Мудрый Юрист

О полномочиях административных органов по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.10 КоАП РФ

Т.А. Гуменюк, судья Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, кандидат юридических наук.

В науке административного права, действующем законодательстве считается аксиомой положение о максимальной правовой регламентации деятельности органов исполнительной власти при осуществлении ими контрольных и надзорных функций. Определение на законодательном уровне компетенции контролирующих органов, признание связанности их действий установлениями закона являются гарантией от возможного злоупотребления властью со стороны должностных лиц административных органов. В этой связи особую значимость приобретает разрешение вопросов, возникающих в правоприменительной, в том числе и судебной, практике, связанных с различным толкованием норм о компетенции административных органов при осуществлении контрольных и надзорных функций.

В настоящее время в арбитражных судах округов сложились разные представления о полномочиях таможенных органов по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), устанавливающей ответственность за незаконное использование товарного знака.

Согласно первой позиции арбитражных судов (Федеральные арбитражные суды Восточно-Сибирского, Северо-Западного, Уральского, Дальневосточного округов) полномочия таможенных органов по составлению протоколов о факте указанного правонарушения ограничены установленной сферой деятельности, задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Аргументация данного подхода основана на положениях норм КоАП РФ и Таможенного кодекса РФ. Как следует из положений ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа. Помимо случаев, предусмотренных ч. 1 указанной статьи, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Согласно ст. 23.8 КоАП РФ таможенные органы не уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.10 Кодекса. Вместе с тем в силу п. 12 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса таможенные органы в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей. В целях реализации положений ч. 2 ст. 27.3, ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ Федеральной таможенной службой РФ издан Приказ от 15.03.2005 N 198 (в редакции от 06.05.2006) "О должностных лицах таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание". Данным нормативно-правовым актом должностным лицам таможенных органов, уполномоченным на осуществление указанных процессуальных действий, предписано составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе ст. 14.10 КоАП РФ, при выполнении возложенных на них функций.

Задачи, функции и компетенция таможенных органов реализуются в сфере таможенного дела, которое представляет собой совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу (ч. 2 ст. 1 Таможенного кодекса РФ). В соответствии со ст. 403 Таможенного кодекса РФ одной из функций таможенных органов является обеспечение в пределах своей компетенции защиты прав интеллектуальной собственности (подп. 5), а также пресечение незаконного оборота через таможенную границу объектов интеллектуальной собственности (подп. 6).

Системное толкование названных норм позволяет сделать вывод о том, что должностные лица таможенных органов обладают полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.10 КоАП РФ, в случае перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров с незаконным использованием чужого товарного знака, знака обслуживания, наименования места происхождения товара или сходных с ними обозначений для однородных товаров либо в случае нахождения их под таможенным контролем после выпуска товаров, то есть при осуществлении в сфере таможенного дела функций и задач, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

В случае обнаружения товаров с признаками контрафактности вне связи с их перемещением через таможенную границу и не находящихся под таможенным контролем таможенные органы в силу положений ч. 3 ст. 411 Таможенного кодекса РФ обязаны незамедлительно передать информацию об этом соответствующим государственным органам. Учитывая, что ст. 28.3 КоАП РФ полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.10 Кодекса, наделены должностные лица органов внутренних дел (милиции), Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и прокурор, информация должна быть передана этим органам для возбуждения дела об административном правонарушении в соответствии со ст. 28.1 Кодекса или прокурору для вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в порядке, предусмотренном ст. 28.4 Кодекса. Составление в таких случаях должностным лицом таможенного органа протокола об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.10 КоАП РФ, должно признаваться незаконным как совершенное с превышением полномочий, установленных законом.

Согласно другому подходу (Федеральные арбитражные суды Западно-Сибирского, Центрального, Волго-Вятского, Московского, Северо-Кавказского округов) полномочия таможенных органов по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.10 КоАП РФ, не ограничены задачами, функциями и сферой деятельности таможенных органов. Дело о таком административном правонарушении может быть возбуждено таможенным органом при наличии оснований, установленных ст. 28.1 КоАП РФ, исключающих какие-либо ограничения по составлению протоколов по фактам указанного правонарушения. При этом не имеет правового значения факт перемещения или неперемещения контрафактного товара через таможенную границу, а проводимые таможенными органами проверки на потребительском рынке вне связи с данными фактами с последующим возбуждением дела об административном правонарушении и составлением протокола об административном правонарушении признаются правомерными.

Против такого подхода можно выдвинуть следующие аргументы.

Во-первых, подход, в основе которого определено положение о неограниченности полномочий административных органов, противоречит принципам осуществления государственной власти и государственного управления, выработанным в науке конституционного и административного права и закрепленным в законодательстве. В указанной сфере жизнедеятельности общества доминирующим является принцип разрешительного регулирования - "запрещено все, что прямо не разрешено законом", вследствие которого государственным органам, действующим в публично-правовой сфере, императивно предписываются определенные модели правового поведения, образующие его компетенцию, отступление от которых влечет оценку таких действий как незаконных. Определяя компетенцию административных органов, законодатель устанавливает закрытый перечень государственно-властных полномочий, исключающий их расширительное толкование.

Во-вторых, если исходить из предположения о неограниченности полномочий таможенных органов по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.10 КоАП РФ, надо полагать, что и полномочия иных административных органов по составлению таких протоколов не ограничены. Можно предположить, что органы милиции и органы Роспотребнадзора имеют право выявлять названные правонарушения не только на потребительском рынке, но и в случае пересечения товарами таможенной границы и составлять соответствующие протоколы. Такая интерпретация полномочий административных органов основана на логическом приеме толкования, называемом в общей теории права доведением до абсурда (reductio ad absurdum), когда какой-либо тезис, предположительно отражающий содержание нормы, доводится до крайности и этим доказывается его ложность. Применительно к исследуемому вопросу предположение о неограниченности полномочий административных органов является примером доведения до абсурда смысла толкуемых норм о полномочиях этих органов. Соответствующим действительному пониманию норм о компетенции будет такое их толкование, когда полномочия административных органов определяются с учетом сферы их деятельности, функций и задач. В данном случае должностные лица, уполномоченные в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.10 Кодекса, имеют право на совершение данного процессуального действия с учетом названного критерия: таможенные органы - в случае выявления товаров, обладающих признаками контрафактных, при осуществлении таможенного контроля и таможенного оформления при пересечении товарами таможенной границы или нахождении под таможенным контролем после выпуска товаров; органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в случае выявления контрафактных товаров при осуществлении функций защиты прав потребителей и потребительского рынка; органы милиции - при осуществлении полномочий по пресечению правонарушений в экономической сфере; прокурор - при осуществлении надзора за исполнением законов.

В противном случае может возникнуть опасность смешения компетенции административных органов. Например, при проведении таможенного досмотра вывозимых гражданкой Монголии кондитерских изделий таможенным органом установлены признаки контрафактности товара, однако впоследствии протокол об административном правонарушении составлен таможенным органом не в отношении лица, перемещающего товары через таможенную границу, а в отношении предпринимателя, которая приобрела товар в отделе продаж кондитерской фабрики и продала его гражданке Монголии, осуществившей фактический вывоз товара <1>. В другом случае должностные лица специально созданного органа милиции по борьбе с экономическими правонарушениями при проведении проверки в рамках операции "Контрафакт-2006", установив реализацию предпринимателем контрафактного товара, передали материалы проверки и образцы изъятого товара таможенному органу для проведения административного расследования <2>.

<1> Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19.06.2007 по делу N А19-506/07-35-Ф02-3535/07.
<2> Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21.06.2007 по делу N А10-5708/06-Ф02-3638/07.

Разграничение полномочий административных органов направлено на исключение их дублирования федеральными органами исполнительной власти в целях оптимизации и совершенствования действующей системы контроля и надзора. Решение этой проблемы, традиционно характерной для системы российского государственного управления, вновь актуализируется в связи с проводимой в стране административной реформой, приоритетные направления которой определены Указом Президента РФ от 23.07.2003 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах". В числе таких приоритетных направлений - исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. В этих целях были проведены анализ и классификация функций, осуществляемых данными органами, на предмет их дублирования и избыточности. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868 <3>. Признано, что дублирование контрольных и надзорных функций, с одной стороны, создает дополнительные административные ограничения предпринимательской деятельности, связанные с многочисленными проверками разных контролирующих органов по одним и тем же вопросам, а с другой - создает условия для коррупционных проявлений административной власти. По итогам данного анализа проведена реорганизация структуры федеральных органов исполнительной власти, приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.

<3> Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р).

Негативным следствием толкования полномочий таможенных органов по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.10 КоАП РФ, как не ограниченных законом, является санкционирование судебной практикой применения различных форм таможенного контроля (таможенный осмотр, таможенная ревизия и другие) в отношении лиц, не являющихся субъектами таможенных правоотношений, и в отношении товаров, не включенных в Таможенный реестр объектов интеллектуальной собственности, не перемещаемых через таможенную границу и не находящихся под таможенным контролем. В таких случаях встает вопрос: могут ли правовые процедуры, связанные с таможенным контролем, применяться в иных целях в зависимости от усмотрения применяющих их субъектов? Представляется, что ответ должен быть отрицательным: соответствующие формы таможенного контроля при их жесткой нормативности, когда на законодательном уровне определяются условия их применения, последовательность действий, сроки, процессуальные формы, являются императивными правовыми процедурами, следовательно, они должны применяться в сфере таможенного дела в связи с перемещением товаров через таможенную границу или нахождении их под таможенным контролем после выпуска в соответствующем таможенном режиме. Применение форм таможенного контроля в иных случаях является незаконным.

Кроме того, в обоснование факта совершения указанного правонарушения таможенные органы, ссылаясь на положения ст. 378 Таможенного кодекса РФ, регламентирующие назначение экспертизы при осуществлении таможенного контроля, допускающие проведение экспертизы экспертами таможенных лабораторий и другими экспертами, назначаемыми таможенными органами, представляют, как правило, заключения таможенных лабораторий либо заключения специалистов представителей правообладателей товарных знаков. Судебная практика свидетельствует о том, что в качестве подтверждения контрафактности товара таможенными органами представляются справки, подготовленные некоммерческим партнерством, являющимся представителем правообладателей товарных знаков <4>. При этом игнорируются положения ст. 25.8 и 25.9 КоАП РФ о том, что в качестве специалиста или в качестве эксперта может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее специальными познаниями.

<4> Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28.06.2007 по делу N А74-73/07-Ф02-3894/07.

Высказанные соображения относительно недопустимости расширения судебной практикой установленной законом компетенции административных органов при осуществлении контрольной деятельности являются лишь несколькими из тех возможных аргументов, которые могут быть предложены в обоснование такой позиции. Есть надежда, что при определении ориентиров судебно-арбитражной практики в целях обеспечения ее единства они будут учтены.