Обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству и нормам международного права

Цалиев А.М., Председатель Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания, профессор, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.

Местное самоуправление составляет основу демократического государства, гражданского общества. Именно поэтому в Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г., предусматривается, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по возможности в конституции государства. Следуя этому положению, Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление. Организации и функционированию органов местного самоуправления посвящается в ней целая глава. Эти вопросы подробно регулируются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который предусматривает двухуровневую систему организации муниципальных образований, что привело к значительному росту их количества. Если до недавнего времени в Российской Федерации было 11,5 тысячи муниципальных образований, то с принятием нового Федерального закона их количество увеличилось до 24,5 тысячи, а число издаваемых ими нормативных правовых актов вообще не поддается подсчету.

К сожалению, приходится констатировать, что значительная часть из них являются незаконными. Но не только это придает актуальность теме исследования. Признавая правовую регламентацию прав и свобод человека и гражданина прерогативой органов государственной власти, тем не менее отметим, что большое значение здесь также приобретают муниципальные нормативные правовые акты, призванные конкретизировать нормы о правах и свободах, установить процедуру их реализации, предусмотреть дополнительные, в том числе муниципальные, гарантии обеспечения соответствующих прав и свобод на территории отдельных муниципальных образований <1>. Эти акты должны соответствовать не только национальному законодательству, но и общепризнанным принципам и нормам международного права, тем более что жалобы российских граждан сближают как российское и европейское правосудие, так и их законодательства.

Общеизвестно, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но это вовсе не означает, что они функционируют в "автономном" режиме. Государственная власть, как правильно отмечает С.А. Авакьян, должна выполнять функцию контроля в отношении законности деятельности местного самоуправления <2>. Эта функция в основном возложена на органы прокуратуры, но она осуществляется и исполнительными органами - путем административного нормоконтроля, судами - путем судебного нормоконтроля. Именно их деятельность, в свете заявленной темы, является предметом моего рассмотрения.

Исполнительные органы государственной власти путем административного контроля призваны обеспечивать, в частности, соответствие муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права. Вместе с тем, согласно Европейской хартии местного самоуправления (ст. 8), любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией, законом и, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности.

Административный нормоконтроль за законностью муниципальных нормативных правовых актов осуществляют различные исполнительные органы государственной власти. Так, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, согласно ст. 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", наделен правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные им правовые акты в случае, если они противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд по данному вопросу. Указанное положение Федерального закона, как правильно отмечается в литературе, имеет несомненную практическую ценность: оно предоставляет субъектам Российской Федерации возможность наладить работу по проверке законности местного правотворчества <3>.

Муниципальные нормативные правовые акты, согласно ст. 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", могут быть отменены или их действие может быть приостановлено в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации (уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации). Такие меры административного характера некоторые специалисты объясняют тем, что за осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, несут ответственность в первую очередь органы государственной власти, и финансируются такие полномочия из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации <4>. Можно было бы согласиться с этими аргументами, поскольку и Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 132), и Европейская хартия местного самоуправления (ст. 8) предусматривают осуществление административного контроля государственными органами власти в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. Но это вовсе не означает лишение органов и должностных лиц местного самоуправления права оспаривать в судебном порядке законность решений, принимаемых уполномоченными органами государственной власти. Органы местного самоуправления с точки зрения как национального законодательства, так и норм международного права (ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления) имеют право на судебную защиту, в том числе по вопросам осуществления переданных им государственных полномочий. Предписания органов государственной власти по поводу устранения нарушений реализации отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и их должностными лицами, согласно п. 3 ст. 21 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", МОГУТ БЫТЬ ОБЖАЛОВАНЫ В СУДЕБНОМ ПОРЯДКЕ" (выделено мной. - А.Ц.). Лишение их такого права нарушает статус местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти.

Обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству и нормам международного права является одной из задач Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов. В соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации оно осуществляет свою деятельность во взаимодействии, в частности, с органами местного самоуправления. Это чрезвычайно важно в контексте рассматриваемой проблемы, если, конечно, работу органов юстиции не сводить лишь к государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, как полагают некоторые авторы <5>. Она значительно шире и вовсе не сводится к технической регистрации. Об этом свидетельствует, во-первых, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" (п. 4 ст. 1), предусматривающий, что регистрирующий орган (в данном случае - территориальный орган юстиции), в частности, проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации. Во-вторых, в Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации (п. 17) в числе полномочий предусмотрено проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, к которым, как известно, относятся нормативные правовые акты как органов государственной власти, так и органов местной власти. В-третьих, согласно приложению к Приказу Министерства юстиции Российской Федерации от 26 августа 2005 г. N 147, "государственная регистрация включает в себя проверку устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации". В случае выявления в ходе проверки, по сути - юридической экспертизы, несоответствия муниципальных нормативных правовых актов федеральному или региональному законодательству они не регистрируются. Так, в период с 1 сентября 2005 г. до конца 2006 г. структурным подразделением Управления Министерства юстиции Российской Федерации по ЮФО в Республике Северная Осетия - Алания из-за противоречия законодательству было отказано в регистрации уставов 20 муниципальных образований и одного муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования. После устранения нарушений законодательства они были зарегистрированы.

В настоящее время органы юстиции при выявлении незаконного нормативного правового акта, в том числе муниципального, установленного в ходе юридической экспертизы, вправе лишь рекомендовать органу, принявшему его, устранить нарушения. Но этим исчерпываются правовые возможности органов юстиции в обеспечении соответствия муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству и нормам международного права. Чтобы повысить эффективность работы органов юстиции в этом плане, на мой взгляд, целесообразно: а) в соответствующих законах и правовых актах закрепить за ними право обращения в суд с предложением признать муниципальный нормативный правовой акт незаконным; б) в п. 4 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации в числе документов, норм и принципов, которыми руководствуется Минюст России в своей деятельности, следует указать общепризнанные принципы и нормы международного права, тем более что они, согласно Конституции Российской Федерации (ч. 4 ст. 15), являются составной частью правовой системы России; в) в п. 17 указанного Положения предусмотреть юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия не только Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, но и конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации и предоставить органам юстиции право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации по вопросам своей деятельности. Тем более что п. 1 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предоставляет такую возможность, однако оставляет решение этого вопроса на усмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Кроме того, в случае обнаружения противоречия подлежащего государственной регистрации нормативного правового акта Конституции и законодательству Российской Федерации при реализации органами юстиции своих полномочий считаю целесообразным направление органами юстиции в соответствующие органы предложения об отмене или о приостановлении действия такого акта <6>. В случае если акт не отменен или не приведен в соответствие с действующим законодательством, то органы юстиции вправе обратиться в прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования либо обратиться с запросом в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации для признания этого акта неконституционным по порядку принятия и введения в действие. Такая практика в конституционных (уставных) судах существует. Так, например, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания, выраженной в Постановлении от 28 мая 2004 г., Конституционный Суд может рассмотреть не вступившие в силу нормативные правовые акты на предмет их конституционности, если они фактически применялись органами государственной власти и органами местного самоуправления, должностными лицами, организациями и учреждениями <7>.

В обеспечении соответствия муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству и нормам международного права большую роль играют суды различной юрисдикции. Практика показывает, что эти акты все чаще являются объектом рассмотрения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Так, Конституционный Суд Республики Северная Осетия - Алания в первые четыре года своей деятельности (2003 - 2006 гг.) рассмотрел девять таких дел. При этом обращения по вопросам нормотворчества органов местного самоуправления продолжают поступать. Аналогичные примеры можно привести и из деятельности конституционных (уставных) судов других субъектов Российской Федерации. Мною было проанализировано 107 решений конституционных (уставных) судов по делам о соответствии муниципальных нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта Российской Федерации и установлено, что они в мотивировочной части своих решений часто применяют Конституцию Российской Федерации (59) и федеральное законодательство (81). Тем самым, как правильно отмечает С.С. Собянин, конституционные (уставные) суды работают на приведение всего регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации <8>. Они же нередко ссылаются на различные международные документы: чаще всего на Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейскую хартию местного самоуправления и др.

Так, Конституционный Суд Республики Татарстан в мотивировочной части решения по делу о проверке отдельных положений, содержащихся в приложении к Постановлению Главы администрации г. Казани от 23 июля 2005 г. "Об образовании на территории г. Казани избирательных участков по выборам депутатов представительного органа г. Казани", сослался на Конституцию Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также на Международный пакт о гражданских и политических правах.

Конституционный Суд Республики Карелия, рассматривая дело о соответствии Конституции Республики Карелия правовых предписаний п. 1 решения Олонецкого районного совета от 19 сентября 2001 г. "О введении расчетов за тепловую энергию с разбивкой расходов на календарный год" и п. 2 решения Олонецкого районного Совета от 19 апреля 2001 г. "О дифференцированной оплате за жилье и коммунальные услуги", наряду с нормами национального законодательства, применил нормы Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

В Республике Адыгея при рассмотрении Конституционным Судом запроса о соответствии п. 4 ст. 54 Устава муниципального образования Конституции Республики Адыгея изложена правовая позиция, основанная как на Конституции Российской Федерации (ст. 130 - 133), Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 1 ст. 2), так и на статье 3 Европейской хартии о местном самоуправлении. Эти и другие примеры свидетельствуют о том, что "конституционная значимость указанных международных документов обусловливает их учет и применение в интерпретационно-исследовательской деятельности органов конституционного правосудия, в их итоговых решениях" <9>.

В заключение следует отметить, что в свете рассматриваемой темы деятельность государственных органов направлена на обеспечение соответствия уже принятых муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права. Но такая работа, на мой взгляд, должна начинаться еще на этапе разработки и принятия этих актов органами местного самоуправления и их должностными лицами, что будет способствовать повышению качества местного нормотворчества.