Мудрый Юрист

Укрепление межнациональных отношений - важнейшая задача современной России 1

<1> Аналитический вестник Совета Федерации "О совершенствовании правового регулирования в сфере государственной национальной политики". М., 2007. N 17(334).

Торшин А.П., заместитель Председателя Совета Федерации.

Для современной многонациональной России, строящей демократическое общество, где проживают совместно более 170 народов, существенное значение имеет развитие и укрепление межнациональных отношений и предупреждение конфликтов на национальной почве. Национальные вопросы нельзя считать решенными раз и навсегда. Это гибкая, динамичная и деликатная сфера жизни, где требуется особое внимание со стороны государства для недопущения межнациональных конфликтов, дестабилизирующих общество. И сегодня, при общей тенденции к снижению межнациональной напряженности, в нашем обществе предпринимаются попытки использования межнациональных конфликтов для решения определенными лицами политических и экономических вопросов.

За последние годы достаточно сильно изменились состояние межнациональных отношений и характер конфликтов в этой области. Удалось снизить накал открытых массовых вооруженных конфликтов и их последствий (чеченский конфликт, осетино-ингушский конфликт).

Нынешние конфликты имеют очевидный местный характер и проявляются в столкновениях относительно небольших групп людей. Вместе с тем наблюдаются рост числа и жестокость таких конфликтов в различных регионах (убийства и нападения с использованием расового и национального мотива), усиление враждебности, отражающееся в языке, особенно в слабо контролируемых сегментах информационного пространства - Интернете и так далее, а также тенденция перерастания возникших мелких конфликтов в групповые столкновения. Характерно и то, что конфликты проявляются в том числе в регионах, которые считаются весьма спокойными в межэтническом отношении. Уже эти факты свидетельствуют о том, что во многих регионах растет латентная напряженность.

Среди факторов, которые можно рассматривать как непосредственно провоцирующие, - слабо контролируемые миграционные процессы, социально-экономическая неустроенность и гипертрофированное неравенство этнических групп, этнизация многих процессов в ряде республик, распространение психологии насилия.

В целях предупреждения межнациональных конфликтов, укрепления межнациональных отношений в субъектах Российской Федерации необходима целостная система законодательного обеспечения государственной национальной политики в сфере межнациональных отношений, которая должна содержать основы регулирования национальной политики государства; полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования межнациональных отношений; формы участия органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан Российской Федерации в реализации государственной национальной политики; меры, направленные на предупреждение конфликтных ситуаций.

При этом следует отметить, что указанные мероприятия требуют бюджетного финансирования и включают подготовку программ, направленных на разработку мер по предупреждению межнациональных конфликтов в субъектах Российской Федерации.

Особое внимание должно также быть уделено профилактике асоциальных явлений в молодежной среде, пропаганде здорового образа жизни, организации занятости молодежи, работе со средствами массовой информации, разъяснительной работе среди молодого поколения в учебных заведениях, молодежных и детских общественных объединениях.

Основным документом в области национальной политики в 90-е годы стала Концепция государственной национальной политики, принятая в 1996 г.

Концепция сыграла важную роль в оздоровлении межнационального климата, построении гармоничного гражданского общества на принципах равноправия народов. Многие предусмотренные ею задачи выполнены: создана правовая база для регулирования федеративных и национальных отношений; внедрен институт национально-культурной автономии, позволяющий гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности малочисленным, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования.

Отдельные задачи, предусмотренные Концепцией, сохраняют свою актуальность и по сей день, оставаясь нереализованными. Так, не разрабатываются и не финансируются предусмотренные Концепцией федеральные и региональные программы, направленные на национальное развитие и расширение межнационального сотрудничества народов Российской Федерации.

Все это позволяет сделать вывод, что предложенная Концепцией система взглядов, принципов и приоритетов деятельности органов государственной власти в сфере национальных отношений требует своего переосмысления и обновления.

Вместе с тем не стоит забывать о том, что принятие Концепции государственной национальной политики было временной мерой, направленной на восполнение пробелов в законодательстве. Развитие основ национальной политики в стране требует дальнейшего правового регулирования.

Однако принятие базового федерального закона в сфере национальной политики затягивается и по сей день. Если ранее его отсутствие частично компенсировалось наличием Концепции государственной национальной политики, то со временем ее актуальность становится все менее значимой, а потребность разработки и принятия закона об основах национальной политики - очевидной.

К сожалению, отсутствие единого, согласованного подхода к выработке национальной политики остается одной из причин затягивания законопроектной работы в этой сфере.

Находящийся на рассмотрении Государственной Думы законопроект "Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений в Российской Федерации" существенно доработан по сравнению с первоначальной редакцией, из него исключены наиболее спорные положения, в том числе затрагивающие вопросы представительства народов Российской Федерации в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Однако он по-прежнему требует доработки и согласования разных, порой противоположных позиций. Положения законопроекта, как и прежде, характеризуются декларативностью и зачастую не предусматривают механизмов реализации. Не предусмотрены механизмы реализации государственной национальной политики, а также ответственность органов государственной власти и граждан в сфере межэтнических отношений.

Принятие законодательного акта, устанавливающего основы государственной политики в сфере национального развития, - необходимая и крайне востребованная мера, но она достигнет своей цели только при условии одновременного внесения соответствующих изменений в бюджетное законодательство и иные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность должностных лиц и граждан Российской Федерации, а также разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Дальнейшее рассмотрение законопроекта, устанавливающего основы государственной национальной политики или национального развития Российской Федерации, целесообразно "в пакете" с законопроектом "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений в Российской Федерации".

Актуальность национальной политики как самостоятельной функции государства не раз подчеркивалась Президентом Российской Федерации В.В. Путиным. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 сентября 2004 г. было образовано Министерство регионального развития Российской Федерации, за которым закреплены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, а также защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Необходимо не только развитие законодательства, но и его эффективное применение. Такие правовые акты, как Федеральные законы "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", ст. 282 Уголовного кодекса, действуют недостаточно эффективно.

Деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере межнациональных отношений недостаточно скоординирована. Особенно четко это проявляется при возникновении конфликтов, имеющих в основе межэтнические противоречия.

Стремительное развитие гражданского общества и сферы массовых коммуникаций требует наличия государственной системы квалифицированной этнологической экспертизы деятельности общественных организаций и публикаций СМИ на соответствие законодательству Российской Федерации. Профессиональные этнологи должны оценивать статьи в прессе на предмет соответствия законам, определять, есть ли в каких-либо случаях разжигание национальной розни или ущемление национального достоинства, выявлять опасные материалы, побуждающие людей к конфликтам.

На заседаниях нашей Объединенной комиссии по национальной политике и взаимоотношениям государства и религиозных объединений неоднократно, например, обращалось внимание на то, что существующая нормативно-правовая база по вопросам обеспечения государственной национальной политики сформировалась во многом еще в середине 90-х годов и во все большей мере перестает отвечать сегодняшним реалиям. Сейчас по поручению Правительства Российской Федерации под эгидой Министерства регионального развития Российской Федерации ведется работа по внесению корректив в упомянутую Концепцию государственной национальной политики. Было бы целесообразно, чтобы новая редакция Концепции, прежде чем она будет окончательно утверждена, прошла серьезную апробацию и в нашей Комиссии, и в субъектах Российской Федерации, и среди специалистов. Мы, со своей стороны, готовы организовать обстоятельное обсуждение этого документа в Совете Федерации - может быть, в форме расширенного заседания Объединенной комиссии или в ином формате.

Еще один вопрос, который неоднократно поднимался на заседаниях Объединенной комиссии, - о воссоздании федерального Министерства по делам национальностей. Члены Комиссии отмечают несомненно позитивное значение создания Министерства регионального развития Российской Федерации, с которым, кстати, мы весьма конструктивно сотрудничаем. Но в ведении этого Министерства находятся и многие другие важные проблемы, и в силу обстоятельств до ряда принципиальных вопросов национальной политики, как говорится, не доходят руки. Вопрос, несомненно, требует серьезной проработки. Ведь важно не то, чтобы была образована еще одна бюрократическая структура, а то, чтобы эффективно функционировал государственный орган, который был бы укомплектован квалифицированными специалистами в сфере межэтнических отношений, занимался постоянным мониторингом ситуации в регионах, координировал разработку и реализацию программ национально-культурного развития народов, осуществлял постоянное взаимодействие с национальными общественными движениями, национально-культурными автономиями, обладал необходимыми финансовыми ресурсами и объемом полномочий для реализации возложенных на него задач.

И еще один важный вопрос - это подготовка кадров в области межэтнических отношений. С фактами непрофессионализма, дилетантства в этих вопросах приходится сталкиваться очень и очень часто. А примеры того, когда именно непрофессионализм, незнание дела вели к серьезным просчетам и ошибкам в выработке и реализации национальной политики, - опять же не редкость в нашей недавней истории. Хотелось бы, чтобы дело подготовки кадров в данной сфере было поставлено на регулярную основу, приобрело системный характер. С этой задачей вполне может справиться Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации.