Российская газета. N 109. 27.05.2004.

До денежной реформы 1897 г., проведенной Министром финансов Витте, рубль имел серебряное содержание, а по реформе - золотое. В СССР вплоть до начала 90-х гг. XX в. рубль по закону имел твердо фиксированное золотое содержание.

Конец XIX в. - период осуществления валютной реформы Витте - во многом совпадает с текущим моментом в российской экономике: на подъеме была промышленность, торговый баланс имел устойчивое положительное сальдо, а золотой запас России к началу реформы был увеличен до рекордных показателей <14>. В то же время сейчас нам приходится решать многие проблемы, с которыми Россия сталкивалась более ста лет назад. В конце прошлого века наша страна, экспортировавшая хлеб, столкнулась с падением мировых цен на зерно. Адекватной экспорту зерна замены наше государство тогда практически не имело.

<14> Белоусов Р.А. Исторический анализ бюджетной политики России. "Экономическая безопасность: Производство - Финансы - Банки". М., 1998. С. 248.

Не так давно Россия пережила падение мировых цен на нефть - один из основных источников экспортной выручки и доходов нашего бюджета сегодня. К сожалению, пока мы практически не имеем возможности предложить достойную альтернативу мировому рынку. Вопрос отказа от роли "почетного поставщика сырья" по-прежнему актуален для нашей страны, как и сто лет назад.

100 лет назад первым шагом стало вынесение законопроекта по утверждению золотого эквивалента в Государственный совет в апреле 1895 г. В нем было два основных положения: 1) всякие дозволенные законом письменные сделки могли заключаться на российскую золотую монету; 2) по таким сделкам уплата могла производиться либо золотой монетой, либо кредитными билетами по курсу золота в день платежа <15>. В начале мая 1895 г. проект был утвержден Николаем II и принял силу закона. В законопроекте "Об исправлении денежного обращения" от 14 марта 1896 г. указаны следующие основные моменты денежной реформы:

<15> Шванебах П.Х. Денежное преобразование и народное хозяйство. СПб., 1901. С. 26.
  1. основная монета России и законное средство платежа представляет собой десятирублевую золотую монету нового чекана, которая также заменяет собой золотые монеты старого чекана;
  2. платежная сила серебра ограничивается 50 рублями;
  3. государственные кредитные билеты имеют силу законного средства платежа и включаются в пассив банка; их обмен на золото осуществляется в соответствии с расчетным балансом, сложившимся в годы перед реформой;
  4. эмиссия кредитных билетов осуществляется Государственным банком только для коммерческих операций банка, при этом до 1 млрд. рублей кредитные билеты покрываются золотом на 50%, свыше 1 млрд. рублей покрывается полностью: рубль за рубль; следует отметить, что введение золотого паритета не предполагало тождества бумажных и металлических денежных знаков - в основу реформы был положен принцип существенной девальвации;
  5. все обязательства по правительственным и частным займам, заключенные ранее в металлических рублях, остаются неизменными и подлежат оплате новыми рублями в полуторном размере <16>.
<16> Мартынов С.Д. Государство и экономика: система Витте. СПб.: Наука, 2002. С. 34.

Во избежание бюрократических проволочек указанный законопроект был рассмотрен в расширенном составе Комитета финансов в обход Госсовета и утвержден царским Указом от 27 февраля 1897 г. Осуществление реформы происходило через принятие ряда актов. 3 января 1897 г. Николай II подписал Закон "О чеканке и выпуске в обращение золотых монет". Вследствие этого рубль подвергся девальвации на одну треть. Соответственно, новые деньги стали меняться на старые с разницей 1 к 1,5, а кредитные билеты стали свободно размениваться на золото. Впоследствии, 29 августа 1897 г., был выпущен Указ об основах эмиссии кредитных билетов, в соответствии с которым: 1) Государственный банк был обязан на 50% обеспечивать золотом банкноты, выпущенные на сумму, не превышающую 600 млн. рублей, и на 100% при превышении этой суммы; 2) устанавливался обмен кредитных билетов на золото без ограничений. Вслед за этим 27 августа 1898 г. по Указу об основах обращения серебряной монеты последней была отведена роль вспомогательных денег. Наконец, 7 июня 1898 г. был принят новый монетный Устав Российской империи, в результате чего российской государственной монетной единицей стал рубль, содержащий 17,424 доли чистого золота, а серебряные и медные монеты стали вспомогательными в обращении и платежах.

Итогами осуществленной С.Ю. Витте валютной реформы явились устойчивость и конвертируемость российской валюты, а также утверждение России в одном ряду с ведущими европейскими державами. Золотое обращение и свободный обмен рубля на золото сделали его одной из самых устойчивых валют в мире.

Золотой рубль стал основой денежного обращения как внутри страны, так и в ее отношениях с внешним миром. Имевшиеся на руках кредитные билеты разменивались на золото по первому требованию. Но вместе с тем составным элементом реформы явилась девальвация рубля. Новый золотой рубль составил по своему весу 66,6% прежнего золотого рубля и приравнивался к 1,5 старого кредитного рубля. До реформы 1 рубль номинально стоил 4 франка, а после нее - 2,6 франка. Новое соотношение более соответствовало покупательной силе валют, а также способствовало российскому экспорту.

Справедливости ради следует отметить и тот немаловажный факт, что С.Ю. Витте, анализируя прошлый опыт, пришел к следующему выводу: "Без оздоровления народного хозяйства ценность русской денежной единицы не может быть укреплена никакими чисто финансовыми мероприятиями".

В настоящее время макроэкономические индикаторы в полной мере позволяют ввести золотое обеспечение российских денежных знаков. К примеру, по данным Банка России, золотовалютные резервы превысили 10000 млрд. рублей, в то время как денежная база составляет около 4000 млрд. рублей <17>. Это говорит о том, что у России имеются финансовые ресурсы, достаточные для обеспечения золотом и продвижения к полной конвертации российской валюты.

<17> Денежная база в широком определении // Банк России: <www.http://cbr.ru/statistics/credit_statistics/mon_baza_07.htm> (последнее посещение - 20 июня 2007 г.).

Долгое время российская валютная система страдала от долларизации экономики. Россия, после введения внутренней конвертируемости, открыла по форме и по существу доступ к долларовым накоплениям и расчетам в иностранной валюте. Данное обстоятельство привело к "всеобщей долларизации всей страны". Дело доходило до того, что Банк России разъяснял специфику обращения американских долларов: "В настоящее время Банком России прорабатывается целый комплекс мер, связанных с введением в обращение купюр нового образца достоинством 100 долларов США. Банк России подчеркивает, что это не обмен. Все виды купюр, законно выпущенные США, будут на равных обращаться вместе с новыми купюрами. Все эти денежные знаки являются полноценным и законным средством обращения. Вместе с тем Банк России готов помочь коммерческим банкам, которые будут ввозить в страну новые купюры, получить у коммерческих банков США и ФРС США необходимые ресурсы, что позволит избежать ажиотажа и паники" <18>. Подобные сообщения можно считать уникальными для оценки валютных отношений развитых государств, поскольку в них фактически признается наличие параллельной иностранной валюты в стране, при этом подобное положение не считалось аномальным. Очевидно, что при торжестве иностранной валюты в национальной финансовой системе о конвертируемом рубле не могло идти и речи.

<18> Сообщение ЦБ РФ от 16.01.1996 "О вопросах валютной политики Банка России" // Бизнес и банки. 1996. N 4.

Обращение на территории России иностранной валюты ведет к ослаблению национальной валюты. В соответствии с Положением Центрального банка России "О прекращении на территории Российской Федерации расчетов в иностранной валюте за реализуемые физическими лицами товары (работы, услуги)" от 15 августа 1997 г. N 503 <19> с 1 ноября 1997 г. вступил в силу новый порядок расчетов за товары и услуги, продаваемые физическим лицам. В результате российский рубль стал единственным платежным средством при всех видах расчетов, что сыграло свою роль в усилении позиции национальной валюты в масштабах страны. В этой связи логичным продолжением линии по сокращению оборота иностранной валюты в стране может служить запрет на открытие банковских счетов в иностранной валюте.

<19> Вестник Банка России. 30.09.1997. N 63; Курьер. 03.10.1997. N 31. Еженедельник, приложение к газете "Российские вести".

Данное предложение, безусловно, влечет за собой вопрос о механизме, способном обеспечить адекватную замену валютным счетам. Главным образом, это необходимо компаниям, импортирующим товары на российский рынок и формирующим большую часть торгового баланса страны. Представляется, что решением указанного вопроса может служить конвертация валюты в рубли непосредственно при поступлении в банк. Подобный механизм занимает минимум средств и времени получателя валюты. Что касается валюты, необходимой для оперативной деятельности импортеров, то она может храниться на корреспондентских счетах соответствующих компаний.

Введение указанной меры с предварительным уведомлением участников рынка увеличит востребованность рубля и ускорит достижение его полной конвертации.

Введение золотого эквивалента (частичного, как вариант) внесет существенный вклад в выполнение задачи по полной конвертируемости рубля. Ввиду ограничений на поддержание стоимости национальной валюты в золотом эквиваленте, установленных Соглашениями МВФ, потребуется изменить формат участия в МВФ либо установить эквивалент корзине товаров (золото, серебро, металлы, нефть, газ).

Помимо этого, потребуется изменить статью 28 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" <20>, установив официальное соотношение между рублем и золотом либо другим эквивалентом.

<20> Собрание законодательства РФ. 2002. N 2(28). Ст. 2790.

В этой связи целесообразно также добавить надпись на банкнотах, свидетельствующую о том, что они обеспечиваются золотом либо другими активами Банка России.

Следует признать, что в настоящее время либерализация валютного режима осуществляется в отсутствие закрепленной валютной политики или какой-либо иной ярко выраженной концепции. Единственные руководящие ориентиры в этой области, по сути, "проскальзывают" в посланиях Президента страны и основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на очередной год, утверждаемых ЦБ РФ. Очевидно, что цели, поставленные на государственном уровне, нуждаются в должном регламентировании и структурном подходе к их реализации.

Учитывая изложенное выше, в целях успешного развития валютного законодательства, четкого закрепления и последующей реализации поставленных целей и задач представляется необходимым поставить вопрос о разработке и внедрении таких нормативно-правовых актов в сфере валютного права, которые носили бы как тактический, так и стратегический характер и раскрывали государственную валютную политику. В качестве возможного варианта можно предложить концепцию развития валютной политики Российской Федерации, в рамках которой разрабатывается программа либерализации валютного режима (достижения конвертируемости рубля).

Концепция должна стать документом, закладывающим основные подходы, принципы и направления изменения валютного режима, исходя из которого возможно формирование соответствующей программы.

Состав концепции может включать в себя следующие элементы:

  1. Цели и задачи валютной политики.
  2. Принципы либерализации валютного режима. Сроки и этапы ее реализации.
  3. Механизм и система мероприятий по либерализации валютного режима.
  4. Управление и контроль над либерализацией валютного режима.
  5. Показатели достижения целей валютной либерализации.

Помимо этого, представляется целесообразным ввести соответствующую статью в Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" <21>, где будут законодательно закрепляться основы валютной политики в нашей стране со ссылкой на концепцию и программу, о которых идет речь в настоящей статье.

<21> Собрание законодательства РФ. 15.12.2003. N 50. Ст. 4859; Парламентская газета. 17.12.2003. N 233; Российская газета. N 253. 17.12.2003.

Предлагаем ввести такую статью в главу 1 - "Общие положения" - Закона N 173-ФЗ. Представляется, что статья может быть построена следующим образом:

"Статья 3.1. Государственная валютная политика Российской Федерации

  1. Государственная валютная политика Российской Федерации является составной частью государственной финансовой политики Российской Федерации. Целями государственной валютной политики Российской Федерации являются повышение благосостояния граждан, поддержание платежеспособности, повышение конкурентоспособности национальных производителей и интегрирование страны в международное экономическое пространство.
  2. Разработкой государственной валютной политики Российской Федерации занимаются Министерство финансов Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации.
  3. Государственная валютная политика закрепляется в Концепции развития валютной политики Российской Федерации.

В соответствии с Концепцией развития валютной политики Российской Федерации разрабатывается программа действий на текущий период.

Концепция развития валютной политики Российской Федерации и соответствующая программа утверждаются Правительством Российской Федерации".

Законодательное закрепление основных положений валютной политики позволит упорядочить ход либерализации валютного режима. Помимо этого, статья в Законе внесет ясность в понимание основных вопросов государственной валютной политики Российской Федерации, которые до сих пор оставались нерешенными.