Мудрый Юрист

Конституционно-правовые аспекты финансирования выборов в Российской Федерации

Какителашвили Михаил Михайлович - аспирант кафедры административного и муниципального права Российского государственного социального университета.

Любое демократическое государство немыслимо без проведения выборов. Проведение периодических свободных выборов составляет основу представительной демократии. Через выборы большинство граждан участвует в осуществлении государственной власти.

Формирование сильного государства возможно только через укрепление государственной политики, эффективное формирование государственных органов и в первую очередь законодательных (представительных) органов государственной власти. На сегодняшний день формирование государственных органов, способных проводить политику, направленную на защиту общественных интересов, возможно только самим государством посредством таких институтов, как политические партии - единственный вид общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (п. 1 ст. 36 Федерального закона "О политических партиях" от 11.07.2001 N 95-ФЗ <1>).

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 16.07.2001. N 29. Ст. 2950.

Федеральный характер российского законодательства предопределяет двухуровневую систему законодательства. Вследствие этого электоральные правила и процедуры формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации. При этом избирательное законодательство субъектов Российской Федерации в части финансирования выборов к настоящему времени приобрело весьма значительный объем.

Переход к смешанной избирательной системе в большинстве регионов привел к существенному увеличению размеров одномандатных избирательных округов, а возможность избрания граждан, выдвинувшихся в законодательные собрания путем самовыдвижения, существенно снизилась - увеличение размеров округов означает не только увеличение числа подписей, требующихся при регистрации кандидатов, но также общее удорожание стоимости ведения предвыборной кампании кандидатом, привлечения к его избирательной кампании большого числа активистов, увеличения тиражей агитационных материалов.

Вопросы финансирования выборов в России последнее время приобрели особую значимость и остроту.

Выбор данной темы обусловлен многочисленными проблемами, возникающими на практике в области соблюдения всех установленных законом правил при формировании и расходовании избирательных фондов кандидатов, политических партий, а также контроля за данными процессами. Кроме того, на проведение выборов федерального уровня затрачиваются и средства федерального бюджета, которые нуждаются в рациональном и эффективном расходовании. В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2007 г." от 19.12.2006 N 238-ФЗ <2> отдельной строкой в разделе "Общегосударственные вопросы" стоит обеспечение выборов. Этот аргумент может оказаться определяющим при решении вопроса о введении государственного финансирования партий в странах с бюджетным дефицитом.

<2> Собрание законодательства Российской Федерации от 25.12.2006. N 52 (ч. 2). Ст. 5504.

Большой вклад в научную разработку как общих вопросов и организации и проведения выборов, так и их различных аспектов, в том числе проблем финансирования выборов, внесли Е.И. Колюшин, С.А. Авакьян, В.В. Вискулова, О.В. Романенко и другие.

Несмотря на то что в течение ряда последних лет появились работы, посвященные анализу отдельных аспектов теории российского избирательного права и финансирования выборов <3>, однако следует признать, что до сих пор избирательное законодательство и избирательная практика значительно опережают теоретические исследования этих вопросов. В результате некоторые аспекты российского избирательного права вплоть до настоящего времени не получили научного обоснования. Это в первую очередь относится к институту финансирования выборов, необходимо также учесть, что от прозрачности отношений, связанных с финансированием избирательных кампаний, зависит демократизация всей избирательной системы в государстве.

<3> См., например: Вискулова В.В. Финансирование федеральных выборов в России: соотношение публично-правового и частного начал (конституционно-правовое исследование): Диссертационное исследование на соискание ученой степени к.ю.н. Благовещенск, 2004; Карманов А.Б. Организационно-правовое обеспечение финансирования выборов в Российской Федерации: Диссертационное исследование на соискание ученой степени к.ю.н. Москва, 2005; Кучин А.С. Избирательная кампания кандидата, избирательного объединения: Диссертационное исследование на соискание ученой степени к.ю.н. Томск, 2006; Романенко О.В. Финансирование политических партий в России: конституционно-правовые проблемы: Диссертационное исследование на соискание ученой степени к.ю.н. Москва, 2004.

В частности, последние монографии по финансированию выборов основаны на анализе Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 2002 года и утративших на настоящий момент юридическую силу законах о федеральных выборах 1999 года. Однако основная реформа системы финансирования федеральных выборов была связана с принятием Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в редакциях от 24 июля 2007 г.

Эти факторы и предопределили актуальность данной темы. В данной работе мы рассматриваем отношения, возникающие в период финансирования избирательных кампаний, которое является лишь частью финансирования выборов в широком смысле.

Новая система выборов требует более эффективного финансирования. Важнейшим этапом в 2007 году для России будут являться выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Как отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, от этих парламентских выборов прямо зависит исполнение стратегических планов России, важнейшим из которых является строительство эффективного государства, обеспечивающего безопасность и достойную жизнь людей <4>.

<4> Российская газета N 90 от 27 апреля 2007 г. Полный текст выступления Президента Российской Федерации В.В. Путина опубликован на официальном сайте Президента Российской Федерации: http://www.kremlin.ru/.

В декабре 2007 г. также состоятся выборы в Законодательные собрания семи субъектов Российской Федерации, в том числе: Республики Бурятии (Народный Хурал избирается по смешанной избирательной системе: 33 депутата по пропорциональной и 33 - по мажоритарной избирательной системе), Республики Северной Осетии - Алании (парламент избирается по смешанной избирательной системе: 35 депутатов по пропорциональной и 35 - по мажоритарной избирательной системе), Удмуртской Республики (Государственный совет избирается по смешанной избирательной системе: 50 депутатов по пропорциональной и 50 - по мажоритарной избирательной системе), Камчатский край (Законодательное собрание избирается по смешанной избирательной системе: 27 депутатов по пропорциональной и 13 - по мажоритарной избирательной системе, и 10 депутатов избираются по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам <5>), Пензенской области (Законодательное собрание избирается по смешанной избирательной системе: 13 депутатов по пропорциональной и 12 - по мажоритарной избирательной системе), Смоленской области (областная Дума избирается по смешанной избирательной системе: 24 депутата по пропорциональной и 24 - по мажоритарной избирательной системе) и Саратовской области (областная Дума избирается по смешанной избирательной системе: 18 депутатов по пропорциональной и 18 - по мажоритарной избирательной системе).

<5> Такая сложная система выборов обусловлена принятием Федерального конституционного закона от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" // Собрание законодательства Российской Федерации. 17.07.2006. N 29. Ст. 3119.

Предстоящие выборы в Государственную Думу и законодательные собрания субъектов имеют цель сформировать устойчивое конституционное большинство, это также будет способствовать консолидации общества. Избирательная политика государства направлена на укрупнение политических партий, а следовательно, и самого государства, т.к. только политические партии формируют политические идеи. Необходимо единое большинство, которое может поддержать курс Президента Российской Федерации на консолидацию общества.

Таким образом, необходимо отметить, что для достижения стоящей цели - консолидации общества необходимо создать такую систему, при которой политические партии, являющиеся выразителями конкретных идей, будут получать государственную поддержку в виде финансовых средств. Тем самым финансирование политических партий будет способствовать процессу консолидации общества.

Но есть ряд структур, которые в этом не заинтересованы. Их цель - проведение в представительные (законодательные) органы государственной власти своих представителей, т.н. лобби, которые отстаивают интересы не народа, а определенных коммерческих структур. Таким образом, нарушается баланс в соотношении, с одной стороны, государственного финансирования и, с другой, частного, происходит конкуренция частного (коммерческих организаций) и государственного финансирования.

И нужно прямо сказать, что выборы, проводимые по ранее действующему законодательству, по одномандатным округам, не исключали проведения влиятельными региональными структурами т.н. своих кандидатов с использованием административного ресурса. Например, согласно представленным сведениям о доходах и имуществе кандидатов в депутаты Государственной Думы четвертого созыва более 40 избранных депутатов являются миллиардерами <6>.

<6> По данным официального сайта Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: http://cikrf.ru/cikrf/.

Законодательство о выборах, принятое рядом субъектов Российской Федерации, допускает теоретическую возможность наличия пожертвований только двух юридических лиц для формирования всего избирательного фонда кандидата (избирательного объединения), как, например, это предусматривается в законах Чувашской Республики, Астраханской области, Еврейской автономной области и некоторых других регионов. Возникает ситуация, когда кандидат (избирательное объединение), не пользующийся авторитетом в регионе у избирателей, но обладающий достаточным финансовым ресурсом (а этот финансовый источник, возможно, имеет криминальный оттенок или же связан с пожертвованиями со стороны иностранных государств), играет ключевую роль на выборах.

Отметим в этой связи, что упоминание о пожертвованиях из-за рубежа не случайно. Принятый Федеральный закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" от 10.01.2006 N 18-ФЗ <7> в значительной степени снимает эти вопросы. В частности, в Законе предусматривается контроль за соответствием расходования денежных средств и использованием имущества иностранных фондов, государств и граждан российскими некоммерческими неправительственными организациями.

<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 16.01.2006. N 3. Ст. 282.

На встрече со спикером Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Б.В. Грызловым Президент Российской Федерации В.В. Путин выразил надежду, что Закон об общественных и некоммерческих организациях, который рассматривает парламент, будет сбалансирован: "Согласен с теми, кто полагает, что ситуация, при которой некоторые организации финансируются из-за рубежа и фактически занимаются политической деятельностью, недопустима, - заявил Президент. - Хотят они или нет, вольно или невольно они становятся инструментом в руках иностранных государств для достижения их политических целей в отношении нашей страны" <8>.

<8> По информации ИТАР-ТАСС и официального сайта Всероссийской политической партии "Единая Россия": http://www.edinros.ru/news.html?id=109227.

К сожалению, эта проблема до сих пор не преодолена, но все-таки новая система значительно снижает возможность применения подобных методов.

В советских законах о выборах вопросу финансирования уделялась всего лишь одна статья. И это в принципе было логично, так как финансирование выборов осуществлялось за счет государства. В Конституции (Основном Законе) СССР 1977 г. (ст. 100) и Конституции Российской Федерации - России 1978 г. (ст. 96) устанавливалось, что расходы, связанные с проведением выборов в Советы, производятся за счет государства. Это означало, что ни кандидаты в депутаты, ни избиратели не несут никаких расходов по выборам. Весьма примечательно, что в статье 100 Конституции (Основного Закона) СССР 1977 г. впервые упоминается о покрытии расходов, связанных с подготовкой и проведением выборов, "из единого фонда".

Обеспечение в советском избирательном праве этого важного конституционного принципа создавало равные возможности для каждого советского гражданина, выдвинутого кандидатом и согласившегося баллотироваться в соответствующий Совет.

Фактически в выборном процессе и в косвенном финансировании выборов были задействованы все категории граждан в той или иной степени. Привлекались на общественных началах, например, молодежные организации - Всесоюзный Ленинский Коммунистический Союз Молодежи (ВЛКСМ), которые изготовляли агитационные плакаты, приглашавшие на выборы (сейчас наивно предполагать, что найдутся бескорыстные помощники, которые будут изготовлять и распространять агитационный материал, на эти цели предусматриваются бюджетные средства, прописанные отдельной строкой в бюджете соответствующего уровня).

Порядок проведения предвыборной агитации также подробно определялся законом. Для встречи избирателей с кандидатами в депутаты проводились предвыборные собрания, митинги, совещания, организовывались выступления кандидатов в депутаты в печати, по телевидению, радио. Общественным организациям и трудовым коллективам, выдвинувшим кандидатов в депутаты или выступившим в их поддержку, было предоставлено право беспрепятственной агитации за своих кандидатов, для чего им бесплатно предоставлялись помещения, средства массовой информации.

В целом хотелось бы отметить, что в советской системе финансирования выборов были, безусловно, положительные черты. Государство, беря на себя бремя финансирования выборов в широком смысле и избирательных кампаний кандидатов, способствовало развитию, несмотря ни на что, определенной политической культуры.

В преддверии выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва, которые пройдут в декабре 2007 г., уже сейчас так называемые проходные партии активно торгуют местами. При этом партии зарабатывают и на самое предвыборную гонку, и на текущую деятельность.

По общему убеждению депутатов Государственной Думы, более или менее честными и самыми дешевыми были только первые думские выборы - в 1993 году. В 1995-м ряд партий уже стал осуществлять определенные манипуляции с депутатскими мандатами, а в 1999 году эту практику переняли и другие партии.

Финансирование выборов в зарубежных странах

Переход к государственному финансированию политических партий происходил в два этапа. Первоначально государство ограничивалось в основном косвенными формами помощи. Это происходило на рубеже XX - XXI вв., одновременно с первыми попытками правового регулирования партийной деятельности. При этом, с одной стороны, делался шаг в нужном направлении - государство начинало помогать демократическому институту, ранее действовавшему самостоятельно. Но с другой стороны, косвенный характер помощи как бы "смягчал" последствия происходящих изменений - возможность государства оказывать воздействие на политические партии хотя и расширялась, но все же оставалась ограниченной, прямого контроля за их финансовой деятельностью пока не вводилось. Практически косвенная помощь партиям осуществлялась по трем основным направлениям: помощь в решении технико-организационных вопросов подготовки и проведения выборов; обеспечение технической помощи в рекламно-агитационной деятельности во время проведения избирательной кампании; использование механизма налоговой политики (налоговых льгот).

Конкретный порядок и условия предоставления государственной поддержки политическим партиям разнообразны. Прежде всего различна ее целевая направленность: в одних странах финансируются только предвыборные расходы партий (США, Германия), в других - и их текущие расходы (Швеция, Финляндия, Дания).

Различен также механизм распределения субсидий. В ряде случаев партии их получают пропорционально числу собранных на выборах голосов (например, от 1,3 до 5 марок за каждый голос в Германии; аналогичная система действует в Норвегии), в других - в соответствии с числом парламентских мандатов (Швеция, Дания, Финляндия). Существуют и более сложные механизмы. Так, в Италии на финансирование предвыборных партийных расходов выделяется 15 млрд. лир, из которых 85% распределяется пропорционально числу собранных на выборах голосов, а 15% - равными долями только между крупными партиями (выставлявшими партийные списки в двух третях округов и получившими по стране не менее 2% голосов). Для покрытия текущих расходов итальянские партии получают из бюджета еще 45 млрд. лир, распределяемых в соответствии с числом депутатских мандатов.

В Германии субсидии предоставляются лишь тем партиям, которые собрали не менее 10% голосов при голосовании по персональным кандидатурам (так называемые первые голоса) или не менее 0,5% при голосовании по партийным спискам ("вторые голоса"). При этом, что крайне важно, партии, представленные в парламенте, могут получать до 60% причитающихся им средств авансом, остальные же - только в виде компенсации понесенных предвыборных расходов по итогам голосования <9>.

<9> См., например: Васильев В.И. Особенности избирательных кампаний ФРГ // Журнал "Выборы". 2006. N 5.

Во многом аналогично вышерассмотренному американское законодательство. Здесь на государственные субсидии при президентских выборах могут претендовать любые партии и даже независимые кандидаты. Однако есть серьезные оговорки. Две основные партии - республиканская и демократическая - всегда получают бюджетные средства автоматически, авансом и поровну. Любая же третья партия может их получить только при условиях, что она уже принимала участие в предыдущих президентских выборах, набрала не менее 5% голосов; и средства выделяются пропорционально числу собранных этой партией голосов в виде компенсации понесенных издержек.

В США государство финансирует только президентские выборы. Каждый партийный кандидат может получить от государства в ходе праймериз до 7,35 млн. долларов (при условии, что он сумеет собрать аналогичную сумму в виде частных пожертвований и что его общие расходы на данном этапе не превысят 14,7 млн. долларов), в ходе основных выборов - еще 29,5 млн. долларов (одновременно это предел допустимых расходов). Во Франции каждый кандидат в президенты после официальной регистрации получает из казны 153 тыс. евро и после выборов - 1/20 максимально допустимой суммы расходов в первом туре; преодолевшие в первом туре 5-процентный барьер - сумму от "потолка" расходов в первом туре, или 7398 тыс. евро, а два кандидата, вышедшие во второй тур, - сумму от "потолка" расходов во втором туре, или 9882 тыс. евро <10>.

<10> Wetterau B. Congressional Quarterly's desk reference on the States. Washington: Congressional Quarterterly, 1999. Субъекты Федерации; региональное законодательство; выборы; выборы губернаторов; избирательные кампании; зарубежные страны.

В качестве обоснования можно обратиться к законодательству Мексики, где предусмотрено государственное финансирование. Правящая партия имела приоритет на выборах в 1995 г., несмотря на принятую в стране систему прямого и непрямого государственного распределения средств. Законом Мексики предусмотрено предоставление эфирного времени, а также возможность приобретения эфирного времени на цели предвыборной кампании. Поступали жалобы на то, что мексиканские телевизионные компании отдают предпочтение правящей Институциональной революционной партии. Обвинения подтвердились. Было установлено, что в информационных выпусках время, отведенное освещению деятельности Институциональной революционной партии, было равно общему времени, отведенному на освещение 8 оппозиционных партий вместе взятых. Кроме того, было установлено, что телевизионные компании предоставляли правящей партии эфирное время для политических программ по льготным тарифам. После того как эти скандальные факты стали известны, мексиканский парламент принял реформу избирательной системы, в соответствии с которой была введена пропорциональная норма расходов на пользование эфирным временем за счет государственного финансирования: 20% для политических партий и 12% для кандидатов.

В Малайзии, в которой не предусмотрено государственное финансирование, правящая партия сумела остаться у власти за счет использования своего положения. Правящая коалиция в Малайзии полностью контролирует как радио, так и телевидение. Правительство решает, предоставлять эфирное время оппозиционным партиям или нет. Оказалось, что правительство Малайзии в период вплоть до начала последних выборов использовало самолеты, различные объекты и сооружения в рекламных целях.

Сомнения в отношении целесообразности государственного финансирования могут иметь самые разные основания. В то время как в Соединенных Штатах раздаются многочисленные возражения по поводу тех или иных видов государственного финансирования парламентских выборов, результаты исследования показывают, что хотя в ряде стран запрещено прямое финансирование, там обычно допускается непрямое финансирование. В Великобритании, например, предложение о расширении прямого государственного финансирования было отвергнуто большинством Комитета по внутренним делам Палаты общин, в то же время здесь широко применяется непрямое государственное финансирование. Часто высказываются возражения по поводу того, что финансирование партий, не пользующихся широкой общественной поддержкой, ложится бременем на плечи налогоплательщиков. Кроме того, существует мнение, что сокращение финансирования партий, которые пользуются поддержкой избирателей, за счет предоставления помощи тем партиям, которые такой поддержкой не пользуются, является неоправданной и несправедливой мерой.

В Нидерландах приводится другая аргументация против прямого финансирования. Согласно данным по этой стране, в Нидерландах всегда существовало опасение в установлении формальной и законной связи между политическими партиями и государством. В целях сохранения автономии партий и предотвращения влияния последствий перемен в правительстве политические группы предпочитают опираться на членские взносы и пожертвования, а не на государственное финансирование.

Задача разделения политических партий и государства также являлась проблемой в Германии - первой стране, в которой было введено финансирование деятельности политических партий. Чтобы избежать их зависимости от выделяемых государством средств и не допустить увеличения партийных средств, не поддающихся проверке и контролю, Конституционный суд Германии установил ограничение в отношении размера государственного финансирования.

Для того чтобы развеять некоторые опасения по поводу несправедливого характера государственного финансирования, по мнению автора, могут быть введены регулирующие нормы, обеспечивающие равноправное распределение средств. Ниже приведены применяемые в различных странах концептуальные подходы для достижения указанной цели.

В ряде стран предусматривается прямое финансирование партий и кандидатов, принимающих участие в выборах. В большинстве стран, рассмотренных автором, для получения финансовых средств от государства требуется преодоление минимального порогового уровня голосов. Минимальный пороговый уровень наряду с другими условиями составляет: в Канаде - 15%; в Италии - 5%; во Франции - 5%; в Турции - 7%; в Греции - 1,5%; в Австралии - 4%; в Японии - 2%; в Германии - 1% от количества голосов, полученных на общих выборах, или 0,5% голосов на последних национальных или европейских выборах; в Мексике - 1,5%; в Швеции - 2,5% и в Израиле - менее чем 1% голосов <11>.

<11> См., например: International electoral politcs and law: A recurring encl / Research by: inst. for electoral studies, New Delhi; Shiv Lal. Избирательное право стран мира. Энциклопедия; Пилипенко А.Н. Финансирование выборов в зарубежных государствах // Вестник ЦИК РФ. 1998. N 8(62).

Существуют две основных системы распределения государственных средств, выделяемых в рамках прямого финансирования. Первая (принятая в Канаде и Австралии) предусматривает направление средств на целевые счета для осуществления допустимых законом расходов. Вторая система (принятая в других странах) предусматривает финансирование по формуле "единообразной ставки", обычно принимающей во внимание процент от количества действительных голосов, полученных на выборах.

Кроме денежных средств, выделяемых на проведение избирательной кампании, некоторые страны предусматривают регулярную (обычно ежегодную) поддержку политических партий. В то время как во Франции, Греции, Израиле, Испании и Турции предусмотрено выделение средств на цели предвыборной кампании и регулярную поддержку партии, в Швеции и Германии основой государственного финансирования являются гранты. Автором было отмечено, что в большинстве стран, предусматривающих такой вид государственного финансирования, существуют партийно-централизованные политические и избирательные системы, в которых голосование проводится не столько за кандидатов, сколько за партии.

Во всех рассматриваемых странах, за исключением Малайзии, предусмотрены определенные формы непрямого финансирования. Япония является страной, где выделяются наибольшие субсидии, в том числе на предоставление бесплатного транспорта, бесплатной почтовой рассылки, изготовление плакатов и официальное выделение мест для размещения политической рекламы, размещение предвыборных агитационных материалов в газетах, предоставление бесплатного эфирного времени, предоставление мест для организации встреч кандидатов с избирателями, публикация избирательных информационных бюллетеней, содержащих данные о кандидатах, установление налоговых льгот в отношении пожертвований на политические цели. В других странах предусмотрена лишь часть таких льгот, но далеко не все. В некоторых странах принята система поддержки организации по партийной принадлежности. Деньги, направляемые партиям, могут быть смешаны с денежными средствами, выделяемыми на предвыборную кампанию.

В большинстве стран, даже в тех, где существует ограничение на государственное финансирование предвыборных кампаний, предусмотрено выделение субсидий для предоставления эфирного времени под политическую рекламу. Политика бесплатного предоставления эфирного времени проводится с учетом того факта, что электронные вещательные средства являются наиболее дорогостоящим компонентом политических кампаний. Даже в Соединенных Штатах, где закон не предписывает предоставления бесплатного эфирного времени, этим же законом закрепляется требование, чтобы радио- и телевизионные компании предоставляли политическим кандидатам эфирное время по наинизшим тарифам, предусмотренным для рекламы, взимаемым с "самых лучших коммерческих клиентов". Такое же требование установлено и в Канаде, где предусмотрено предоставление бесплатного эфирного времени, хотя только в минимальном объеме. Лишь в Малайзии и Тайване среди рассматриваемых стран не предусмотрено предоставление бесплатного эфирного времени или требование о снижении тарифов на эфирное время для политических партий или кандидатов.

Выделение бесплатного эфирного времени или предоставление эфира по сниженным тарифам может быть расценено как нарушение права свободы слова там, где такое право признано. Это поднимает проблему соблюдения справедливости и равноправия на выборах. Предоставление равного эфирного времени, как платного, так и бесплатного, может привести к образованию множества "отколовшихся" групп. С другой стороны, предоставление эфирного времени пропорционально количеству полученных мандатов или числу голосов, полученных на предыдущих общих выборах, обусловливает статус-кво. Определенный компромисс был достигнут в Израиле и Испании, где каждая партия, включая те, которые не представлены в парламенте предыдущего созыва, получала по 10 минут, а каждая партия, уже представленная в парламенте, получала дополнительные минуты в соответствии с долей представительства в парламенте. В Германии государственные законы и межгосударственные договоры требуют предоставления достаточного времени на телевизионную и радиорекламу в целях предвыборной агитации. Количество выпусков, продолжительность и время выхода в эфир агитационных предвыборных материалов определяются государственными радио- и телевизионными станциями пропорционально результатам предыдущих выборов, в соответствии с соглашениями между компаниями электронного массового вещания и представителями основных партий.

В связи с происшедшими изменениями в области электронного вещания все больше стран в настоящее время разрешают деятельность частных коммерческих телевизионных и радиокомпаний на своей территории. Интересно отметить, что в Австралии принята поправка к Закону об электронном вещании, призывающая к запрету платной политической рекламы. Такая поправка была признана Верховным судом неконституционной, поскольку она нарушает право на свободу слова. В большинстве стран, однако, политическая реклама дифференцирована от коммерческой рекламы. Аналогичная ситуация возникла во время правоприменения части 2 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" от 13.03.2006 N 38-ФЗ <12>, в которой предусматривается возможность размещения на рекламных конструкциях также политической рекламы, в том числе предвыборной агитации. Позиция Федеральной антимонопольной службы о неправомерности размещения рекламы политических партий на рекламных щитах основывалась на том, что политическая реклама не подпадает под действие Федерального закона "О рекламе". При этом согласно Закону рекламные конструкции должны использоваться только в целях распространения рекламы. В результате Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и Федеральная антимонопольная служба договорились, что политические партии все-таки могут использовать щитовую рекламу, но только во время предвыборной кампании <13>. Имеется целый ряд вполне разумных оснований для недопущения платной рекламы. Во-первых, существует опасение, что в данном случае те, кто не может позволить себе такую рекламу, будут полностью лишены возможности выхода в эфир. Во-вторых, становятся возможны различные манипуляции со стороны "иностранных элементов" посредством СМИ.

<12> Собрание законодательства Российской Федерации. 20.03.2006. N 12. Ст. 1232.
<13> Информация по вопросам, связанным с возможностью размещения предвыборной агитации на рекламных конструкциях, по данным официального сайта Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: http://cikrf.ru/cikrf/news/info_100807.jsp.

Другим вызывающим определенные споры видом непрямого финансирования избирательной кампании является предоставление налоговых льгот частным жертвователям, партиям или кандидатам. Освобождая их от налогов, причитающихся государству, правительство, таким образом, осуществляет непрямое выделение средств партиям или кандидатам. Сумма непрямого финансирования равняется сумме, которая должна была бы быть получена в том случае, если бы не существовало освобождения или льгот. Некоторые страны возражают против такого подхода. Например, в Греции налоговые льготы, направленные на поощрение частных жертвователей, считаются нарушением принципа равенства. Кроме того, налоговые изъятия расцениваются как предоставление определенного преимущества состоятельным лицам или корпорациям. В Германии в то же время исключение пожертвований из налогооблагаемой базы, несмотря на законность такой операции, было сведено до уровня пожертвований, которые могут позволить себе рядовые граждане. Такое "снижение" произошло по решению Федерального конституционного суда, принятому в 1992 г., в соответствии с которым высокий уровень налогового освобождения был признан неконституционным, поскольку он обеспечивал возможность большего влияния на исход выборов со стороны состоятельных налогоплательщиков.

К странам, в которых предусмотрены налоговые льготы, относятся Бразилия, Канада, Франция, Германия, Великобритания, Италия, Япония, Мексика, Нидерланды и Тайвань. Тип налогов и суммы, разрешенные к вычету или заявляемые как льгота, различаются в разных странах. Вновь принятое (в 1997 г.) законодательство Италии разрешает налогоплательщикам выделять сумму, составляющую 0,4% от личного подоходного налога, на цели финансирования партии или других политических организаций. Закон также разрешает вычеты до 22% подоходного налога для физических лиц, а также компаний и коммерческих предприятий при выделении политическим организациям или партиям любых пожертвований до определенного уровня. Во Франции вычеты из налогооблагаемой базы разрешены в отношении частных политических пожертвований. В Нидерландах пожертвования от физических лиц, а также от корпораций партиям вычитаются из суммы налогов при условии, что они превышают определенный процент от общего годового дохода жертвователя или от общей минимальной прибыли корпорации. В Японии льготы распространяются как на жертвователей за счет вычетов из налогов, так и на кандидатов, пожертвования на цели предвыборной кампании которых освобождаются от налогообложения. В Турции доходы политических партий также не облагаются подоходным налогом. Жертвователи при этом не имеют каких-либо особых льгот <14>.

<14> Виллей Э. Избирательное законодательство в Европе. С доп. по новейшему избирательному законодательству Австрии, Финляндии и России / Пер. с фран. Н.В. Сорина. СПб.: Изд. "Просвещение".

В Тайване предусмотрен целый ряд различных налоговых льгот: кандидатам разрешено включать в декларацию расходы на цели предвыборной кампании в качестве целевых вычетов из подоходного налога. Когда же пожертвования делаются корпорациями, то они могут быть указаны в качестве расходов или убытков при подсчете налога за налогооблагаемый период.

В Великобритании также предусмотрены различные налоговые стимулы. Законы Великобритании предусматривают освобождение от налога на наследство вкладов, полученных политическими партиями, вместо вычетов таких сумм из налогооблагаемой базы или предоставления иных льгот в отношении подоходного налога.

В Канаде предусмотрена только налоговая скидка для жертвователей, которая является более "щедрой", чем обычный вычет из налогооблагаемой базы, поскольку сумма вычитается из подлежащего уплате налога.

В Германии предусмотрена ограниченная налоговая скидка для физических лиц, но не для корпораций. В большинстве стран, в которых разрешены налоговые льготы, установлен потолок по таким вычетам и освобождениям.

По мнению автора, налоговые льготы имеют двойственную природу - с одной стороны, они способствуют активной политической позиции граждан и стимулированию финансирования со стороны юридических лиц. С другой стороны, данные налоговые льготы могут быть использованы нечистоплотными участниками избирательного процесса в корыстных целях.

В некоторых странах исследовательским и образовательным институтам, работающим под партийной эгидой, а также женским и молодежным организациям предоставляются гранты. К таким странам относятся Греция, Германия, Мексика и Нидерланды. В отличие от других стран, где предоставляются указанные субсидии, в Нидерландах выделение грантов организациям по партийной принадлежности является принципиальной формой государственного политического финансирования.

Конституциональный характер выделения средств политическим фондам был поставлен под вопрос партией "зеленых" в Германии. Федеральный конституционный суд Германии признал государственное финансирование законным в той части, в какой оно предоставляется под проекты гражданского образования, и в той степени, в которой фонды выдерживают определенные критерии ответственности, подотчетности и партийной принадлежности.

Выделение государственных средств на программы, осуществляемые под партийной эгидой, может в то же время поставить под вопрос соблюдение принципа равенства участия в выборах. В ходе выборов в Мексике в 1994 г. были сделаны заявления, что правительство использует программу социальных расходов для укрепления своей популярности в борьбе с сильной оппозицией. В соответствии с заявлениями оппозиционной партии PAN правительство планировало израсходовать 4 млрд. долларов США в течение двух месяцев накануне выборов в рамках Программы национальной солидарности PRONASOL. Официальная эмблема PRONASOL имела три цвета национального государственного флага Мексики - красный, белый и зеленый - которые оппозиционным партиям запрещалось использовать. Скандал вокруг PRONASOL был разрешен после достижения договоренности правительства и оппозиционных партий о том, что в рамках программы PRONASOL и других программ, направленных на борьбу с нищетой, не будет делаться каких-либо публичных заявлений в течение последних трех недель накануне выборов <15>.

<15> По данным интернет-сайта: www.democracy.ru/library/foreign/procedures/financing/rus_1997-23/page1.html.

Исследование других видов непрямых субсидий, предоставляемых в некоторых государствах политическим партиям или кандидатам, показывает, что в десяти из двадцати стран предусмотрены льготы в области печатной предвыборной агитации, в том числе в области тиражирования, рассылки и вывешивания агитационных материалов. Субсидии на перевозку избирателей выделяются в Австралии, Франции, Греции, Израиле, Японии и Турции. Бесплатное или льготное предоставление государственных зданий и помещений - в Греции и Великобритании.

Политические партии являются основным участником избирательных кампаний, и, соответственно, от них поступает основной поток денежных средств на избирательные кампании избирательных объединений (выдвинутых кандидатов).

С другой стороны, вводятся прямые лимиты легально разрешенных предвыборных затрат. Наиболее конкретно в данном отношении американское законодательство. Здесь при проведении президентских выборов каждый кандидат не может израсходовать более 10 млн. долларов в ходе праймериз и 20 млн. долларов - в ходе основных выборов, т.е. общий предел расходов - 30 млн. долларов. Для кандидатов в сенаторы "потолок" расходов составляет 250 тыс. долларов (100 тыс. долларов - на праймериз, 150 тыс. долларов - на основные выборы); для кандидатов в палату представителей - 140 тыс. долларов (по 70 тыс. долларов для каждого этапа). Кроме того, каждый кандидат имеет право на дополнительные затраты (до 20% от указанного лимита) для покрытия расходов по сбору финансовых средств. Одновременно ограничения накладываются также на параллельные расходы национальных партийных комитетов для поддержки своих кандидатов: в президенты - из расчета 2 цента на избирателя, в сенат - до 20 тыс. долларов, в палату представителей - до 10 тыс. долларов. Прямые предвыборные расходы частных лиц в поддержку конкретных кандидатов лимитируются 1 тыс. долларов. Первоначально закон лимитировал также расходование личных средств кандидатов в предвыборных целях, однако позже, в январе 1976 г., Верховный суд признал данную норму противоречащей Конституции и отменил ограничения <16>.

<16> How Congress gets elected / R. Cook. Washington: CQ, 2000. В монографии подробно рассказывается о процедуре парламентских выборов в США, о деятельности политических партий, о финансировании избирательных кампаний и др.

Канадское законодательство менее категорично, вводя лишь один вид ограничения: предвыборные расходы не могут превышать сумму из расчета 30 центов на каждого гражданина избирательного возраста. Во Франции закон четко фиксирует "потолок" предвыборных расходов для кандидатов в президенты - 13,7 млн. евро за шесть месяцев до первого тура и 18,3 млн. евро во втором туре голосования; для кандидатов в ходе парламентских выборов - 38 тыс. евро на кандидата с увеличением на 0,15 евро на каждого жителя избирательного округа. В Великобритании лимитируются только расходы самих кандидатов - 750 фунтов стерлингов плюс дополнительные средства в объеме, пропорциональном числу зарегистрированных избирателей (в среднем это может составлять до 1 - 1,5 тыс. фунтов стерлингов); расходы же партийных организаций по поддержке своих кандидатов никак не ограничены. Весьма оригинален подход к данной проблеме в Австрии: здесь политические партии обязаны за восемь недель до голосования сообщить специальной комиссии объем выделенных на предвыборную работу сумм, а спустя три недели после голосования отчитаться о реальных расходах. Если фактические расходы превышают ранее заявленные, следуют санкции в виде сокращения последующих государственных дотаций <17>.

<17> См., например: Виллей Э. Избирательное законодательство в Европе. С доп. по новейшему избирательному законодательству Австрии, Финляндии и России / Пер. с фран. Н.В. Сорина. СПб.: Изд. "Просвещение".

В ряде стран установлен запрет на пожертвования на цели избирательной кампании от определенных категорий физических жертвователей: закон Японии запрещает кандидатам делать взносы в собственном избирательном округе; Тайваня - принимать пожертвования от других кандидатов; в Австралии, Германии и Израиле существует запрет на пожертвования от анонимных жертвователей, при этом в Австралии и Германии такой запрет распространяется только на пожертвования, превышающие определенную сумму, а в Израиле указанный запрет также распространяется на любую сумму и сводится к взносам в предвыборные кампании кандидатов в ходе первичных выборов.

Положения, регулирующие корпоративные пожертвования, имеют самые различные формы: от полного запрета на такие пожертвования в Израиле до некоторых ограничений, введенных только в отношении определенных юридических лиц, в других странах. Большинство ограничений, там, где они введены, распространяются на государственные предприятия или на предприятия, получающие специальные субсидии от государства. В Бразилии и Турции существует запрет на пожертвования со стороны профсоюзов. В Индии не разрешено принимать пожертвования от компаний, срок деятельности которых менее 3-х лет. В Германии и Турции также установлен запрет на пожертвования со стороны благотворительных и религиозных организаций.

Другим ограничением, характерным для многих стран в отношении пожертвований, является запрет на иностранные вклады. Экономически развитые государства часто оказывают свое влияние на менее крупные или менее состоятельные страны путем экономического давления, которое может иметь форму субсидий, выделяемых партиям, политическим деятелям и средствам массовой информации. Несиловые политические действия лишают народы других стран возможности осуществить свои политические права и свободы, которые составляют неотъемлемую часть международного гуманитарного права.

Независимо от того, применяются или нет нормы международного права, факт остается фактом: многие страны запрещают или устанавливают ограничения на пожертвования со стороны иностранных государств, физических лиц или корпораций. Хотя законы Соединенных Штатов, в общем, запрещают или вводят ограничения на пожертвования со стороны иностранных государств, включая корпорации, некоторые обходные пути все же остаются. Например, возможна ситуация, когда неправительственная некоммерческая организация проводит семинары-совещания для сторонников политической партии, участвующей в выборах в национальный законодательный (представительный) орган, которые будут наблюдателями на выборах. Для этих целей неправительственная некоммерческая организация арендует помещение, нанимает высокооплачиваемых специалистов: юристов, политологов, социологов, которые обучают и консультируют этих наблюдателей в вопросах контроля за выборами. Таким образом, оплата этих услуг идет помимо избирательного фонда политической партии.

Существуют и другие схемы возможного финансирования со стороны иностранных неправительственных некоммерческих организаций через так называемые гранды, полученные политической партией, например "За развитие демократии и гласности".

В половине из рассматриваемых в исследовании стран иностранные пожертвования запрещены. В Канаде, Германии и России, правда, установлен только частичный запрет. В Германии законы запрещают иностранные пожертвования, превышающие определенную сумму.

Наиболее распространенные ограничения представляют собой установление предельных уровней поступлений (либо установленная сумма, либо процент от дохода). Также существуют требования в отношении отчетности. Предельные уровни для пожертвований в форме денежных средств существуют в Бразилии, Франции, Греции, Индии, Израиле, Италии (предельные уровни на пожертвования кандидатам, но не политическим партиям), Японии, Малайзии, Мексике, России, Испании, Тайване и Турции <18>.

<18> См., например: Чуркин А.Н., Тучина Ж.А. Некоторые аспекты международной практики финансирования политических партий // Журнал "Выборы". 2006. N 5.

В тех странах, где пороговые величины для пожертвований не установлены, возникает обеспокоенность по поводу соблюдения принципа равноправия и демократического характера избирательных кампаний, когда вносятся крупные частные пожертвования. В стремлении свести к минимуму коррупцию в этих странах законодательством вводятся требования об отчетности по взносам, превышающим определенные суммы. Так, в Австралии, Чешской Республике, Канаде, Германии и Японии предусматриваются детальные отчеты, если размер пожертвований превышает определенную сумму, установленную законом.

Нередко государство выделяет из бюджета определенную сумму кандидатам или выдвигающим их партиям на избирательные расходы. Она может быть выдана в равном размере всем кандидатам, но чаще зависит от числа собранных партией голосов и выдается партиям после выборов в качестве возмещения избирательных расходов (Италия, Канада, Финляндия, Швеция и др.). В ряде стран возмещение получают не все партии, участвовавшие в выборах, а лишь собравшие определенный процент голосов избирателей (например, в Германии - 0,5%, в Италии - 2%). Эти меры, как и другие (избирательный залог, заградительный барьер и т.д.), направлены против мелких партий и кандидатов, заведомо не имеющих влияния среди населения и шансов на успех. Определение размера такого возмещения тоже неодинаково: в Германии с 1994 г. выдают по 1,4 марки за каждый полученный партией голос, тогда как в Италии или Канаде он зависит от бюджетных ассигнований и процента голосов. В Чехии выдают 15 крон за каждый голос, если партия получила более 2% голосов. Однако в некоторых странах (Казахстан, Польша и др.) государство не вправе выделять средства партиям или кандидатам для избирательной кампании <19>.

<19> См., например: Foreign Law Current sources of codes and legislation in jurisdictions of the world. Thomas H., Reynolds Arturo A. Flores (AALL Publications series N 33). Volume II & II-A (Western and Eastern Europe and EC). Littleton, Colorado 80/27, 1998.

Но вопросы финансирования выборов актуальны и в так называемых странах развитой демократии. Например, по итогам первых трех месяцев избирательной кампании по выборам президента США, где голосование пройдет в 2008 г., ряд экспертов высказал мнение о том, что систему финансирования выборов в США (установлена Федеральным законом об избирательной кампании в 1971 году), возможно, придется менять <20>.

<20> По данным портала главных новостей NEWSLAND: "Систему финансирования выборов в США, возможно, придется менять", опубликована: http://www.newsland.ru/News/Detail/id/31426/.

По мнению экспертов, об этом косвенно свидетельствуют многочисленные отказы кандидатов в президенты США начиная с 2000 года, когда Джордж Буш отказался от поддержки государственных фондов во время предварительных выборов. Эта практика была продолжена им и его соперником Эдвардсом на выборах 2004 года. В настоящее время Хиллари Клинтон стала первым кандидатом в президенты, отказавшимся от государственного финансирования как на праймериз, так и в период непосредственной борьбы двух кандидатов за Белый дом после официального выдвижения на общенациональных съездах партий. Это позволит ей тратить собранные деньги по своему усмотрению. Вслед за Хиллари Клинтон от государственного финансирования отказался и третий - по количеству собранных средств - кандидат от демократов Джон Эдвардс.

Это обусловлено тем, что кандидаты, использующие государственное финансирование, обязаны соблюдать ограничения по использованию этих средств. Кроме того, если они берут деньги из государственного фонда, то не могут принимать от частных лиц суммы больше 2300 долл.

В целом автор отмечает, что максимальный процент пожертвования со стороны юридических лиц должен быть наименьшим, а основу избирательного фонда должны составлять денежные средства политической партии, выдвинувшей кандидата (списки кандидатов), и пожертвования граждан, так как они голосуют на выборах и формируют законодательные (представительные) органы власти; логично доверить им и формирование избирательного фонда.

Таким образом, консолидация общества должна начаться с политических партий, и в первую очередь через их государственное финансирование.