Республика карелия - субъект Российской Федерации или государство?

Ларичев А.А., преподаватель, аспирант кафедры международного и конституционного права юридического факультета Петрозаводского государственного университета.

Конституция Республики Карелия 1978 г. в редакции 2001 г. <1> провозглашает Республику государством в составе Российской Федерации (ч. 1 ст. 1 Конституции РК). Данная формулировка воспроизводит положения предшествующих редакций Конституции РК, а также Декларации о суверенитете КАССР, провозглашавшей Республику "суверенным государством" <2>.

Традиция определять республику как государство возникла еще в советском государственном праве, где союзные республики провозглашались суверенными государствами, а республики автономные - государствами без ссылки на суверенитет. Это привело к возникновению в советской науке государственного права концепции так называемого "несуверенного государства" <3>.

В 1990-е годы в вопросе о суверенности субъектов сложилась непростая ситуация. Конституция РФ 1993 г. называла республики государствами, не указывая при этом на их суверенитет. В Федеративном же договоре, декларациях и конституциях республик, внутригосударственных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий и иных правовых актах речь шла о суверенности республик <4>.

В современной российской правовой науке, впитавшей в себя разработки по теме суверенитета многих зарубежных и отечественных (в том числе дореволюционных и советских) авторов, существуют самые разнообразные мнения относительно суверенитета субъектов РФ, прежде всего республик, которые, однако, могут быть сведены к трем основным подходам к пониманию концепции суверенитета.

Согласно первому подходу, первичным является суверенитет государств (государственных образований) в составе РФ, а Федерация фактически является результатом их добровольного объединения <5>. Сторонники этой концепции, как правило, ссылаются на Федеративный договор и определяют его как основу сложившейся в начале 1990-х годов текущей российской федеративной модели, то есть заявляют о договорном характере Российской Федерации.

Второй подход представлен концепцией дуализма суверенитета Российской Федерации и ее субъектов <6>. Данная концепция развивает теорию "синтетического суверенитета", разработанную еще знаменитым российским государствоведом А.С. Ященко. Согласно данной теории суверенитет принадлежит в синтетической неразрывности центральной и региональной властям. Федеральная и местная (региональная) власть существуют не рядом друг с другом (разделенный суверенитет) и не одна над другой (теория единого и неделимого суверенитета), а друг с другом и друг в друге, не противопоставлены, а объединены <7>.

Третий подход объединяет ученых, полагающих, что государственный суверенитет не может быть разделен и принадлежит только РФ, а делиться могут лишь права Федерации и ее составных частей <8>. В соответствии с данным подходом сувереном выступает лишь Российская Федерация, а субъекты, благодаря общей тенденции децентрализации власти в начале 1990-х годов, добились перераспределения компетенции, определенной самостоятельности во многих сферах, которая не переросла в суверенитет <9>.

Что касается первого и второго подхода, то их доказательная база представляется непрочной. В первую очередь здесь определенные сомнения вызывает учредительный характер Федеративного договора от 31 марта 1992 г. <10>.

Ряд формулировок первой части Федеративного договора - договора с республиками в составе РФ - действительно позволил некоторым республикам трактовать его как учредительный и упорно указывать на исключительно договорный характер своих отношений с федеральным центром. В Республике Бурятия, например, отношения между органами государственной власти Республики и Российской Федерации объявлялись "конституционно-договорными" (ч. 2 ст. 60 Конституции Республики в ред. 1994 г.) <11>. Татарстан в Конституции от 6 ноября 1992 г. вообще провозгласил себя "суверенным государством, ассоциированным с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения" (ст. 61) <12>.

В Конституции Республики Карелия в редакции 1994 г. применялись более мягкие формулировки: "Республика Карелия - государство в составе Российской Федерации, обладающее всей полнотой государственной... власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с Федеративным договором и закреплены Конституцией Российской Федерации" (ст. 1 Конституции РК в ред. 1994 г.) <13>.

Однако согласно принятой в 1993 г. Конституции РФ в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора положения Конституции Российской Федерации имеют приоритет (п. 1 раздела 2 Конституции РФ).

Таким образом, Конституция сразу указала на верховенство своих положений по отношению к положениям Федеративного договора и соответственно определила преимущественно конституционный, а не договорный характер Российской Федерации.

Что касается роли Федеративного договора в целом, то, как справедливо отмечает М.В. Глигич-Золотарева, разрешение противоречий кроется в понимании природы Федеративного договора 1992 г. не как международно-правового договора "независимых государств", а как внутригосударственного договора о разграничении предметов и полномочий. Таким образом, факт подписания или неподписания Федеративного договора республиками не играл существенной роли после принятия Конституции РФ 1993 г. <14>.

Как указывал в свое время А.С. Ященко, "федеральные государства покоятся на конституциях, а не на договорах; но эти конституции могут возникать из самых разнообразных оснований..." <15>. Данное утверждение представляется более чем справедливым в отношении текущей российской федеративной модели. Основы федерации в России закреплены ныне действующей Конституцией РФ, независимо от исторически имевших место договорных отношений.

В отношении же суверенитета Конституция Российской Федерации указывает на два их типа - государственный (верховенство власти на указанной территории - "суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию", ч. 1 ст. 4 Конституции РФ) и народный (признание права населения страны быть единственным источником политической власти - "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ", ч. 1 ст. 3 Конституции РФ).

Народный суверенитет, согласно Конституции РФ, является источником государственного, при этом речь в обоих случаях идет о суверенитете общенациональном. Никаких указаний на существование суверенитета субъектов РФ или суверенитета населения, титулообразующих наций республик или других народов субъектов РФ в Конституции Российской Федерации не содержится.

Своего рода точкой в споре о суверенитете республик можно считать решения Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П <16> и 27 июня 2000 г. N 92-О <17>, в которых Конституционный Суд РФ подтвердил, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Конституционный Суд РФ также определил, что по смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. "б") Конституции РФ республики как субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут. Признание за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты РФ им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов РФ и сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект РФ, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством. Положения же Федеративного договора, предусматривающие суверенитет республик и позволяющие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, по мнению Конституционного Суда РФ, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.

Следует отметить, что вышеуказанные решения были восприняты рядом правоведов неоднозначно и дискуссия в отношении суверенитета республик продолжается <18>.

Вместе с тем представляется, что причиной борьбы разных точек зрения о принадлежности суверенитета в РФ является различие подходов к пониманию правовой сущности данного явления. Суверенитет определяется не набором правовых возможностей, не совокупностью полномочий и компетенции, а возможностью самостоятельно и бесконтрольно определять для себя правовые рамки действий. У субъектов РФ такой возможности нет, а значит, нет и суверенитета.

Вышеуказанные выводы, и в том числе решения Конституционного Суда РФ, ставят под сомнение использование в Конституции РФ в отношении республик самого термина "государство", поскольку суверенитет, в соответствии с классическим пониманием концепции государства, является имманентно присущим ему свойством (признаком).

Конституционный Суд РФ в попытке сгладить это противоречие в вышеупомянутом Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. определил, что использованное в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ применительно к установленному его федеративному устройству понятие "республика (государство)" отражает лишь определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Представляется, однако, что искусственное наделение понятия "государство" дополнительным смыслом, предпринятое в Конституции РФ 1993 г. в отношении республик в составе РФ и обусловленное реальной политической обстановкой внутри Российской Федерации в период принятия Конституции ("парад суверенитетов"), не отвечает на современном этапе интересам развития федерализма в Российской Федерации, гарантией которого должно являться равенство правовых (и в том числе конституционных) возможностей субъектов РФ.

Наименование "государство" в отношении Республики Карелия носит декларативный характер. Фактически же Республика представляет собой субъект РФ - государственное образование, обладающее лишь частью признаков, присущих государству в его классическом понимании, и являющееся специфическим участником конституционно-правовых отношений в Российской Федерации.

Следует отметить, что к схожим выводам пришел и карельский законодатель, заменивший при принятии новой редакции Конституции Республики Карелия в 2001 г. формулу "самоограничения суверенитета" РК на новое положение, содержащееся теперь в ст. 7 Конституции РК: "Республика Карелия обладает на своей территории всей полнотой государственной власти, за исключением тех полномочий, которые находятся в исключительном ведении Российской Федерации или совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов". Эта формулировка находится в полном соответствии с положениями Конституции РФ.

При внесении поправок из Конституции РК было также изъято противоречивое в силу вышеуказанных причин положение ст. 1: "Носителем суверенитета и источником государственной власти в Республики Карелия является ее народ". В ч. 1 ст. 3 нынешней редакции Конституции РК закрепляется, что "народ является единственным источником власти и осуществляет ее непосредственно, в том числе путем участия в выборах и референдуме, а также через органы государственной власти и местного самоуправления". Данная формулировка не нарушает положения Конституции РФ, так как в ней не содержится прежнего ограничительного ("народ Республики Карелия") условия относительно источника народного суверенитета РФ.

Вместе с тем сохраняется основанное на положениях Основного Закона Российской Федерации определение Республики Карелия как государства в составе РФ (ст. 1 Конституции РК). Поскольку данное противоречивое определение представляет собой допущенный в свое время как в федеральной Конституции, так и Конституции РК дефект, то возникает вопрос: возможно ли устранение этого дефекта в целях снижения асимметричности российской федеративной модели? Представляется, что да, однако окончательный ответ на данный вопрос может дать лишь законодатель.