Тенденции развития законодательства в части, касающейся исполнения решений конституционных (уставных) судов

Гошуляк В.В., декан юридического факультета Пензенского государственного университета, профессор, доктор юридических наук.

Исполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации является одной из наиболее актуальных и важных проблем теории и практики конституционного правосудия, так как если решения этих судов не будут исполняться либо ненадлежаще исполняться, то теряется всякий смысл в существовании этих судов.

Законодательство субъектов РФ о конституционных (уставных) судах содержит правовые нормы, касающиеся исполнения решений этих судов. Его обобщенный анализ показывает, что содержащиеся в нем правовые нормы устанавливают непосредственность действия решений конституционных (уставных) судов. Они не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила решений этих судов о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Акты или их отдельные положения, признанные не соответствующими конституции (уставу) субъекта РФ, утрачивают силу и не подлежат применению независимо от решения об отмене органами, их принявшими. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены. Признание конституционным (уставным) судом нормативного акта либо отдельного его положения (положений) не соответствующими конституции (уставу) субъекта РФ является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте, признанном не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ, либо воспроизводящих его.

Приведенные правовые нормы свидетельствуют о том, что законодателем установлена юридическая нормативность решений судов региональной конституционной юрисдикции, которая не только распространяется на лиц, участвующих в деле, но и обращена, подобно нормативно-правовым актам, к неограниченному кругу лиц. Это означает, что решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ должны исполняться точно так же, как и любые другие акты, относящиеся к источникам права.

В законах субъектов РФ о конституционных (уставных) судах оговариваются сроки и последствия неисполнения их решений. Решение конституционного (уставного) суда подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки в нем не оговорены.

В большинстве субъектов РФ относительно последствий неисполнения решения конституционного (уставного) суда установлены самые общие правовые нормы, которые закрепляют, что неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения конституционного (уставного) суда субъекта РФ влечет ответственность, установленную федеральным законом и законом субъекта РФ.

Следует отметить, что современное законодательство субъектов Российской Федерации о конституционных и уставных судах в этой части содержит те же правовые нормы, что были в нем установлены в 90-е годы, т.е. в начальный период существования этих судов. Следовательно, и новые, и старые редакции указанных законов не конкретизировали последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения решений конституционных (уставных) судов. Начиная с 2003 г. субъекты Федерации стали вводить в законы о конституционных и уставных судах конкретные правовые нормы об обязанностях органов государственной власти и местного самоуправления по исполнению решений конституционных (уставных) судов.

Закон Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" (новая редакция от 8 декабря 2003 г.) включает специальную статью "Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных правовых актов Республики Башкортостан в соответствие с Конституцией Республики Башкортостан в связи с решением Конституционного Суда Республики Башкортостан" (ст. 83).

Закон возложил на Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан (РБ) обязанность в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РБ отменить признанный неконституционным закон Республики, постановление, принять новый закон, постановление, внести изменения и дополнения в закон, постановление, признанные неконституционными в отдельных их частях. Правительство РБ не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РБ вносит в Государственное Собрание - Курултай РБ проект нового закона Республики или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Указанные законопроекты рассматриваются Государственным Собранием РБ во внеочередном порядке.

Президент и Правительство РБ не позднее месяца после опубликования решения Конституционного Суда Республики отменяют свои нормативно-правовые акты, принимают новые нормативно-правовые акты либо вносят изменения и дополнения в нормативные правовые акты, признанные неконституционными в отдельной их части.

Такая же обязанность отмены в течение трех месяцев нормативного правового акта или его части, признанных неконституционными, лежит на местном представительном органе государственной власти в Республики Башкортостан; в течение одного месяца - на главе администрации района, города; в течение срока, установленного решением Конституционного Суда Республики, - на представительном органе местного самоуправления и на главе муниципального образования.

Статья 84 Закона РБ "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" установила, что по истечении указанных сроков неисполнение органом государственной власти Республики, органом местного самоуправления и их должностными лицами решения Конституционного Суда РБ является основанием для применения механизма ответственности, предусмотренного федеральными законами и законами Республики Башкортостан.

Такой механизм ответственности на федеральном уровне предусмотрен Федеральными законами 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Региональный законодатель с принятием законов, устанавливающих механизм ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение решений конституционного (уставного) суда субъекта РФ, не торопится. А необходимость таких законов является задачей более чем актуальной. Ведь государственно-правовое понуждение основывается не только на присущей решениям конституционных и уставных судов нормативности, влекущей за собой обязательность, но и на возможности применения государством принудительной силы.

Конкретизация механизма исполнения решений в законодательстве Республики Башкортостан не вызывает возражений, но только лишь в принципе. Установленный законом Республики механизм исполнения решений Конституционного Суда РБ может быть истолкован как означающий, что до принятия указанными в законе органами и должностными лицами решения об отмене нормативного правового акта, признанного неконституционным, он продолжает действовать, сохраняет юридическую силу. А это означало бы, что юридическая сила решений Конституционного Суда РБ зависит от подтверждения теми органами и должностными лицами, чьи акты признаны неконституционными. В такой ситуации данное истолкование противоречит духу и смыслу республиканского Закона о Конституционном Суде и принципам конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации.

Поэтому назрела необходимость внесения изменений в Федеральный закон "Об исполнительном производстве", связанных с введением института конституционно-исполнительного производства в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации.

Конкретизация в региональном законодательстве ответственности за неисполнение решений конституционных и уставных судов субъектов РФ была вызвана многочисленными случаями неисполнения этих решений, имеющими место практически во всех субъектах Федерации, где существовали и реально работали такие суды. Примером может служить Закон Республики Карелия "О порядке вывоза круглого леса за пределы Республики Карелия", принятый в 1992 г. (до вступления в законную силу Конституции Российской Федерации 1993 года). В соответствии с данным Законом вывоз круглого леса за пределы Республики был возможен только после прохождения определенных регистрационных процедур и уплаты пошлины. За нарушение предусмотренных правил предусматривались санкции в виде штрафа в размере 10-кратной цены вывезенной продукции. В течение почти трех лет данный Закон применялся органами исполнительной власти Карелии. Однако после принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации данный нормативный акт вступил в противоречие с правовыми предписаниями ст. 8 и 74, гарантирующих единство экономического пространства, а также свободу перемещения товаров и услуг на всей территории Российской Федерации. После безуспешных попыток отменить этот Закон через Законодательное собрание Республики Карелия в 1995 г. он был оспорен в Конституционном Суде Республики. Суд, основываясь на ст. 6, 40 Конституции Республики, признал данный Закон неконституционным, указав, что принятие подобного рода решений находится вне пределов ведения республиканских органов государственной власти и препятствует свободе экономической деятельности, гарантированной Конституцией Карелии. Тем самым решением Конституционного Суда Республики Карелия был устранен нормативный акт, разрушающий единое экономическое пространство Российской Федерации. Но в последующем законодательный орган так и не отменил этот неконституционный Закон <1>.

В новых редакциях законов о конституционных и уставных судах и в новых законах об этих судах более четко определяется обязанность государственных органов и должностных лиц исполнять решения органов конституционной юстиции. Так, в последнем новом Законе - Конституционном законе Чеченской Республики (ЧР) от 24 мая 2006 г. установлена обязанность Президента и Правительства ЧР не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда ЧР внести в Народное Собрание (Парламент) ЧР проект нового Закона либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Парламент ЧР в течение шести месяцев после опубликования решения Суда принимает новый закон либо вносит изменения и (или) дополнения в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Президент, Правительство ЧР не позднее двух месяцев после опубликования решения Суда отменяют нормативный правовой акт соответственно Президента ЧР, Правительства ЧР, принимают новый нормативный правовой акт либо вносят изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. Органы государственной власти ЧР, заключившие признанные полностью или частично не соответствующими Конституции ЧР договоры с органами государственной власти Чеченской Республики либо с органами местного самоуправления, не позднее двух месяцев после опубликования решения Суда вносят в соответствующий договор изменения и (или) дополнения или прекращают действие договора (ст. 81 Закона).

Как видно из приведенной правовой нормы, законодатель установил сроки исполнения решений Конституционного Суда ЧР органами государственной власти ЧР, исключив из числа субъектов исполнения решений Суда органы местного самоуправления <2>. Однако даже при указанном недостатке анализируемая правовая норма нам представляется прогрессивной, поскольку, в отличие от первых редакций региональных законов о конституционных (уставных) судах, она установила сроки исполнения решений этих судов различными органами государственной власти.

Ответственность за неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда ЧР рассматриваемый Закон не установил. Его ст. 82 содержит отсылочную норму, согласно которой последствия неисполнения решения Суда влекут установленную законом ответственность.

Законом, устанавливающим конституционно-правовую ответственность Президента, Правительства, Парламента ЧР, является Конституция Чеченской Республики. Относительно ответственности Президента ст. 73 и 75 Конституции установили такую форму его ответственности, как выражение Парламентом ЧР недоверия Президенту в случае издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Чеченской Республики, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Президент ЧР не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения. Выражение недоверия Президенту ЧР влечет за собой его немедленную отставку и отставку Правительства ЧР. В свою очередь Президент ЧР в соответствии со ст. 70 Конституции Чеченской Республики принимает решение о досрочном прекращении полномочий Парламента ЧР (роспуске указанного органа) в случае принятия данным органом закона или иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики, Конституции Чеченской Республики, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Парламент ЧР не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Подобные нормы содержатся в конституциях и уставах других субъектов Российской Федерации, за исключением немедленной отставки высшего должностного лица субъекта Федерации, поскольку такая отставка возможна только по решению Президента РФ.

Анализ этих правовых норм показывает, что в основных законах субъектов Российской Федерации конституционно-правовая ответственность устанавливается в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Учредительные акты субъектов РФ не конкретизировали нормы Федерального закона относительно конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений конституционных (уставных) судов. В конституциях и уставах субъектов РФ содержится требование установления соответствующим судом факта противоречия нормативного правового акта конституции (уставу) субъекта РФ. Здесь совершенно неясно, какой суд это противоречие должен установить и влечет ли применение мер конституционно-правовой ответственности установление факта указанного противоречия конституционным (уставным) судом субъекта РФ.

К попытке ответа на этот вопрос мы относим ряд решений Конституционного Суда Российской Федерации, в частности от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и от 4 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В первом Постановлении Конституционный Суд РФ выработал правовую позицию, согласно которой проверка конституционности нормативных правовых актов и лишение их юридической силы осуществляются в порядке конституционного судопроизводства. Соответствие же федеральному закону законов субъектов РФ, если при этом не затрагивается вопрос их конституционности, проверяется судами общей юрисдикции. Конституционный Суд РФ признал право прокурора обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела, вправе признавать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации. Признавать закон субъекта РФ недействительным и утрачивающим юридическую силу суд общей юрисдикции не может <3>. Это компетенция Конституционного Суда РФ, конституционного (уставного) суда субъекта РФ.

В Постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционным Судом РФ сделан вывод о том, что поскольку в основе мер федерального воздействия, направленных на соблюдение субъектами Российской Федерации федеральных правовых предписаний, должны лежать вытекающие из конституционных норм о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов и о статусе последних окончательные выводы о несоответствии нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным нормативным актам, то применение данных мер предполагает проверку указанных актов Конституционным Судом Российской Федерации, в том числе при наличии решений других компетентных судов, включая конституционные и уставные суды субъектов РФ <4>. Это означает, что "соответствующим судом", устанавливающим несоответствие региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству в качестве обязательного элемента состава конституционного деликта, делающего возможным досрочный роспуск парламента субъекта РФ или отрешение от должности главы исполнительной власти субъекта РФ, является только Конституционный Суд Российской Федерации. Другие суды, включая конституционные и уставные суды субъектов РФ, должны обращаться в Конституционный Суд РФ.

Этим Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации существенно суживается, на наш взгляд, компетенция конституционных (уставных) судов субъектов РФ и судов общей юрисдикции в вопросах признания нормативного акта субъекта РФ не соответствующим федеральному законодательству либо не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ.

С таким решением Конституционного Суда РФ можно согласиться в той части, где речь идет о проверке соответствия нормативного правового акта субъекта РФ Конституции Российской Федерации. В этом случае "соответствующим судом" должен быть Конституционный Суд РФ. А если речь идет о проверке соответствия закона субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, то "соответствующим судом" должен являться конституционный (уставный) суд субъекта РФ. В случае проверки соответствия закона субъекта РФ федеральному законодательству таким судом должен быть суд общей юрисдикции.

Также неясно, к компетенции какого суда относится установление факта неисполнения прежнего судебного решения. В анализируемом решении Конституционного Суда РФ указывается, что процедура реализации мер федерального воздействия на органы государственной власти субъекта РФ включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждается уклонение от исполнения первоначального судебного акта и признается необходимость федерального воздействия в целях его исполнения <5>.

Другими словами, при таких формулировках анализируемых правовых норм и постановлений Конституционного Суда РФ становится совершенно невозможным привлечение виновных лиц к конституционно-правовой ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Поэтому механизм исполнения решений конституционных и уставных судов субъектов РФ и привлечения к ответственности за неисполнение этих решений в настоящее время в региональном законодательстве проработан не полностью и нуждается в своем совершенствовании и конкретизации.

Нам видится такое решение. Во-первых, судом, который признает несоответствие закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ в региональном законодательстве, должен быть признан конституционный (уставный) суд субъекта РФ. В тех субъектах РФ, где такие суды отсутствуют, эту функцию посредством внесения изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" следует возложить на Конституционный Суд Российской Федерации. Во-вторых, судом, который признает факт уклонения от исполнения решения конституционного (уставного) суда о приведении в соответствие с конституцией (уставом) субъекта РФ закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, должен стать суд общей юрисдикции - республиканский, краевой, областной, города федерального значения, окружной. В этом случае вносится ясность в понятие "соответствующий суд" и становится более определенным и конкретным механизм реализации ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Эти изменения в региональное законодательство не будут противоречить приведенной выше правовой позиции Конституционного Суда РФ, поскольку Суд в этом же Постановлении не исключил возможности законодательного урегулирования механизма ответственности за неисполнение решений органов конституционной юстиции.

В последнее время ответственность за неисполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации стала устанавливаться не только в региональных законах об этих судах, но и в иных законодательных актах. В качестве примера можно привести Закон Республики Адыгея от 19 апреля 2004 г. "Об административных правонарушениях". Его ст. 18 установила административную ответственность за невыполнение требований и решений Конституционного Суда Республики Адыгея. Согласно ей отказ или уклонение от рассмотрения либо исполнения, нарушение сроков рассмотрения либо исполнения, неисполнение или ненадлежащее исполнение требований Конституционного Суда Республики Адыгея, а также умышленное введение его в заблуждение влекут наложение административного штрафа на граждан в размере десяти минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - в размере ста минимальных размеров оплаты труда. Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Республики Адыгея влекут наложение административного штрафа на граждан в размере десяти минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - в размере ста минимальных размеров оплаты труда.

Следовательно, данным Законом Республики Адыгея установлена административная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда Республики. Однако нам представляется, что за неисполнение решений Конституционного Суда должна следовать конституционная, а не административная ответственность. Последняя может быть введена за неисполнение частных определений Конституционного Суда Республики Адыгея, введение его в заблуждение в ходе судебного процесса, отказ в предоставлении документов и т.п. Именно эти случаи следовало бы подробно закрепить в административном законодательстве. Конституционно-правовая ответственность наступает за конституционные правонарушения, за нарушения, как пишет Н.А. Боброва, в сфере конституционного регулирования <6>. В нашем случае - в сфере федеративных отношений и единства правовой системы России. Поэтому формулировка указанной правовой нормы, допускающей расширительное толкование "неисполнения или ненадлежащего исполнения" решений Конституционного Суда Республики Адыгея, нуждается в своей корректировке с целью четкого разграничения административной и конституционной ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда.

Таким образом, анализ законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов РФ показывает, что законами субъектов РФ, кроме Республики Якутия, Республики Башкортостан, Чеченской Республики, не предусмотрена обязательность внесения изменений, дополнений или признания утратившими силу нормативных правовых актов законодательными органами по решениям конституционных (уставных) судов. Между тем такая обязанность должна иметь место, потому что исключение закона или отдельной правовой нормы из правовой системы требует восполнения правового пробела. Кроме того, обязанность внесения изменений в законодательство после решения конституционного (уставного) суда дисциплинирует соответствующие субъекты права и заставляет реагировать на судебные решения. Однако при этом следует иметь в виду, что решения конституционного (уставного) суда вступают в силу немедленно после их провозглашения и не требуют подтверждения другими органами.