Мудрый Юрист

Обеспечение прав национальных меньшинств в демократическом государстве

Ковригина М.В., адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, старший лейтенант милиции.

Осуществление народами права на самоопределение в самых различных формах в конечном итоге привело к тому, что этим правом решили воспользоваться самые незначительные этнические общности (как, например, это случилось в Эфиопии). Поэтому как мировое сообщество в целом, так и многие государства в отдельности пришли к необходимости создания действенного механизма обеспечения прав национальностей, как формы их самоопределения. Необходимость такого механизма очевидна: с одной стороны, подобные этнические общности не могут быть признаны субъектами международного права на самоопределение, а с другой стороны, даже столь малые группы могут при поддержке извне создать реальную угрозу для территориальной целостности и безопасности любого государства.

Международное право категорически отказывает национальным меньшинствам во внешнем самоопределении (то есть связанном с изменением статуса территории), что, естественно, когда существует реальная возможность развития внутреннего. "Национальное меньшинство" - понятие, коренным образом отличающееся от понятия "народ" (как уже говорилось, народ - не всегда представляет собой общность, объединенную этническим родством, в отличие от национального меньшинства). Для классификации общности как национального меньшинства необходимо, чтобы эта общность:

В последнее время при разработке проектов защиты национальных меньшинств особый интерес начинает вызывать модель "позитивной дискриминации". Именно такой способ защиты, видимо, и будет воспринят в будущем, так как уже сегодня совершенно очевидно, что простого невмешательства и невоспрепятствования недостаточно для оказания помощи малым этническим группам, поэтому, прежде чем непосредственно приступить к содержанию этой защиты, считаю необходимым разъяснить понятия "позитивная и негативная защита", "позитивная дискриминация". Разделим специальные права национальных меньшинств на основе двух основных критериев:

  1. требуют ли они: а) невмешательства со стороны государства с обязательством принятия соответствующего законодательства для обеспечения правовых гарантий; б) предоставления со стороны государства экономической и иной помощи;
  2. имеют ли они характер: а) постоянных гарантий для достижения и поддержания положения реального равенства между большинством и меньшинством; б) временных мер по созданию особо благоприятных условий для меньшинства с целью исправить ситуацию существенного фактического неравенства и компенсировать ее (такие меры прекращаются после достижения цели).

На основе этой классификации можно определить: "негативную" защиту и "негативные" права (1а), "позитивную" защиту и "позитивные" права (1б, 2а), "позитивную" дискриминацию (2б).

Определив, таким образом, возможные способы защиты национальных меньшинств, обратимся к содержанию этой защиты, содержанию мер, создающих условия для сохранения культурной автономности этнических групп. Попытки урегулирования статуса национальных меньшинств предпринимались на различных уровнях, в соответствии с этим все источники такого регулирования можно разделить на три группы.

Во-первых, это международные акты универсального и регионального действия. Это Устав ООН, Декларация о принципах международного права, Заключительный акт СБСЕ и акты совещаний по человеческому измерению, Всемирная декларация прав и свобод человека и гражданина, Международный пакт о гражданских и политических правах и Декларация ГА ООН "О правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам". Многие из этих актов дублируют и дополняют положения друг друга, их анализ позволяет выявить следующую совокупность прав национальных меньшинств, при соблюдении которых любые требования территориального самоопределения не могут быть признаны законными:

<1> Итоговый документ Копенгагенского совещания государств - участников СБСЕ // Советское государство и право. 1990. N 11. С. 101 - 102.<2> Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств // Российская юстиция. 1997. N 5. С. 4 - 6.<3> Декларация ГА ООН "О правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам" // Действующее международное право. Сборник документов в 3-х томах. М., 1997. Т. 2. С. 187.

Во-вторых, проблемы обеспечения прав национальных меньшинств могут решаться мирными договорами и двусторонними соглашениями, которые, как правило, заключаются между страной проживания этнической общности и страной ее происхождения. В современном международном праве отсутствуют какие-либо основания для признания особых прав государства происхождения (по сравнению с правами третьих стран) по защите родственных меньшинств на территории других государств. Однако это и не запрещено. Такая форма сотрудничества представляется наиболее эффективной и перспективной, так как предоставляет государствам широкие возможности по выработке взаимосогласованных положений, сочетающих заинтересованность государства происхождения меньшинства в его защите и суверенные права государства проживания <4>. Более того, история международных отношений уже накопила положительный опыт в этой сфере. Так, в соответствии с Меморандумом о статусе свободной территории Триест, подписанным 5 октября 1954 года США, Великобританией, Италией и Югославией, заинтересованные стороны (Италия и Югославия) брали на себя обязательство обеспечить соответствующим языковым меньшинствам на своей территории: издание прессы и литературы на родном языке, возможность создания общественных, культурных, спортивных, образовательных организаций, обучение на родном языке и право использовать его при обращении в суд и в органы управления. Также гарантировалось двуязычие топографии и неизменность границ территориальных единиц <5>. Таким образом обеспечивались права народа, оказавшегося в чужом государстве в результате послевоенного пересмотра границ.

<4> Пунжин С.М. Проблема защиты прав меньшинств в международном праве // Государство и право. 1992. N 8. С. 34.
<5> Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М., 1993. С. 61.

Наконец, в-третьих, статус национальных меньшинств безусловно может и должен регулироваться внутригосударственным законодательством, которое может создавать корпоративные, персональные национально-культурные автономии, самоуправляющиеся союзы, а также условия для сохранения традиционного образа жизни и хозяйствования. Так, в Финляндии существует Шведская национальная ассамблея и Саамский парламент, которые хотя и не обладают правом выносить политические решения, но могут выступать с предложениями по всем вопросам, затрагивающим их интересы <6>. Закон о правовом положении национальных меньшинств Австрии предусматривает формы оказания государством финансовой помощи для сохранения самобытности и целостности этнического меньшинства (p. 3), возможность двуязычия топографии местности, где национальное меньшинство составляет не менее 25% населения (p. 4), использование языка меньшинства в качестве официального наравне с немецким (p. 5) <7>. Наконец в Канаде, где значительные территории заселены аборигенами, сохраняющими традиционный образ жизни, для его защиты была создана самоуправляющаяся система Нунавут <8>. То есть создание культурных автономий привело к тому, что в этих странах не произошло накопления национального недовольства, а соответственно, и не была создана почва для разгорания этнического конфликта.

<6> Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М., 1993. С. 47.
<7> Австрийская республика: Конституция и законодательные акты. М., 1985. С. 326 - 338.
<8> Черкасов А.И. Нунавут: канадский опыт территориального самоопределения эскимосов // США: экономика, политика, идеология. 1993. N 2. С. 84 - 89.

Международная практика обеспечения прав человека дала богатый положительный опыт для разумного сочетания интересов территориальной целостности и необходимости предоставления народам права на самоопределение. Соблюдение данных прав и предоставление данных гарантий создает возможность самоопределения и самоидентификации для самых малых этнических и культурных общностей мира, без всякого ущерба для территорий. Это было достигнуто именно благодаря тому, что и ученые, и законодатели, и политические лидеры перестали трактовать и принцип территориальной целостности государств, и право народов на самоопределение как только международные принципы, а пришли к необходимости включения их в национальные правовые системы и соответственного расширения их толкования. Мировой опыт подтвердил состоятельность в деле осуществления самоопределения (как внешнего, так и внутреннего) таких способов, как:

Однако нельзя идеализировать ситуацию. Одновременно с большими удачами в реализации механизмов самоопределения не редки и случаи провалов, уже говорилось о печальном опыте Эфиопии, СССР, СФРЮ, более того, десятилетиями курды безуспешно ведут борьбу за свое самоопределение и неслыханной катастрофой закончились попытки самоопределения косовских албанцев. Мировое сообщество оказалось у грани, за которой его ожидает слом только начавшей функционировать всемирной системы самоопределения и защиты прав народов. Поэтому сейчас прежде всего необходимо беспокоиться о закреплении уже достигнутых успехов на основе уже существующего международного законодательства и в рамках уже действующих международных правозащитных организаций, так как обвал авторитета правозащитных институтов ООН и подмена их сугубо военным политическим блоком НАТО грозит вылиться в самые кровопролитные конфликты.