Мудрый Юрист

Земли населенных пунктов: проблемы исторического развития

Войновский Д.О., соискатель Российского государственного гуманитарного университета.

Для целевого рационального использования земель в государстве исторически сложилось их деление на определенные категории, которые с течением времени подвергаются пусть незначительному, но изменению.

К подобной категории так называемых недавно измененных категорий относятся земли населенных пунктов.

Примечательно, что в ст. 4 действовавшего ранее Земельного кодекса РСФСР <1> одним из видов земель по целевому назначению были названы "земли населенных пунктов", чей состав, правовой режим и особенности регулирования были закреплены в разделе IV указанного нормативно-правового акта.

<1> Земельный кодекс РСФСР, утв. ВС РСФСР 25 апреля 1991 г. N 1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.

Кроме того, в Указе Президента РФ от 14 февраля 1996 г. N 198 <2> также содержалось понятие "земли населенных пунктов" и было указано, что граждане и юридические лица, получившие в собственность здания, сооружения или иную недвижимость в сельских населенных пунктах и на землях сельскохозяйственного назначения (далее именуются - объекты недвижимости), вправе приобретать в собственность и земельные участки, на которых расположены указанные объекты недвижимости, за плату или бесплатно.

<2> Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" // СЗ РФ. 1996. N 8. Ст. 740.

Примечательно, что понятия "земли поселений" и "земли населенных пунктов" в законодательстве использовались попеременно и в достаточно аналогичном смысле. Некоторую путаницу в разграничение данных терминов внес Земельный кодекс РФ <3> (далее - ЗК РФ), который закрепил в качестве одного из вида земель именно земли поселений.

<3> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Так, согласно ст. 83 ЗК РФ землями поселений являлись земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные чертой от земель других категорий.

Порядок использования земель поселений определялся в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в пределах его административных границ делилась на территориальные зоны. Документы зонирования территорий утверждались и изменялись нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки).

Правила землепользования и застройки городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются законами этих субъектов Российской Федерации.

Земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки.

Кроме того, ст. 84 устанавливала понятие черты городских, сельских поселений и порядок ее установления.

Следует отметить, что в приведенном выше виде нормы ЗК РФ вступали в некоторую коллизию с другими нормативно-правовыми актами, в частности с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" <4>.

<4> Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Согласно ст. 2 указанного Закона сельское поселение определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городским является поселение, город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Необходимо также заметить, что в Градостроительном кодексе РФ <5> понятие "поселение" не раскрывается, однако во многих положениях используется именно данный термин. Так, например, в указанном Кодексе речь идет о территориальном планировании поселений, утверждении местных нормативов градостроительного проектирования поселений, утверждении правил землепользования и застройки поселений, утверждении подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории.

<5> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.

При этом совершенно очевидно, что термин "поселения" употреблялся в Градостроительном кодексе РФ в значении населенного пункта, что вызывало некоторую неоднозначность в правоприменении.

В ст. 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплен правовой статус территорий и границ территорий муниципальных образований. В частности, установлено:

Данной нормой установлено понятие межселенной территории, к которой отнесены территории внутримуниципальных районов, не занятые поселениями, на территориях с низкой плотностью населения.

К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Ясность в использование терминологии была внесена соответствующим законом <6>, изменившим некоторые нормы Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ, которым "земли поселений" были переименованы на "земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов)".

<6> Федеральный закон РФ от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5498.

При этом указанное выше понятие "черта поселения" было исключено из текста закона и было заменено на "граница населенного пункта", что соответствует положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и тем самым убирает разногласие между законами.

В настоящее время согласно ст. 83 Земельного кодекса РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Статья 85 Земельного кодекса РФ устанавливает, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Наиболее актуальными в настоящее время являются земельные участки в составе жилых зон, а также в связи с повсеместным развитием строительства торгово-развлекательных, офисных, деловых центров и земельные участки в составе общественно-деловых зон.

Согласно нормам действующего законодательства земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.

Таким образом, проблемы исторического развития земель населенных пунктов связаны в основном с их правовым режимом и пониманием сущности, которую законодатель пытается подвести под реально существующий порядок вещей в правовом регулировании земельного оборота.