Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления

Карташов В.Г., начальник правового управления Администрации Воронежской области, соискатель юридического факультета Воронежского государственного университета.

В юридической литературе отмечается необходимость взаимодействия между ветвями власти <1>, проводились исследования взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов <2>, законодательных (представительных) органов государственной власти республик с другими органами <3>, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации <4>, рассматриваются отдельные аспекты взаимодействия между различными государственными органами, например, взаимодействие органов государственной и муниципальной власти в охране общественного порядка <5>, взаимодействие органов налоговой службы с правоохранительными органами <6>; взаимодействие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации <7>; взаимодействие Президента Российской Федерации с регионами через своих полномочных представителей в федеральных округах <8>; взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной деятельности в сфере обеспечения прав и свобод граждан <9>, взаимодействие субъектов местного самоуправления <10>. Ф. Кобзарев рассматривает взаимодействие как согласованную, как правило, основанную на сотрудничестве деятельность по достижению общих целей, задач <11>. О.Ю. Бакаева и Е.В. Шилина отмечают, что взаимодействие всегда предполагает существование нескольких (хотя бы двух) субъектов или объектов; совершение ими активных действий совместного характера; влияние их друг на друга <12>. Н.В. Симонова рассматривает категорию "взаимодействие" с двух сторон: как связь и как процесс. Взаимодействие как связь между различными органами публичной власти характеризуется одновременным и взаимообусловленным изменением состояния двух или большего числа органов в процессе обмена информацией. Взаимодействие органов публичной власти на территории субъекта Федерации - процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти на данной территории с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования государства и населения <13>.

Во всех вышеуказанных точках зрения на взаимодействие ученые делают акцент на взаимном влиянии, воздействии нескольких субъектов правоотношений друг на друга, их совместных действиях. Определять взаимодействие как связь недостаточно, так как связь может быть односторонней, а для взаимодействия необходимы активные действия нескольких субъектов.

Взаимодействие - это активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели.

Взаимодействие обладает следующими признаками:

1. два и более субъекта правоотношения;
2. активная деятельность субъектов правоотношения (принятие ими решений и совершение действий, влияющих на другого субъекта правоотношения, а не пассивное ожидание воздействия);
3. согласованная деятельность субъектов правоотношения (принятие ими таких решений и совершение действий, которые известны другим субъектам, на основе закона и иных нормативных правовых актов;
4. наличие единой цели, на достижение которой направлена деятельность субъектов правоотношения.

Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления - это их активная, согласованная деятельность, выражающаяся в принятии решений и совершении действий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами, направленная на достижение единой цели - решение вопросов местного значения и осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.

Ученые выделяют различные формы взаимодействия. О.Ю. Бакаева и Е.В. Шилина называют следующие: поддержка, сотрудничество, координация усилий, совместная деятельность, взаимопроникновение <14>. А.Г. Голубев <15> и И.И. Гусенбеков выделяют контроль и координацию деятельности взаимодействующих субъектов. И.И. Гусенбеков отмечает, что характерной особенностью выделяемых форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления является их универсальный характер. Такие формы предназначены для решения тактических и стратегических задач местного самоуправления в русле государственной муниципальной политики. Координация означает согласование, сочетание, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо). В процессе координации создаются условия для формирования общей потребности в согласовании интересов, что способствует выработке общего интереса. Поэтому координационная связь имеет взаимный характер и основана на взаимной заинтересованности субъектов даже при наличии различных потребностей у участников отношения. Это не только прямая, но и обратная связь, то есть обе стороны выступают как активно действующие субъекты. Не случайно поэтому координационные отношения, возникающие между органами управления, могут быть рассмотрены в рамках категории "сотрудничество" <16>. А.В. Безруков выделяет следующие формы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в федеральном законодательном процессе: законодательная инициатива, участие в принятии законов по предметам совместного ведения, одобрение законов о поправках к Конституции Российской Федерации в субъектах, направление в региональные парламенты информации о планах законопроектных работ федерального парламента, методическая помощь региональным законодателям, юридическая экспертиза законопроектов <17>.

Рассмотрим, как взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления регулируется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами.

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <18> (далее - Закон 2003 г.) следующим образом регламентирует взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

1. Взаимодействие осуществляется при преобразовании муниципальных образований (в соответствии со ст. 13), когда преобразование происходит по инициативе органов местного самоуправления, оформляемой решением соответствующего органа местного самоуправления, и осуществляется законом субъекта Российской Федерации, в принятии которого участвуют законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
2. Взаимодействие происходит при долевом финансировании инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований, приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований (ст. 62). Органы государственной власти субъекта Российской Федерации в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации образуют фонд муниципального развития, фонд софинансирования социальных расходов, из которых предоставляются субсидии местным бюджетам. Органы местного самоуправления обязаны использовать указанные субсидии только по целевому назначению, предоставлять соответствующие отчеты. Условия предоставления и расходования данных субсидий устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Данный вид взаимодействия предусмотрен и ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <19> (далее - Закон 1999 г.).

3. Взаимодействие происходит при временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75 Закона 2003 г.), если решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления. Взаимодействие проявляется в том, что инициатором временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления выступает представительный орган местного самоуправления, а решение об этом принимает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
4. Взаимодействие осуществляется при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (в соответствии со ст. 19 - 21, 48, 63 Закона 2003 г.). Оно проявляется в следующем:

а) предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, отчетность органов местного самоуправления об использовании субвенций;

б) контроль органов государственной власти за осуществлением органом местного самоуправления переданных ему государственных полномочий, для этого орган местного самоуправления предоставляет органам государственной власти документы, связанные с осуществлением государственных полномочий (отчетность). Контроль государства за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предусмотрен ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, которую и конкретизирует Закон 1999 г. Конкретные формы контроля устанавливаются в законах субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Например, Законом Воронежской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Воронежской области отдельными государственными полномочиями Воронежской области по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" <20> устанавливается, что контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий осуществляют Воронежская областная Дума, Администрация Воронежской области, исполнительные органы государственной власти Воронежской области, определенные законом. Отчетность органов местного самоуправления об осуществлении государственных полномочий направляется в органы исполнительной власти Воронежской области.

В результате проведения контрольных мероприятий орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе:

• направлять письменные предписания в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по устранению таких нарушений, которые обязательны для исполнения органами местного самоуправления, но могут быть обжалованы в суд;
• отменить муниципальный правовой акт или приостановить его действие в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов Российской Федерации.

В ст. 48 Закона 2003 г. не предусматривается право органа местного самоуправления обжаловать решение об отмене или приостановлении действия муниципального правового акта в суд, хотя такое право закреплено в ст. 21 в отношении письменных предписаний государственных органов. Данную коллизию в регулировании права органа местного самоуправления на обжалование в суд решения органа государственной власти трудно объяснить логически: если в суд можно обжаловать предписание государственного органа об устранении нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, то почему не предоставлено право обжаловать решение об отмене или приостановлении действия муниципального правового акта? Для устранения указанной коллизии необходимо дополнить ст. 48 указанного Закона последним предложением, которое изложить в следующей редакции: "Решения уполномоченного органа государственной власти Российской Федерации (уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отмене муниципальных правовых актов или приостановлении их действия в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут быть обжалованы в судебном порядке".

Закон 1999 г. регулирует следующим образом взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления:

1. Взаимодействие осуществляется при реализации представительным органом местного самоуправления права законодательной инициативы (ст. 6). Он разрабатывает проект закона субъекта Российской Федерации, вносит его в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, который обязан рассмотреть законопроект.
2. Взаимодействие высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления необходимо для реализации первым полномочий, предусмотренных п. "е" ст. 21 Закона 1999 г.:

а) внести предложение органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления о приведении в соответствие с законодательством Российской Федерации изданных ими правовых актов в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ;

б) обратиться в суд с заявлением о признании недействующими правовых актов органа местного самоуправления, выборного или иного должностного лица местного самоуправления.

Для реализации вышеуказанных полномочий высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ необходимо обладать информацией о принятых органами местного самоуправления правовых актах. Взаимодействие при этом проявляется в том, что органы местного самоуправления предоставляют высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ информацию о принятых правовых актах, направляют их копии. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ проводит проверку принятых правовых актов и при необходимости принимает меры, направленные на приведение их в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

3. Взаимодействие происходит при осуществлении органом исполнительной власти субъекта РФ координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью мобилизационных органов, мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта Российской Федерации на работу в условиях военного времени (п. 52 ст. 26.3 Закона 1999 г.).
4. Взаимодействие осуществляется при передаче органами государственной власти субъекта Российской Федерации имущества субъекта Российской Федерации во временное пользование органам местного самоуправления (ст. 26.12). Взаимодействие выражается в проявлении инициативы какого-то органа публичной власти по вопросу передачи имущества субъекта Российской Федерации во временное пользование органам местного самоуправления, получения согласия на это и органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и органа местного самоуправления, передаче и возврату имущества.

Взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления происходит при передаче находящегося в муниципальной собственности имущества, которое подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации в случае: а) если нахождение указанного имущества в муниципальной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; б) если указанное имущество используется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, созданными Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, для целей, установленных в соответствии с федеральными законами. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 7 декабря 2006 г. <21> подчеркнул, что безвозмездная передача муниципальной собственности в федеральную либо собственность субъектов Российской Федерации предполагает необходимость согласованных действий соответствующих органов.

Статья 18 Закона 1999 г. содержит общую норму без указания конкретных видов взаимодействия, на основании которой высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

Другие федеральные законы также содержат нормы, предусматривающие необходимость взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления. Так, Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" <22> в п. 4 ч. 1 ст. 4 предусматривает взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления. Порядок указанного взаимодействия устанавливает Правительство Российской Федерации. Статья 10 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" <23> предусматривает, что органы государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органы местного самоуправления по согласованию между ними могут осуществлять взаимодействие в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Вопросы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления регулируются и нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Так, Устав Воронежской области от 7 июня 2006 г. <24> устанавливает основы взаимодействия Воронежской областной Думы и Администрации Воронежской области (ст. 47), относит к полномочиям губернатора Воронежской области организацию взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти Воронежской области с территориальными органами федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с федеральным законодательством (ст. 37), предусматривает принятие регламента взаимодействия исполнительных органов государственной власти Воронежской области (ст. 41). Статья 59 Устава Воронежской области регулирует взаимоотношения органов государственной власти Воронежской области и органов местного самоуправления (при этом используется термин "взаимоотношения", а не "взаимодействие", но определения этих понятий в Уставе не указываются). Из перечисленных взаимоотношений к видам взаимодействия относятся: финансирование за счет средств областного бюджета программы развития местного самоуправления в Воронежской области, осуществление органами государственной власти Воронежской области контроля за соответствием законодательству деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, учет органами государственной власти Воронежской области при осуществлении своей деятельности предложений органов местного самоуправления.

В иных нормативных правовых актах Воронежской области также предусматривается взаимодействие органов государственной власти Воронежской области и органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности. Данные нормы содержатся и в Законах Воронежской области, и в постановлениях Администрации Воронежской области <25>. Особое внимание взаимодействию высшего органа исполнительной власти - Администрации Воронежской области и органов местного самоуправления уделяется в Постановлении Администрации Воронежской области от 1 декабря 2005 г. N 1139 "Об областном регистре нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области" <26>, в котором указываются конкретные виды взаимодействия правового управления Администрации Воронежской области и органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают: 1) полноту и достоверность сведений, подлежащих включению в регистр муниципальных правовых актов; 2) направление в правовое управление Администрации Воронежской области копий нормативных правовых актов муниципальных образований Воронежской области в 7-дневный срок со дня официального опубликования, сведений об изданиях, в которых опубликованы указанные акты, а также дополнительных сведений, подлежащих включению в регистр (решения и постановления судов, информация о мерах прокурорского реагирования); 3) представление нормативных правовых актов муниципальных образований Воронежской области в электронном виде. В случае выявленного несоответствия нормативных правовых актов муниципальных образований Воронежской области правовое управление Администрации области обеспечивает направление своих заключений соответствующим органам местного самоуправления с предложением о приведении нормативных правовых актов муниципальных образований в соответствие с действующим федеральным и (или) областным законодательством. В нормативных правовых актах Воронежской области много внимания уделяется взаимодействию органов государственной власти Воронежской области и органов местного самоуправления. При этом ни в одном из них не закреплено определение взаимодействия, нет его и в федеральном законодательстве.

На основе обобщения научных исследований, правового регулирования взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации выделяются следующие основные формы взаимодействия:

• государственная финансовая поддержка органов местного самоуправления - предоставление органам местного самоуправления денежных средств и (или) имущества (субвенции для осуществления государственных полномочий, совместное долевое финансирование программ, передача государственного имущества во временное пользование);
• контроль - проверка органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых по вопросам местного значения;
• реализация органами местного самоуправления права законодательной инициативы - разработка законопроекта и его направление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на рассмотрение;
• координация - согласование действий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления при реализации полномочий.

Взаимодействие проявляется также при преобразовании муниципальных образований по инициативе органов местного самоуправления, при временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, если решение об этом принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на основании решения представительного органа местного самоуправления, при учете мнения органов местного самоуправления в деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.