Мудрый Юрист

Значение местных выборов в развитии электоральных процессов в российском государстве

Минникес И.В., профессор кафедры теории и истории государства и права Иркутского юридического института (филиала) Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, доктор юридических наук.

Становление и развитие института выборов в России на каждом этапе исторического развития обусловлено множеством факторов - уровнем развития общества, предшествующим опытом электоральных процессов, нормативной базой, политической ситуацией и иными обстоятельствами. Немаловажную роль играет и взаимовлияние общегосударственных и местных выборов. Они оказывают воздействие друг на друга как в плане политического влияния, так и в более узком смысле, в плане внедрения электорального опыта выборов одного уровня на избирательные процессы другого.

Безусловно, введение новых избирательных элементов в общенациональные выборы оказывало прямое воздействие на выборы местные. Но местные выборы, как показывает исследование истории выборов в России, в свою очередь, также серьезно влияли на избирательную политику государства в целом. В частности, многие элементы избирательного процесса вначале были введены в практику местных выборов, а лишь после этого (иногда много позже) внедрены в общенациональные избирательные процедуры.

Так, стадия выдвижения кандидатов на выборные посты как самостоятельная ступень избирательной процедуры первоначально была сформирована именно в местных выборах.

Выдвижение кандидатов как самостоятельный элемент процесса выборов вводится в практику городских и мирских выборов в XVIII в. Правда, в этот период выдвижение представляло собой факультативную стадию процедуры выборов, т.е. ее проведение зависело от сложившихся правил и ситуации, в которой производились выборы.

К выдвижению могли быть причастны как власти, так и частные лица и группировки избирателей. Так, в 1747 г. влиятельная соликамская группировка поставила перед сходом кандидатуру купца Зырянова, что было отмечено в отчете <1>. Видимо, этот вариант был достаточно распространенным, раз Главный магистрат предложил выбирать городовые магистраты, "назнача к тому выбору всем обществом человек двадцать или десять... из которых то баллотирование и производить" <2>.

<1> Кизеветтер А.А. Посадские избирательные сходы XVIII столетия. Продолжение. Б // Русское богатство. 1901. Ноябрь. N 11. С. 41.
<2> Сборник Императорскаго Русскаго историческаго общества. Т. 93. СПб., 1894. С. 238.

По указанию ст. 35 Грамоты 1785 г. "дозволяется обществу градскому каждой городовой части собираться и представить кандидатов, из коих баллотировать" <3>. Аналогичное разрешение было дано и дворянам. Таким образом, в конце XVIII в. законодательно была оформлена особая стадия выдвижения кандидата на выборный пост. Следует отметить, что законодательство об общенациональных выборах в Екатерининскую комиссию 1766 г. не упоминало о выдвижении кандидатов. Аналогичная стадия в общенациональные выборы была введена лишь в XX в.

<3> Российское законодательство X - XX в. Т. 5. Законодательство периода расцвета абсолютизма. М., 1987. С. 75.

Таким образом, в данном случае местные выборы опередили законодательство об общенациональных выборах более чем на полтора столетия.

Другой пример воздействия местных выборов на общенациональный избирательный процесс - это практика приглашения избирателей на выборы посредством особых документов.

Сбор населения при помощи повесток практиковался первоначально на местном уровне, при созыве посадских избирательных сходов первой половины XVIII в. К "первостатейным" людям староста ездил с повестками лично, остальным горожанам-избирателям повестки вручались десятскими. Позднее упоминание о повестках, правда, весьма туманное, встречается в документах об избрании депутатов в Екатерининскую комиссию. Так, в письме генерал-поручика А.И. Бибикова к московскому генерал-губернатору в 1767 г. вскользь упоминается, что несколько дворян было созвано "по повестке господина воеводы" <4>.

<4> Липинский М.А. Новыя данныя для истории Екатерининской комиссии о сочинении проекта новаго уложения // Журнал Министерства народнаго просвещения. Шестое десятилетие. 1887. Июнь. Ч. 251. С. 272.

Полное и четкое регулирование приглашения избирателей посредством особых документов характерно только для законодательства начала XX в. Положение о выборах в Учредительное собрание предусматривает изготовление и рассылку именных удостоверений для избирателей. Удостоверения, помимо прочего, содержат указание на "избирательный участок и номер, под которым избиратель значится в избирательном списке, а также... время и место подачи голосов" <5>, поэтому его можно рассматривать как вариант письменного приглашения.

<5> Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX - начала XX в. М., 2001. С. 734.

В качестве еще одного нововведения, которое было вначале отработано на местном уровне, можно назвать непрямые выборы.

Факты применения непрямых выборов некоторые авторы находят в электоральных процедурах XVI - XVII вв. Так, В.Н. и А.В. Белоновские, объясняя причины низкой явки избирателей, предполагают, что выборы в земские соборы были "ступенчатыми" (видимо, авторы имеют в виду многостепенные), а те несколько человек, которые собирались голосовать за представителя на собор, были не частными лицами, а "выборными поверенными" от своей группы жителей <6>. Но исследование документов дает основание усомниться в правильности этого предположения. В отчетах воевод нигде не упоминается предварительное голосование: "И по твоей, Государеве... грамоте, посылаю... в рязанский уезд для высылки выборных дворян во все станы переславльских пушкарей и затинщиков... чтоб они, выборные дворяне ехали в город Переславль Рязанский для выбору к твоему, государеву, царственному, великому, и земскому, и литовскому делу..."; "И я... за ряшены дети боярскими посылал в Ряском уезде. И те, Государь, дети боярския, приехав в Ряский выбрали для твоего, государева дела ряшен детей боярских Фролова и Свиридова..." <7>. Судя по отчетам, никакой промежуточной стадии голосования между приглашением избирателей и голосованием за соборного представителя не было. Так что, несмотря на привлекательность идеи непрямых выборов на земские соборы, она представляется довольно легковесной.

<6> Белоновский В.Н., Белоновский А.В. Представительство и выборы в России. М., 1999. С. 203, 207.
<7> Латкин В.Н. Земские соборы Древней Руси, их история и организация сравнительно с западноевропейскими представительными учреждениями. Историко-юридическое изследование. СПб., 1885. С. 118, 122.

Обоснованно говорить о возможности непрямых выборов можно лишь применительно к местным выборам начала XVIII в. В соответствии с Указом 1699 г. в столице надлежало выбрать по одному человеку из гостей, гостиных сотен и слобод, "а из тех Бурмистром быть по их выбору 12 человекам" <8>, т.е. кандидатуры бурмистров называли выборщики.

<8> Полное собрание законов Российской империи с 1649 года. Т. 3.7197 (1689). СПб., 1830. N 1685. С. 613 - 614.

Своеобразный вариант непрямых выборов практиковался при избрании членов магистратов в середине столетия. Выборы осуществлялись в два этапа. На первом городские избиратели голосовали за кандидатов в магистраты, но число кандидатур превышало количество мест. На втором этапе голосование по предложенным кандидатам осуществлялось Главным магистратом. Например, москвичи в 1744 г. предоставили на суд главного магистрата 39 кандидатур вместо 13 "штатных" по регламенту, с тем чтобы окончательный отбор был произведен членами Главного магистрата <9>.

<9> Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 43.

В общенациональном масштабе непрямые выборы стали внедрять лишь в 60-х годах XVIII в. При формировании комиссии 1761 г. избрание выборщиков применялось только в тех местностях, где трудно собрать избирателей в одно место. Так, вятский провинциальный магистрат предложил подведомственным ему магистратам и ратушам избрать своих выборщиков, которые по приезде в Вятку проголосуют за общего депутата от всего провинциального купечества; то же самое было предписано соответствующими властями сделать можайским, новгородским и московским дворянам <10>.

<10> Латкин В.Н. Законодательныя комиссии в России в XVIII ст. Историко-юридическое изследование. Т. 1. СПб., 1887. С. 111, 118, 120.

В законодательстве о выборах комиссии для составления проекта нового Уложения 1766 г. формирование корпуса выборщиков было специально предусмотрено особыми распоряжениями. Исключением были только прямые выборы среди избирателей-дворян, а также среди горожан в небольших городах.

В выборах в провинциальных и в многонаселенных городах стадия избрания выборщиков имела обязательный характер. Процедура выборов депутата от провинции включала избрание поверенного от погоста. Погостные поверенные, в свою очередь, на уездном собрании избирали поверенного от уезда. Наконец, собранию уездных поверенных предоставлялось право избрания депутата от провинции. Итоги каждого "промежуточного" голосования в обязательном порядке оформлялись "доверенными письмами", подобными "выбору" об избрании депутата.

В крупных городах избрание выборщиков было необходимой ступенью по практическим соображениям. Так, в Петербурге, согласно составленным спискам, насчитывалось 907 человек, изъявивших намерение лично прибыть на выборы <11>. Естественно, что ни разместить, ни опросить такое количество избирателей одновременно не было возможности. Поэтому избирателей Петербурга разделили на несколько групп - "частей" в соответствии с местом проживания в городе. Во время выборов горожане, зарегистрированные в каждой "части", голосовали не за предводителя или депутата, а за выборщиков. В свою очередь, избранным в течение нескольких дней 105 выборщикам-поверенным был поручен дальнейший выбор. На избрание московского депутата были управомочены 102 выборщика.

<11> Поленов Д. Историческия сведения о Екатерининской комиссии для сочинения проекта новаго уложения. Ч. 1. СПб., 1869. С. 8.

Один из самых примечательных фактов в сфере развития избирательных процессов - это внедрение письменного голосования. Следует отметить, что и эта новация была первоначально введена именно на местном уровне.

Судя по документам, письменная подача голосов встречалась в практике городских выборов первой половины XVIII в. Так, избирательные приговоры содержат упоминание о "подписках" избирателей. Судя по тому, что они являлись базой подсчета голосов, их можно считать письменными "голосами".

Иногда документы о посадских выборах содержали прямое указание на письменное голосование, как-то: "выбор... через даяние голосов избирателей на бумаге" <12>. Как явствует из документа, письменная подача голоса была самостоятельной формой голосования, хотя ее применение зависело от обыкновений, сложившихся в электоральной практике того или иного посада.

<12> Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 47.

Первые упоминания о письменной форме выражения мнения избирателей в общенациональном масштабе относятся к выборам комиссии 1761 г. Правда, эти документы (обычно именовавшиеся "дозволениями") еще нельзя квалифицировать как способ голосования в прямом смысле слова. Они представляли собой заблаговременное одобрение не конкретной кандидатуры, а любого, кто будет избран пришедшими на выборы.

Отзывы или объявления, предусмотренные законодательством 1766 г., совершенно справедливо именуются "письменными голосами". Эти документы могли не только отослать к чужому мнению, указав, что субъект "в выборе... полагается на своих сотоварищей", но и называть того, "кого он из Дворян своего уезда при сочинении Уложения Депутатом быть удостоивает" <13>.

<13> Институт выборов в истории России. С. 235.

Следует отметить, что в данном случае законодатель разрешил голосовать письменно лишь тем, кто не мог или не имел права лично присутствовать: "Помещики... на положенный срок в означенном Губернаторами месте явиться должны, а кто сам за какими-либо препятствиями, или болезни ради быть не может, тот отзовется письменно" <14>. Таким образом, в отличие от посадских выборов, процедура избрания депутатов в комиссию считала письменное голосование дополнительной формой, применяемой лишь при определенных условиях.

<14> Институт выборов в истории России. С. 235.

Значение письменного голосования как самостоятельного способа выражения мнения избирателя, наряду с баллотировкой шарами, было признано значительно позднее - в законодательстве о выборах в Государственную Думу: "Выборы на съездах производятся закрытою подачею голосов, посредством баллотировки шарами, а выборы в Городское Избирательное Собрание - закрытою подачею голосов, посредством записок" <15>.

<15> Там же. С. 542.

Примером процессуальных новаций на местном уровне можно считать также назначение повторных выборов по установленным основаниям.

Точкой отсчета для данного элемента выборов можно считать первую половину XVIII в. Иногда к назначению новых выборов прибегали воеводы и при формировании общеземских учреждений - соборов в XVII в. Однако это было возможно лишь в исключительных случаях, по личной инициативе воеводы, ответственного за выборы, и только по причине неявки избирателей.

В городских выборах XVIII в. повторные выборы становятся достаточно распространенной стадией процесса местных выборов, а их назначение обусловлено определенными основаниями. В праве и практике определено несколько оснований для назначения перевыборов: отказ в утверждении избранных кандидатов, самоотстранение избранного, недостаточное количество подписей под избирательными документами и нарушения процедуры выборов.

Заключительной стадией процесса выборов было извещение выборного и утверждение его кандидатуры властным органом (для выборов в городах - Главным магистратом). Но иногда лицо, избранное на выборный пост, отказывалось его занять и приводило аргументы против своего избрания (например, серьезное заболевание). Если основания отвода признавали вескими, выборы производились заново. То же следствие имел и отказ властей в утверждении избранного лица.

Недостаточное количество подписей под избирательным приговором - довольно важное, хотя и не всегда применявшееся основание кассирования выборов. Этот факт мог свидетельствовать либо о недостаточной поддержке кандидата избирателями, либо о малочисленности избирательного корпуса, принявшего участие в данной избирательной кампании.

Правда, вопрос о достаточности подписей в силу оценочности понятия решался в зависимости от множества привходящих факторов. Например, выборы во Владимире Главный магистрат не утвердил из-за малого количества подписей (избирательный приговор был скреплен 67 подписями, хотя по последней ревизии в посаде состояло 1049 душ), а следующий "выбор" месяцем позже был утвержден, хотя количество подписей изменилось несущественно - 84 вместо 67 <16>.

<16> Кизеветтер А.А. Указ. соч. Б. С. 63.

Последнее основание - нарушение предписанной для выборов процедуры - является очень важной новацией избирательного процесса. Признание итогов выборов недействительными из-за процессуальных нарушений стало возможным лишь на такой ступени развития выборов, когда процедура избрания была более или менее урегулирована правом.

Практика городских выборов показала, что регламентация повторных выборов и их оснований является важным элементом избирательного права. Поэтому данный институт местных выборов был перенесен в законодательство и практику общенациональных выборов. Так, в процессе избрания депутатов в Екатерининскую комиссию по составлению проекта нового уложения в 1767 г. часто назначались повторные выборы по причине самоотстранения избранника в официальном порядке, отстранения властями, невозможности вручить избранному депутатские полномочия, смерти избранного лица или приобретения статуса, несовместимого с депутатским. Кроме того, многие случаи перевыборов обосновывались нарушением законодательных предписаний о выборах. Например, в Мосальске причиной перевыборов было нарушение статей Обряда 1766 г., предписывающих обязательную баллотировку и избрание в предводители "из наличествующих" лиц; в Кашире, Епифани, Зарайске и Калуге - предписаний об участии всех разрядов горожан, имевших дома в городе, и т.п. <17>. В распоряжении об "уничтожении полномочия" веневского депутата указывалось, что "в опубликованном о выборе депутатов... положении повелено выбирать депутата от жителей каждаго города, а показанный Степанов выбран только от одного купечества не сходственно с силою помянутаго положения" <18>. В Эстляндии "уничтожение" результатов выборов было обосновано нарушением статей Обряда выборов, предписывавших обязательную баллотировку по кандидатурам предводителя и депутата <19>.

<17> Липинский М.А. Новыя данныя для истории Екатерининской комиссии о сочинении проекта новаго уложения. С. 247, 254.
<18> Там же. С. 253.
<19> Латкин В.Н. Законодательныя комиссии в России в XVIII ст. Т. 1. С. 211.

Можно заключить, что институт повторных выборов по определенным в законе основаниям был достаточно быстро перенесен из практики местных выборов в общенациональные.

Подводя итоги, следует отметить значительное влияние местных выборов на становление и развитие общенационального электорального процесса. На местном уровне зародились и были "опробованы" многие элементы избирательной процедуры - выдвижение кандидатов, письменное голосование, повторные выборы и т.п. В данном аспекте местные выборы выполняли двойственное назначение. С одной стороны, именно на местном уровне зародились многие новации, позднее адаптированные общенациональным законодательством и практикой. С другой стороны, местные выборы могли выполнять роль своеобразного "испытательного полигона", посредством которого опробовались нововведения в избирательном процессе, с тем чтобы опытным путем отработать наилучшие способы и формы их реализации и использования в общенациональном масштабе.