Совершенствование законодательства о беженцах как важнейший фактор формирования государственной миграционной политики Российской Федерации

Волох Владимир Александрович - заместитель заведующего кафедрой управления миграционными процессами Института государственного и муниципального управления Государственного университета управления.

Миграция населения в настоящее время достигла исторически уникального уровня, формируя особую модель глобализации. В миграционном обмене участвует подавляющее большинство стран мира. Численность внешних мигрантов оценивается приблизительно в 175 млн. <1> человек.

Можно ли при таком глобальном процессе говорить о проведении целенаправленного регулирования, об осуществлении мер по реализации определенной политической воли, продиктованной прежде всего защитой интересов государства в целом и его граждан?

"Вся мировая практика и история цивилизации показывают, что любое государство может и должно вырабатывать и проводить такую миграционную политику, которая наиболее выгодна для развития этого государства, политику, обеспечивающую рациональное размещение населения на своей территории, экономический рост, национальную безопасность и территориальную целостность" <2>.

В связи с этим Россией должна быть выработана такая государственная политика, при которой миграция играла бы важную роль в развитии страны. Эффективная государственная миграционная политика должна быть составным - и очень важным - элементом стратегии развития общества.

По определению видного российского социодемографа Л.Л. Рыбаковского: "Миграционная политика - это система общепринятых на уровне властных структур идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых прежде всего государство, а также другие общественные институты, соблюдая определенные принципы, предполагают достижение поставленных целей" <3>.

В научном мире принято подразделять миграцию на добровольную и вынужденную. Первая связана с добровольным принятием индивидом или социальной группой решения о миграции. Вторая - о чем и пойдет речь в данной статье - вынужденная миграция, т.е. территориальные перемещения людей, покинувших место жительства вследствие совершенного в отношении них или членов семей насилия или преследования либо реальной возможности подвергнуться насилию и преследованию, а также вследствие экстраординарных обстоятельств экономического, природного, техногенного или другого характера.

Значительную часть вынужденных мигрантов составляют беженцы. Ввиду специфики их социального статуса они особо нуждаются в защите своих прав и свобод. По различным оценкам и источникам принято считать, что речь идет почти о 20 млн. человек.

Понятие "беженец" определено в ряде международных правовых актов. Однако основное содержание этого понятия заложено в Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев, которая устанавливает, что беженец - это "лицо, которое находится вне страны своей гражданской принадлежности или вне страны своего прежнего постоянного места жительства, имеет вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и не может и не желает вернуться в нее вследствие таких опасений" <4>. Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев <5>, к указанной Конвенции снимает географические и временные ограничения, содержащиеся в Конвенции, в соответствии с которыми в основном европейские беженцы - участники событий до 1 января 1951 года могли ходатайствовать о получении статуса беженца.

Государства - участники Конвенции обязаны применять ее положения к беженцам без какой бы то ни было дискриминации по признаку их расы, религии или страны их происхождения и предоставлять беженцам правовой режим иностранцев, за исключением случаев, предусмотренных самой Конвенцией о предоставлении беженцам более благоприятного по сравнению с иностранцами правового положения.

Первые беженцы в Европе появились в результате балканской волны 1912 - 1913 гг., когда состоялся массовый "обмен" населения между Турцией и Болгарией - каждая сторона передала другой приблизительно по 50 тыс. человек <6>.

На последнюю четверть XX века и начало нынешнего приходится многократное увеличение масштабов и расширение географии вынужденной миграции в мире, что является результатом сохраняющихся и вновь возникающих очагов политической напряженности, войн, этнополитических конфликтов, экологических катастроф. Распад СССР не только изменил политическую карту мира, но также обострил межэтнические конфликты, породил острейшие политические, экономические и социальные проблемы. "В большинстве союзных республик основой массовых действий и политического размежевания стала национальная идея и этнонационализм в его прокоммунистическом или антикоммунистическом вариантах, исповедуемый соответственно старыми или новыми политическими элитами доминирующих этнических групп" <7>.

Когда началась массовая вынужденная миграция населения в Российскую Федерацию (всего за 1992 - 1999 гг. в России было официально зарегистрировано более 1,6 млн. вынужденных переселенцев и беженцев) <8>, законодательство по вопросам убежища в стране отсутствовало. Назрела необходимость разработки государственной миграционной политики, и прежде всего ее законодательного обеспечения, включая вопросы правового регулирования предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца в Российской Федерации, с учетом мирового опыта и существующих реалий постсоветского пространства. Острый характер приобрела проблема соответствия российских правовых норм принципам и нормам международного права. В связи с тем, что в этот период в России отсутствовало законодательное регулирование, прибывшие мигранты признавались беженцами на основании постановлений правительства по каждому конкретному случаю.

Цели и задачи государственной миграционной политики в тех условиях определялись из необходимости решения наиболее острых проблемных вопросов, связанных с оперативным размещением этих лиц, включая обеспечение жильем, питанием и т.п. В сложившейся ситуации законодательство и механизмы реализации приходилось создавать одновременно с проведением практической работы с мигрантами. Экстремальное развитие миграционных процессов настоятельно требовало приведения в систему всех принимавшихся мер, и прежде всего законодательного обеспечения миграционной политики.

Первым шагом на пути формирования государственной миграционной политики Российской Федерации в законодательном ее обеспечении в сфере предоставления убежища явилось присоединение Российской Федерации к соответствующим международным документам, а также создание структуры для защиты беженцев и признание за ними ясно обозначенного статуса. Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 г. <9> была образована Федеральная миграционная служба России (ФМС России), ее первым руководителем, назначенным этим же Указом, стала Т.М. Регент, первым заместителем руководителя - Ю.В. Рощин, заместителями руководителя - Н.А. Воронина и Б.А. Сергеев.

Российская Федерация, присоединившись в 1992 г. к Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу к ней 1967 г., взяла на себя обязательства о предоставлении защиты лицам, ищущим убежище, приступила к созданию соответствующих структур и национального законодательства. Уже в феврале 1993 г. был принят Закон РФ "О беженцах", в котором была заложена основа будущего законодательства в сфере убежища. Однако этот Закон, к сожалению, на наш взгляд, не привел к стабилизации положения, так как имел расширительный, по сравнению с Конвенцией ООН 1951 г., характер, позволявший в слишком широких пределах трактовать особо важные его положения. В частности, о правах и обязанностях беженцев, о порядке оказания лицам, признанным беженцами, помощи со стороны органов государственной власти и др. Ряд его положений предоставлял беженцам даже некоторые преимущества перед российскими гражданами, что не находило понимания среди населения.

Законом также не предусматривалось создание в государстве механизма признания беженцем, включающего обязательную процедуру проверки иностранцев, прибывающих в поисках убежища, в том числе их идентификацию. Не было предусмотрено право государства накладывать ограничения на прием беженцев исходя из соображений обеспечения собственной безопасности или в случаях возникновения чрезвычайной ситуации, как это предусмотрено Конвенцией ООН 1951 г. о статусе беженцев.

Четырехлетняя правоприменительная практика показала, что внесение изменений и дополнений в Закон Российской Федерации 1993 г. "О беженцах" стало насущной реальной потребностью, как и необходимость приведения нормативных правовых актов, регулирующих миграцию иностранных граждан в Российскую Федерацию, в соответствие с Конституцией Российской Федерации, нормами международного права.

Разработанный и принятый в июне 1997 г. Федеральный закон "О беженцах" (в редакциях Федеральных законов от 28.06.1997 N 95-ФЗ, от 21.07.1998 N 117-ФЗ, 07.08.2000 N 122-ФЗ, от 07.11.2000 N 135-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 22.08.2004 N 122) явился очередным шагом вперед в процессе совершенствования законодательства о беженцах. Данным Законом определяется и регулируется правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, которые в силу объективных причин покинули свои страны и ходатайствуют о признании их беженцами либо признаны беженцами в России. Необходимо отметить, что данный Закон никоим образом не затрагивает правовое положение граждан Российской Федерации, вынужденно переселяющихся в Россию из республик бывшего СССР. Их правовой статус, меры государственной поддержки и социальной защиты определены Законом Российской Федерации "О вынужденных переселенцах".

Однако, к сожалению, в настоящее время как в публицистике, так и в научной литературе понятие "беженец" часто употребляется в его буквальном смысле для обозначения лиц, вынужденных покинуть места своего постоянного проживания. Так, беженцами называют ингушей, бежавших из Северной Осетии, или лиц, покидающих Чеченскую Республику. Закон же четко определяет: беженец - это лицо, которое не имеет гражданства Российской Федерации.

Следует также отметить, что в научной литературе практически отсутствует подробный анализ действующего законодательства о беженцах. Попытаемся остановиться на основных принципах указанного Закона. При работе над его проектом разработчики и законодатели пытались создать закон прямого действия, чтобы избежать принятия большого количества дополнительных подзаконных актов, которые иногда размывают суть того или иного положения закона, ослабляя его требования, что происходит при согласовании подзаконных актов с другими ведомствами. Однако надо прямо признать, что решить это в полной мере не удалось.

В то же время существенный прогресс заключается в том, что в настоящем Законе заложено решение триединой задачи: сбалансировать права личности, национальных интересов нашего государства и международных обязательств Российской Федерации в области оказания помощи лицам, ищущим убежище. Вместе с тем данный Закон не является гуманитарным - это разновидность иммиграционного закона, определяющего основания и порядок признания беженцем, устанавливающего порядок въезда и пребывания на территории России особой категории лиц - лиц, ищущих убежище в Российской Федерации.

Нет сомнения, что в Российской Федерации сделано немало для того, чтобы выстроить эффективную государственную политику в сфере предоставления убежища. Подтверждением тому могут служить факты не только приема, но и успешной интеграции сотен тысяч беженцев в нашей стране. Однако наряду с этим существует еще огромное количество различных проблем.

В монографии "Миграционная система России" М.Л. Тюркин отмечает, что для разрешения "между государственным регулированием МС (МС - миграционной системы. - Прим. автора), отраженным в действующих нормативно-правовых актах, и требованиями к ее перспективному правовому, информационному, научному, таможенному, финансовому, гражданскому и иному обеспечению... предполагается реализация... проблемы беженцев, перемещенных лиц и вынужденных переселенцев, требующей дальнейшего законодательного и экономического решения, несмотря на комплекс уже реализованных мер" <10>.

Сравнительно-правовой анализ применения действующей редакции Федерального закона "О беженцах" и международной практики, а также правоприменительной практики предоставления убежища в России выявил ряд недостатков этого Закона.

В нем имеется много пробелов, в основном процессуального характера, не позволяющих эффективно рассматривать ходатайства о признании беженцем, некоторые нормы нелогичны и сложны для понимания, что создает серьезные проблемы при реализации Закона.

Прежде всего необходимо отметить, что процедура признания лица беженцем затянута. Промежуточные стадии, предусмотренные действующим законодательством, такие, как предварительное рассмотрение ходатайства, принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу, либо в отказе в рассмотрении ходатайства по существу только усложняют процедуру. Это приводит к неоправданно длительному рассмотрению ходатайства.

В этой связи представляется целесообразным исключить из Федерального закона "О беженцах" стадию предварительного рассмотрения ходатайства, превратив процедуру рассмотрения ходатайства о предоставлении статуса беженца в одноступенчатую.

Федеральным законом "О беженцах" до выдачи свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу не предусмотрена выдача лицу, ходатайствующему о признании беженцем, никакого документа, подтверждающего факт его обращения с соответствующим ходатайством. Кроме того, в силу различных причин территориальные органы миграционной службы откладывают прием ходатайств на неопределенное время, не выдавая также никаких документов, что лишает лицо, ходатайствующее о признании беженцем, возможности подтвердить легальность своего правового положения на территории Российской Федерации. Такое положение может явиться основанием для привлечения его к административной ответственности вплоть до выдворения из Российской Федерации. Целесообразно предусмотреть в Федеральном законе "О беженцах", что с момента заявления лицом о желании быть признанным беженцем территориальный орган миграционной службы регистрирует ходатайство и выдает этому лицу и членам его семьи свидетельство лица, ходатайствующего о признании его беженцем.

В соответствии с Федеральным законом "О беженцах" свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу является документом, удостоверяющим личность лица, ходатайствующего о признании беженцем.

На практике имеют место случаи, когда лицам, которым отказано в признании беженцем и которые используют свое право на обжалование решения органа миграционной службы в суде, не продлеваются данные свидетельства на срок рассмотрения дела в суде.

В связи с этим целесообразно внести в Федеральный закон "О беженцах" дополнение о том, что свидетельство является документом, удостоверяющим личность лица, ходатайствующего о признании беженцем, и на период рассмотрения дела судами на стадии обжалования действий и решений органа миграционной службы до вступления решения суда по делу в законную силу.

Такое дополнение необходимо, ибо процедура признания лица беженцем не ограничивается лишь стадией рассмотрения его ходатайства в органах миграционной службы, а продолжается и на стадии судебного обжалования отказа в признании беженцем.

По нашему мнению, также целесообразно дополнить Федеральный закон "О беженцах" предложением о создании Апелляционной комиссии, в состав которой включаются специалисты миграционной службы и представители федеральных и муниципальных законодательных и исполнительных органов власти, а также неправительственных организаций. Эта комиссия будет рассматривать заявления лиц, обжалующих отказ в регистрации ходатайства о признании беженцем, в признании лица беженцем либо предоставлении временного убежища, лишение лица статуса беженца либо предоставления временного убежища. Положение об Апелляционной комиссии может быть утверждено Правительством Российской Федерации.

Таким образом, рассматривая проблемы международной защиты иностранцев, ищущих убежища в Российской Федерации путем предоставления статуса беженца, можно сделать вывод о необходимости внесения существенных изменений в действующие нормативно-правовые акты об убежище, и прежде всего в Федеральный закон "О беженцах".

Вместе с тем проблема миграции, в том числе вынужденной, сложна и многообразна, а многосложность требует координации деятельности всех структур, сосредоточенных на ее решении. Поэтому представляется целесообразным рассмотреть вопрос о создании правительственной комиссии по миграционной политике, которая будет комплексно рассматривать все аспекты государственной миграционной политики Российской Федерации. Решение вопросов, связанных с миграцией, несомненно, должно осуществляться во взаимодействии между представителями государственной власти и гражданским обществом.

Проблемы убежища требуют от государства дуалистического подхода, выработки и реализации четко выверенной государственной политики в этой сфере деятельности. Поскольку, с одной стороны, она прежде всего носит гуманитарный характер, а с другой - выдвигает вопрос обеспечения и сохранения безопасности принимающего государства.

В целом государственная миграционная политика Российской Федерации в сфере предоставления убежища должна охватывать широкий круг проблем и опираться на комплексный подход к их решению, а выбранные научно обоснованные критерии - быть основой для принятия политических решений в отношении регулирования миграционных процессов.