Проблемы классификации мер административно-правового принуждения

Цуран Андрей Анатольевич - ассистент кафедры конституционного и административного права Уральской академии государственной службы, г. Екатеринбург.

Административно-правовое принуждение включает в себя различные по своему характеру и назначению принудительные меры. Эти меры могут быть объединены в различные группы в зависимости от конкретных целей. Большое теоретическое и практическое значение имеет вопрос о классификации мер административного принуждения, который до настоящего времени не получил единого решения ни в теории, ни на практике. До 50-х годов в юридической литературе господствовала двучленная классификация. Все меры административно-правового принуждения сводились к двум группам: административные наказания и иные меры административного принуждения, которые, будучи по своей сути принудительными, лишены характера наказания <1>. Эта концепция выдвинута в конце 1940-х годов С.С. Студеникиным, Ц.А. Ямпольской и др. В основу данной классификации положен формальный признак - наличие административных санкций.

В 1956 году М.И. Еропкин обосновал трехчленную классификацию мер административного принуждения, которой долгое время придерживалось большинство ученых-административистов. По этой классификации меры административно-правового принуждения подразделяются на три группы: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; административные наказания (административная ответственность). В основе этой классификации лежат цели и способ обеспечения правопорядка <2>.

По этому вопросу имеются и другие точки зрения. Так, Д.Н. Бахрах предлагает следующую классификацию мер административно-правового принуждения: меры пресечения, административно-восстановительные меры и меры взыскания (наказания) <3>. Он отмечает, что "меры пресечения направлены на прекращение противоправных действий и состояний, они используются для того, чтобы не допустить новых правонарушений, вредных последствий, восстановительные меры применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Поэтому вид и размер этих мер зависит от характера и размера вреда, причиненного правонарушителем" <4>. И.И. Веремеенко считает, что предложенная Д.Н. Бахрахом классификация не проводит достаточно четкой границы между различными правовыми мерами. В группе мер административного пресечения объединены и административно-процессуальные меры (административное задержание, задержание и арест имущества) и административно-правовые санкции, которые автор именует самостоятельными мерами административного пресечения (например, приостановление работы предприятия) <5>.

И.И. Веремеенко также утверждает, что критерием классификации мер административного принуждения, применяемых в связи с правонарушением, может служить непосредственная цель применения тех или иных мер. По цели применения они делятся на две подгруппы: административно-процессуальные меры и административно-правовые санкции. Из изложенного И.И. Веремеенко делает вывод о том, что система мер административного принуждения состоит из трех самостоятельных подразделений: административно-процессуальные меры; административно-предупредительные меры и административно-правовые санкции. При этом он отмечает, что "административно-правовые санкции осуществляют охрану правопорядка и с помощью кары, восстановления и принудительного исполнения правовой обязанности, обеспечивающей реальное исполнение. Соответственно, они могут носить карательный, восстановительный и пресекательный характер" <6>. Под административно-правовой санкцией И.И. Веремеенко предлагает понимать "элемент нормы административного права, установленный в целях ее охраны, содержащий указание на те меры государственного принуждения, которые применяются к нарушителям данной нормы, выполняющий свою роль либо кары, либо восстановления, либо реального исполнения и применяемый, как правило, в административном порядке" <7>.

Интересную классификацию мер административно-правового принуждения также предложил Л.М. Розин. Критерием классификации, по его мнению, является цель, для достижения которой соответствующая мера применяется, а именно ею определяется основание и порядок применения каждой меры. Данная классификация выглядит следующим образом:

а) административные взыскания, применяемые при привлечении к административной ответственности в качестве наказания правонарушителя;

б) меры административного пресечения, используемые для пресечения совершающегося правонарушения;

в) меры процессуального принуждения, которые дают возможность установить факт правонарушения, удостоверить личность нарушителя, собрать все необходимые данные об административном правонарушении и составить требуемые законом документы;

г) восстановительные меры, предназначенные для восстановления нарушенного правопорядка, прав граждан;

д) административно-принудительные меры, применяемые в целях предотвращения правонарушений <8>.

С одних и тех же позиций смотрят на проблему классификации мер административно-правового принуждения А.П. Коренев и Л.Л. Попов. Исходя из целей использования, способов обеспечения правопорядка и общественной безопасности, специфики возникающих при этом правоотношений и особенностей применяемых мер административно-правового принуждения, они выделяют четыре группы:

а) меры административного предупреждения (административно-предупредительные меры);

б) меры административного пресечения (административно-пресекательные меры);

в) меры административно-процессуального обеспечения;

г) меры административного взыскания <9>.

Свою позицию по поводу классификации мер административно-правового принуждения выстроил К.С. Бельский. По его мнению, административно-правовое принуждение означает словесно-психическое и физическое воздействие органов исполнительной власти, осуществляемое на правовой основе в отношении определенного физического или юридического лица с целью заставить, побудить его к соответствующему поведению, подчинению известным ограничениям или возложить на него одно из административных взысканий <10>. В данном определении заключены две группы мер административного принуждения. Одна давно получила в науке административного права родовое наименование "меры административной ответственности". К ним относятся все административные наказания: предупреждение, штраф, административный арест и т.д. Вторая группа охватывает такие принудительные меры воздействия, как административно-предупредительные, административно-пресекательные, административно-восстановительные и также процессуально-обеспечительные меры. К сожалению, все эти меры второй группы до настоящего времени не получили родового наименования, а это с научной точки зрения мешает рассматривать их как единую компактную группу, имеющую общую генетическую основу и учитывающую общие родственные корни объединяемых принудительных воздействий. В свое время теоретики права предлагали для названных мер принуждения наименование "меры защиты", но оно не привилось в правоведении и было признано неудачным. Думается, что правильнее административно-предупредительные, административно-пресекательные, административно-восстановительные меры, а также и в какой-то степени и административно-обеспечительные меры процессуального характера называть французским понятием "action direct" (непосредственное принуждение) <11>. Конечно, понятие "меры непосредственного принуждения" не на сто процентов отражает те административно-правовые реальности, которые оно обозначает и которые имеют место в действительной жизни, но охватывает сердцевину рассматриваемых мер административно-правового принуждения: они применяются компетентным органом на месте, где происходят события, непосредственно путем прямого и личного контакта с объектом воздействия.

Вообще, необходимо отметить, что существующие в настоящий момент в науке проблемы классификации мер административно-правового принуждения можно свести к трем группам:

• необходимость выделения мер административного предупреждения;
• необходимость выделения административно-восстановительных мер;
• необходимость выделения и место в системе административно-правового принуждения мер процессуального обеспечения.

Рассмотрим подробнее имеющиеся разногласия.

Одним из самых принципиальных является разногласие по поводу выделения в составе административно-правового принуждения административно-предупредительных мер.

Сторонников выделения административно-предупредительных мер подавляющее большинство <12>. По их мнению, мерами предупреждения являются разнообразные средства, направленные на предотвращение правонарушений и других вредных последствий (карантин, таможенный досмотр, проверка документов, закрытие участков границы и т.д.).

Противниками выделения административно-предупредительных мер в составе административного принуждения являются Д.Н. Бахрах, М.С. Студеникина, П.И. Кононов. Как уже отмечалось, противники выделения административно-предупредительных мер отрицают возможность применения мер административного принуждения вне связи с фактом совершения конкретного правонарушения <13>.

На наш взгляд, применительно к административно-предупредительным мерам принудительными являются не сами по себе временные запреты и дополнительные обязанности, а способы их реализации в поведении обязанных лиц. При осуществлении оперативной деятельности уполномоченных государственных органов, должностных лиц, направленной на обеспечение соблюдения введенных ограничений и исполнения дополнительных обязанностей, т.е. посредством фактических актов прямого воздействия на поведение людей, объективно создастся состояние принуждения обязанных лиц к исполнению правовых предписаний. Без этого воздействия временные ограничения и дополнительные обязанности, которые, как отмечает П.И. Кононов, "изначально рассчитаны на их добровольное соблюдение и исполнение обязанными лицами" <14>, во многих случаях соблюдаться, скорее всего, не будут. К примеру, как верно отмечает А.И. Каплунов, люди по каким-либо причинам могут просто не знать об этих ограничениях <15>.

Если рассмотреть, например, предполетный досмотр, то принудительным является не характер осмотра вещей при осуществлении предполетного досмотра, а сам порядок его организации, который, по сути, исключает возможность нарушения установленных ограничений в отношении перевозимых предметов и производится помимо воли граждан. Данный досмотр не связан напрямую с административными правонарушениями, его цель - предупреждение возникновения ситуаций, могущих угрожать безопасности пассажиров воздушного судна. Причем в результате досмотра могут быть обнаружены предметы, не являющиеся ни орудием совершения, ни объектом административного правонарушения, однако они будут принудительно запрещены к перевозке как могущие потенциально создать опасность во время полета.

Нам представляется, что было бы неправильным не признавать принудительного характера предупредительных мер и умалять их значение в охране правопорядка и, главным образом, в обеспечении общественной безопасности.

Что касается выделения в составе административно-правового принуждения административно-восстановительных мер, то к числу сторонников обособления данной группы мер относятся Д.Н. Бахрах, В.Г. Розенфельд, Ю.Н. Старилов, П.И. Кононов, А.В. Коркин, Н.В. Макарейко, М.В. Никифоров, И.А. Скляров, К.В. Хомич.

Так, Д.Н. Бахрах считает, что восстановительные меры применяются "с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей" <16>. В настоящее время к восстановительным мерам он относит: меры материальной ответственности (взыскание ущерба, предусмотренное ст. 4.7 КоАП РФ), снос самовольно возведенных строений и сооружений, административное выселение из самовольно занятых помещений, изъятие у организаций незаконно полученного, взыскание недоимки, пени <17>.

По мнению Н.В. Макарейко, М.В. Никифорова, И.А. Склярова, обособление административно-восстановительных мер в самостоятельную группу является значительным шагом в развитии теории административного принуждения, при этом данные авторы указывают на то, что эти меры предназначены "для возмещения вреда, причиненного в сфере исполнительной власти, а также для восстановления прежнего состояния" <18>.

Разберем те меры, которые Д.Н. Бахрах относит к восстановительным. Так, если идет речь о совершении административного правонарушения в налоговой сфере, то здесь, по нашему мнению, речь идет о применении государственного принуждения в двух формах: в форме юридической ответственности и в форме правовосстановления. Меры восстановительного характера в налоговой сфере носят фискальный характер.

Имущественные отношения, отношения в финансовой и налоговой сферах, а также меры принудительного их обеспечения являются предметом регулирования в рамках гражданского и финансового права, а не административного. Поэтому в рассматриваемом случае, применительно к сфере налоговых отношений, следует говорить о правовосстановительных мерах финансового характера, а не административно-правового.

В противном случае, при включении в состав административного принуждения финансовых санкций либо мер, направленных на восстановление имущественного положения собственника земли или жилого помещения, административно-правовое принуждение как отраслевой вид принуждения утратит один из своих главных признаков, определяющих его качественную определенность: урегулированность нормами административного права.

Вопрос сноса самовольно возведенных построек решается в соответствии со ст. 222 части первой Гражданского кодекса РФ <19>, а не в соответствии с нормами административного права. Хотя, конечно, существуют различные ведомственные нормативные акты, регламентирующие процедуру сноса самовольных построек и относящиеся к источникам, в том числе и административного права. Однако это не меняет изначально гражданско-правовой сущности данного вопроса.

Снос самовольно возведенных построек и выселение из самовольно занятых жилых помещений, кроме того, на наш взгляд, не устраняет вредных последствий противоправного поведения, а, скорее, пресекает это поведение.

При анализе ст. 4.7 КоАП РФ видно, что вопрос возмещения имущественного ущерба и морального вреда, причиненных административным правонарушением, рассматривается только судьей и осуществляется в гражданско-правовом, а не в административно-правовом порядке.

По мнению П.И. Кононова, к административно-восстановительным мерам могут быть отнесены административно-принудительное возмещение имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением; наложение административного ареста на имущество нарушителя налогового законодательства, применяемого органами налоговой полиции; принудительное взыскание налоговыми инспекциями в бесспорном порядке недоимок по налогам и другим обязательным платежам в бюджет; возложение обязанности приведения земельных участков в состояние, пригодное для их использования по назначению <20>. К сказанному выше добавим, что наложение ареста на имущество нарушителя налогового законодательства никоим образом не восстанавливает изначальное положение вещей, а относится к мерам процессуального обеспечения, а приведение земельных участков в состояние, пригодное для их использования по назначению, регламентируется нормами земельного законодательства <21>.

А.В. Коркин относит к административно-восстановительным мерам, кроме того, привод и аннулирование органами внутренних дел разрешений и лицензий на гражданское и служебное оружие <22>. Отнесение привода к восстановительным мерам будет, на наш взгляд, полным недоразумением, хотя бы по двум причинам. Во-первых, привод в теории практически всегда рассматривается как процессуально-обеспечительная мера; более того, именно в таком качестве он однозначно закреплен в КоАП РФ. А во-вторых, совершенно непонятно, каким образом привод может восстановить нарушенное правоотношение. Что касается аннулирования лицензий и разрешений на оружие, то эта мера имеет своей целью предупредить наступление неблагоприятных последствий ввиду наличия у лица, не имеющего права на оружие, разрешения на его приобретение. Следовательно, эта мера является мерой административного предупреждения.

Завершая дискуссию об административно-восстановительных мерах, нам хотелось бы отметить, что, на наш взгляд, такая форма государственного принуждения, как восстановление, не свойственна самой природе административно-правового принуждения. Можно согласиться с Ю.М. Козловым, что в административном праве восстановительную функцию выполняют отчасти пресекательные и наказательные меры, однако восстановительные меры принудительного характера в административно-правовых актах не зафиксированы <23>. Восстановительные меры возможно применять только при наличии противоправного поведения. Восстановление, на наш взгляд, является разновидностью ответственности (причем ответственности перед тем, кому нанесен вред данным правонарушением) и предполагает прежде всего возмещение вреда (материального или морального) потерпевшей стороне. Данный вид ответственности характерен для гражданского права, в какой-то мере для финансового и земельного права, но не характерен для исконно публичных отраслей права - уголовного и административного, где ответственность наступает не перед тем, кому реально причинен вред, а перед государством.

Существование самостоятельной группы административно-процессуальных мер в системе административно-правового принуждения также признается далеко не всеми авторами. Так, можно встретить точку зрения, что "...меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях... самостоятельного юридического значения не имеют, так как поглощаются тремя названными видами мер административного принуждения" <24>.

К числу сторонников выделения в составе административного принуждения самостоятельной группы мер процессуального обеспечения относятся, в частности, Л.Л. Попов, А.П. Коренев, А.И. Каплунов, И.И. Веремеенко, В.Р. Кисип, В.К. Гижевский, Д.Д. Ильин, А.И. Дворяк, Ю.И. Попугаев, В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев, М.И. Жумагулов, А.В. Коркин, Н.В. Макарейко, М.В. Никифоров, И.А. Скляров и др.

Некоторые исследователи, например М.И. Еропкин, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, Г.Т. Агеенкова, В.А. Тюрин, А.В. Коркин, рассматривают данные меры в качестве подгруппы мер административного пресечения.

Впервые административно-процессуальные меры в качестве самостоятельной группы мер административного принуждения были выделены И.И. Веремеенко <25>. В.Р. Кисин, проанализировав меры административного пресечения и предупреждения, показал, что среди них имеется целый ряд мер, применяемых не для предупреждения или пресечения нарушения, а в связи с обнаружением признаков правонарушений в целях обеспечения объективного, всестороннего и полного рассмотрения дела и решения вопроса о привлечении виновного к ответственности <26>. Эти меры имеют общее назначение - обеспечить реализацию материальных норм административного права, устанавливающих ответственность за совершение правонарушений, и являются по своему характеру административно-процессуальными мерами <27>.

Однако некоторые ученые считают, что выделение из спектра мер административного пресечения собственно мер процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в качестве самостоятельной группы мер административного принуждения искусственно <28>. Материальное право становится действенным только тогда, когда оно реализуется в процессуальных формах. Административно-процессуальная форма - именно то средство, которое должно прокладывать путь для реализации норм материального права.

Поэтому любые меры пресечения, реализуемые в соответствующих процессуальных формах и с соответствующим процессуальным оформлением, будут способствовать обеспечению производства по делам об административных правонарушениях, и разделять эти меры принуждения нет необходимости <29>.

Но с этим согласиться нельзя, так как если исключить процессуально-обеспечительные меры из классификации, то оставшиеся группы мер станут внутренне разнородными. Некоторые административно-предупредительные меры, такие, как личный досмотр физических лиц и принадлежащих им вещей, применяются в целях обнаружения правонарушений, выявления и закрепления доказательств, необходимых для последующего принятия к виновным предусмотренных законом мер. Применение некоторых мер пресечения, направленных на прекращение противоправного поведения, также может сопровождаться процессуальными действиями принудительного характера (административное задержание, доставление, привод и др.). Все вышеназванные факты говорят в пользу выделения этих мер в самостоятельную группу.

Кроме того, глава 27 КоАП РФ четко регламентирует возможность применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Причем прямое указание в законе на такие цели применения этих мер, как установление личности, составление протокола об административном правонарушении, обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела и т.д., свидетельствует о явном их несовпадении с целью непосредственного пресечения административных правонарушений. К тому же перечисленные в статье 27.1 КоАП РФ меры в крайне редких случаях применяются при явном доминировании цели непосредственного пресечения административных правонарушений.

Также стоит отметить, что в процессе применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, наряду с достижением целей предупреждения, пресечения правонарушения и привлечения правонарушителя к ответственности, бесспорно важной целью является достижение реализации норм материального права посредством производства определенных процессуальных действий.

Исходя из приведенного выше анализа различных вариантов классификаций мер административно-правового принуждения, система мер административно-правового принуждения, на наш взгляд, выглядит следующим образом:

• меры административного предупреждения;
• меры административного пресечения;
• меры административной ответственности;
• процессуально-обеспечительные меры.