Мудрый Юрист

Муниципальные образования как субъекты права распоряжения земельными участками

Поляков Д.С., аспирант МГЮА.

Актуальность темы настоящей статьи обусловлена происходящими изменениями земельного законодательства в области регулирования отношений по распоряжению земельными участками, находящимися как в собственности муниципальных образований, так и находящимися в неразграниченной государственной собственности.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон) муниципальное образование определяется как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения <1>.

<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В соответствии с указанным Законом местное самоуправление должно осуществляться на всей территории Российской Федерации. При определении территорий вновь образованных муниципальных образований следует иметь в виду, что в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона вся территория субъектов Федерации должна быть разграничена между сельскими и городскими поселениями, городскими округами. Только в субъектах Федерации, имеющих низкую плотность населения, допускается наличие территорий, не включенных в состав территорий поселений.

Среди прочих объектов имущества, которые могут находиться в муниципальной собственности, Законом указываются и земельные участки. Муниципальная собственность в ст. 50 Закона логически разделяется на собственность поселений, муниципальных районов и городских округов.

Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относит:

Таким образом, к земельной собственности поселения относятся земельные участки, в границах соответствующих поселений, за исключением земельных участков, находящихся в частной собственности, собственности РФ и субъектов РФ.

Относительно муниципальных районов в Законе отражена тенденция по закреплению в их собственности лишь тех земельных участков, которые не находятся в границах поселений. Примером могут служить земельные участки, на которых располагаются обособленные водные объекты в пределах межселенной территории, относящейся к соответствующему муниципальному району.

Несмотря на стремление законодателя максимально разграничить земельную собственность между поселениями и муниципальными районами и исключить столкновение интересов в этой сфере, представляется неизбежным возникновение конфликтов, предопределяемых сложностью заложенной в Законе двухуровневой структуры муниципальных образований.

Особое внимание при разрешении указанных проблем, по-видимому, следует уделить вопросу о порядке установления и изменения границ муниципальных образований.

В этой связи несколько подробнее хотелось бы определить правовой статус территорий муниципальных образований. В ст. 11 Закона установлено, что:

Также данной нормой установлено понятие межселенной территории, к которой отнесены территории внутри муниципальных районов, не занятые поселениями, на территориях с низкой плотностью населения. К таким территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Таким образом, мы видим, что к собственности муниципальных районов законом отнесены лишь земли, находящиеся на межселенных территориях. Муниципальные районы не могут и не должны распространять свои полномочия на земельные участки, отнесенные к собственности поселений, находящихся на их территории.

Выше речь шла о реализации полномочий по распоряжению земельными участками их непосредственным собственником, так как прежде всего Конституцией Российской Федерации и действующим Гражданским кодексом РФ возможностью свободного осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения землей наделены собственники соответствующих земельных участков.

Однако большая часть публичных земель (земель, не находящихся в собственности граждан и юридических лиц, - частной собственности) на настоящее время по-прежнему находится в неразграниченной государственной собственности.

Как известно, общее правило, предусмотренное Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон), заключается в том, что право распоряжения земельными участками из состава земель, находящихся в государственной собственности и не прошедших процедуру разграничения, предоставлено органам местного самоуправления. Причем до недавнего времени в Законе отсутствовала определенность, муниципальные образования какого уровня должны и могут осуществлять указанные полномочия.

В этой связи такие полномочия осуществлялись как муниципальными районами и округами, так и поселениями, на территории которых находились соответствующие земли.

Текущее регулирование правоотношений муниципальных образований по распоряжению земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности, основывается на положениях Федерального закона от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", изложившего в новой редакции п. 10 ст. 3 Вводного закона.

Согласно указанной норме распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов либо городских округов.

Также указанные изменения отразились и на бюджетном законодательстве. Так, пп. 5 п. 1 ст. 136 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" с 1 января по 31 декабря 2007 г. приостановлено действие ст. 62 Бюджетного кодекса РФ в части поступления в бюджеты поселений доходов от продажи и передачи в аренду земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на земли, расположенные в границах поселений и предназначенные для целей жилищного строительства.

Таким образом, городские и сельские поселения оказались лишены законом права распоряжаться неразграниченными государственными землями и соответственно получать доходы от подобной деятельности. Из вышеуказанного правила Законом предусмотрены лишь два исключения:

  1. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
  2. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

Таким образом, законодателем создана более или менее простая структура органов, уполномоченных распоряжаться неразграниченными государственными землями.

Итак, действующее федеральное законодательство довольно четко определило, какие именно земельные участки могут находиться в собственности муниципальных районов и поселений, а также установило полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов по распоряжению земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности.

Однако, несмотря на новеллы федерального законодательства, многие российские регионы пытаются сохранить контроль за распоряжением земельной собственностью.

Так, например, согласно новой редакции Закона Московской области от 7 июня 1996 г. N 23/96-ОЗ (ред. от 16 февраля 2007 г.) "О регулировании земельных отношений в Московской области" согласованию с Министерством имущественных отношений Московской области подлежат проекты решений органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, проекты договоров (соглашений об изменении, о расторжении договоров), заключаемых органами местного самоуправления в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена в случае, если размер земельного участка, расположенного в городском округе, превышает 1 гектар, в городском поселении - 1 гектар, в сельском поселении - 3 гектара.

Указанного согласования требует, например, решение органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков в собственность (приватизация), аренду или постоянное (бессрочное) пользование.

Представляет интерес аргументация введения в Московской области описанного института согласования - он провозглашен формой государственного контроля за исполнением муниципалитетами государственного полномочия распоряжения землями, находящимися в неразграниченной государственной собственности.

Помимо применения процедуры согласования проектов решений органов местного самоуправления, проектов договоров, заключаемых органами местного самоуправления по вопросам распоряжения земельными участками, ст. 19 вышеуказанного областного Закона устанавливаются и иные способы контроля за действиями органов местного самоуправления в области распоряжения земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности.

Представляется, однако, что законодательство Московской области в этой части не соответствует Федеральному закону, вступившему в силу 1 июля 2006 г., который исчерпывающим образом регулирует эти отношения и не предусматривает для субъектов Федерации возможность введения каких-либо дополнительных ограничений полномочий муниципальных образований. Процедуры согласования безосновательно задерживают реализацию проектов, реализуемых органами местного самоуправления, и вносят в них элементы неопределенности, что не отвечает целям, к которым стремится федеральный законодатель.

Верховный Суд Российской Федерации по одному из дел указал, что вопросы распоряжения земельными участками, находящимися в пределах соответствующих муниципальных образований, до разграничения государственной собственности на них в силу прямого указания федерального закона отнесены к ведению органов местного самоуправления и составляют, таким образом, вопросы местного значения <2>.

<2> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2006 г. по делу N 33-Г06-17.

Итак, подводя итог вышеизложенному, можно утверждать следующее. Распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, не разграниченной на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, в том числе предоставление таких земельных участков в частную собственность или аренду, в настоящее время согласно федеральному законодательству осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, в зависимости от нахождения соответствующего земельного участка на территории того или иного муниципального района или городского округа, за исключением случаев, прямо установленных федеральным законодательством <3>.

<3> Пункт 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Таким образом, законодатель делает попытку свести к минимуму ситуации, порождающие конфликт интересов между субъектами Российской Федерации, муниципальными районами и поселениями в области установления и реализации прав по распоряжению земельными участками, находящимися на территории муниципальных образований.

Однако для надлежащей реализации вышеуказанных норм и во избежание споров в правоприменительной практике необходимо приведение в соответствие законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.