Мудрый Юрист

О некоторых правовых особенностях начала аграрной истории современной России

Румянцев Ф.П., доцент Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского, кандидат юридических наук.

С 1990 г. началось формирование правовой базы, посредством которой предполагалось создать условия для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики на базе многообразия и равенства различных форм собственности на землю.

Впервые частная собственность на землю была предусмотрена в Законах РСФСР: "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" <1> от 22 ноября 1990 г.; "О земельной реформе" <2> от 23 ноября 1990 г.; "О внесении изменений и дополнений в Конституцию РСФСР" от 15 декабря 1990 г.

<1> Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" // ВВС РСФСР. 1990. N 26; 1991. N 1.
<2> Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О земельной реформе" // ВВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327.

В Законе РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском фермерском хозяйстве" предусматривался раздел сельхозугодий на земельные доли между членами сельскохозяйственных предприятий и возможность выделения доли в натуре для создания фермерского хозяйства.

Один из классиков теории крестьянского хозяйства России А.В. Чаянов в своих работах исходил из "семейно-трудового понимания организационной сущности" фермерской формы производства. Семейное хозяйство он рассматривал как трудовое (т.е. не использующее наемных рабочих) и противопоставлял его хозяйству полутрудовому, в котором наряду с рабочей силой семьи используется наемный труд, которое он называл капиталистическим (фермерским) <3>.

<3> Чаянов А.В. Крестьянское хозяйство: Избр. тр. М., 1989. С. 115, 117, 203, 426.

Глава администрации Орловской области Е. Строев писал: "Первые результаты фермерских хозяйств показали, что там, где эти хозяйства созданы грамотно, на солидной базе, высокообразованными людьми, результаты поразительны" <4>.

<4> Строев Е. АПК: Экономика, управление. 1994. N 1. С. 13.

По данным Госкомстата России, на 1 июля 1991 г. из 24 тыс. крестьянских хозяйств России лишь 6,7 тыс. (27,7%) были организованы гражданами, вышедшими из колхозов и совхозов, т.е. большинство крестьянских (фермерских) хозяйств создавались людьми, часто имеющими о сельском хозяйстве обывательское представление.

Законодательное определение размера земельной доли, передаваемой работнику бесплатно, осуществлялся путем деления площади, закрепленной за сельскохозяйственным предприятием, на количество работников. Конкретные размеры земельной доли для организации фермерского хозяйства определялись по каждому субъекту Федерации, исходя из площади земельных ресурсов и количества сельскохозяйственных работников. По состоянию на 1 января 1991 г. в местных советах по Нижегородской области было зарегистрировано 29 фермерских хозяйств. На 1 января 1994 г. общая численность составляла уже 3618 единиц, за которыми было закреплено 79,3 тыс. га земельных угодий. Классификация фермерских хозяйств Нижегородской области по размеру земельной площади (на 01.01.1994) показала, что 66% фермерских хозяйств получили земельные наделы меньше среднеобластного показателя; в том числе 20% - до 5 га; 24% - от 6 до 10 га; 21% - от 11 до 20 га; 28% - от 21 до 50 га; 12% - от 51 до 100 га и только 1,2% - имели земельные участки свыше 100 гектаров <5>.

<5> Отчет управления статистики по Нижегородской области за 1993 г.

Председатель Московского крестьянского союза В.Ф. Вершинин резко критиковал методику расчета земельного пая "на среднестатистического работника, независимо от того, сколько здесь желающих работать самостоятельно". По его мнению, "изощреннее способа поиздеваться над стремлением крестьянина завести товарное хозяйство трудно придумать" <6>.

<6> Вершинин В.Ф. Российский фермер становится на ноги // Известия. 1991. 6 февраля.

Против популистских идей уравнительного земельного распределения, о которые разбиваются желания многих фермеров создать оптимально эффективное товарное производство, активно выступал президент Ассоциации крестьянских хозяйств и кооперативов России (АККОР) В.Ф. Башмачников <7>.

<7> Башмачников В. Америку кормит фермер // Известия. 1991. 10 июня.

Очень удачно суть российской фермеризации выразила В.В. Устюкова в своей публикации "Крестьянское хозяйство", приведя слова В.М. Шукшина, когда священник, приехавший в деревню на лечение произносит такую "молитву": "Верую!.. В авиацию, в механизацию сельского хозяйства, в научную революцию!.. Верую, что скоро все соберутся в большие города!.. Верую, что задохнутся там и побегут опять в чистое поле!.. Верую!" <8>. Но, пылко вспыхнув, "вера" в большие потенциальные возможности свободного крестьянина-фермера и в его способность накормить "убогую и обильную, могучую и бессильную" многострадальную Россию уже через 4 года реформ угасла. Количественный рост фермерских хозяйств прекратился к началу 1995 г.

<8> Устюкова В.В. Крестьянское хозяйство. М.: Знание, 1992. 64 с.

Понятие лиц, работающих в сельском хозяйстве, не носило поначалу исчерпывающего характера и неоднократно уточнялось постановлениями Правительства. Так, в соответствии с п. 9 Постановления Правительства от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" <9> в список лиц, имеющих право на земельную долю, входили члены колхозов и работники совхозов, в том числе и ушедшие на пенсию. Постановлением Правительства от 4 сентября 1992 г. N 708 "О Порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса" <10> перечень лиц, имеющих право на земельную долю, был дополнен работниками предприятий и организаций народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на территориях сельскохозяйственных предприятий (п. 9). Кроме того, в списки включались временно отсутствующие работники (военнослужащие срочной службы, стипендиаты хозяйств, лица, имеющие право вернуться на прежнее место работы) и лица, уволенные с этого предприятия по сокращению численности работников после 1 января 1992 г. Согласно п. 11 рассматриваемого Постановления размер индивидуальной земельной доли устанавливался независимо от трудового вклада и стажа работы и определялся в натуральном и стоимостном выражении. При этом минимальная стоимость земельного пая оценивалась в размере 50-кратного размера земельного налога.

<9> Постановление Правительства РСФСР от 29 декабря 1991 г. "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" // САПП РСФСР. 1992. N 1. Ст. 563.
<10> Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. "О Порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций АПК" // САПП РФ. 1992. N 12. Ст. 931.

Оценивая результаты политики "паевизации" в АПК, Л. Резников приводит следующие данные: 45 млн. семей приобрели в частную собственность 135 млн. га сельхозугодий, из них только 20% владельцев реально работают на земле, а остальные 80% - всякое "социальное окружение". Таких собственников он называет не только неэффективными, но и ущербными <11>.

<11> Резников Л. Нужно ли развивать отношения частноземельной собственности? // Российский экономический журнал. 2000. N 5 - 6. С. 44.

Развитию рынка земли в значительной степени способствовало то обстоятельство, что Указ Президента от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" <12> разрешал местной администрации включать в фонды перераспределения земель участки, остающиеся после бесплатной передачи земли коллективам преобразуемых сельхозпредприятий, и продажу земли из этих фондов гражданам и юридическим лицам по конкурсу и на аукционе. Этот президентский Указ способствовал развитию массовой спекуляции сельскохозяйственными землями в основном теми лицами, которые к сельскому хозяйству не имели никакого отношения. Именно у этой категории лиц имелись свободные деньги, и по существу между ними только и имела место конкуренция на земельных торгах, бедный же крестьянин имел от полученного права частной собственности на землю, как и во все времена, не капитал, а возможность задаром трудиться на ней.

<12> Указ Президента от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР // Ведомости Совета народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 1. Ст. 53.

Таким образом, заложенный правовой механизм реализации президентского курса аграрно-земельных преобразований, а точнее, разрушения аграрного сектора России в полной мере способствовал не только приватизации земель колхозов и совхозов через земельную долю, но и активному вовлечению их в рынок.

Известные ученые в области земельно-аграрных правоотношений Г.А. Волков, А.К. Голиченков, О.М. Козырь справедливо отмечают, что в начальный период современной аграрной реформы одновременно происходил переход от абсолютного запрещения сделок с землей к их свободному разрешению путем постепенного расширения видов разрешаемых сделок с земельными участками <13>. Только по официальным данным Роскомзема, договоров купли-продажи земельных участков гражданами было заключено: в 1993 г. - 9900, в 1994 г. - 100133, в 1995 г. - 231454, в 1996 г. - 218759. Здесь не показаны сделки купли-продажи земельных участков юридическими лицами, а также гражданами в 1992 г., данные статистика не приводит. А именно в этот период началась активная торговля землей, в том числе полученной в счет долей из земельных массивов, колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, часто с нарушением требований использования ее по целевому назначению.

<13> Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Развитие рынка земли: правовой аспект // Государство и право. 1998. N 2. С. 51.

Пожалуй, наиболее важным из всех перечисленных выше нормативных актов явился Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" <14>, так как именно этим нормативно-правовым актом были сняты практически все преграды на пути формирования рынка земель сельскохозяйственного назначения и предоставлены самые широкие полномочия собственникам земельных долей по их распоряжению, а именно разрешалось продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями.

<14> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 44. Ст. 4191.

Многие субъекты Федерации на начальном этапе современных аграрных преобразований в целях упорядочивания запутанного земельного законодательства принимали свои земельные законы, регулирующие куплю-продажу земли. В частности, Земельный кодекс Республики Татарстан разрешал продавать земельные участки сельскохозяйственного назначения иностранным инвесторам. Но эти земли могли продаваться только из государственного фонда и только тому инвестору, которого рекомендовал специальный государственный орган, с условием, что земля будет использоваться в сельскохозяйственных целях <15>.

<15> Шаймиев М. Судьбу реформ без хлебороба не решить // Российская газета. 1998. 15 авг.

Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" была утверждена также форма свидетельства о праве собственности на земельную долю, которое выдавалось каждому члену сельскохозяйственного предприятия без выдела земельной доли в натуре (п. 5). В п. 8 данного Указа закреплялась возможность продажи земли на конкурсах и аукционах, что являлось не чем иным, как прямым продолжением и развитием аукционно-конкурсной распродажи земли, начатой на основании Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" (п. 1) и Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" (п. 11).

Подводя итог, можно сказать, что Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" в основном был завершен первый этап аграрно-земельных преобразований.