Мудрый Юрист

Некоторые факторы внешней среды, определяющие особенности деятельности региональных органов внутренних дел

Пашин В.М., докторант Академии управления МВД России.

Региональные системы органов внутренних дел (ОВД) являются одним из основных элементов механизма государственного управления в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Региональные системы ОВД, выступая как субъект и объект управления, осуществляют свое функционирование при воздействии на них ряда факторов, которые можно подразделить на внерегиональные, межрегиональные и внутрирегиональные.

Под факторами, влияющими на региональные системы, понимаются внешние и внутренние условия среды, в которых функционируют организации и которые оказывают существенное влияние на содержание их деятельности.

Необходимо отметить, что внешние факторы - это условия среды, которые выступают доминантой при функционировании системы, которая изменить их не может, а должна учитывать при организации своей деятельности. Например, Типовое положение о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации <1>.

<1> См.: Приказ МВД РФ от 25 октября 2006 г. N 846 "Об утверждении Типового положения о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации" // РГ (Федеральный выпуск). 2006. 30 ноября.

Внутренние факторы выступают вторым главным элементом функционирования системы, причем субъект управления имеет возможность воздействовать на них. Так, анализ вышеуказанного Положения к таким факторам позволил отнести установление штатного расписания ОВД; изменение подразделений в пределах установленного фонда оплаты труда и лимита численности на основе схемы размещения с учетом примерных моделей и нормативов организационного построения и т.п.

Региональная система ОВД <2> является одним из уровней государственного управления и поэтому находится под постоянным воздействием внерегиональных факторов.

<2> Под региональной системой управления органами внутренних дел понимаются аппараты МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации и подчиненные им низовые ОВД.

В регионах происходят процессы выражения федеральной политики государства. Система региональных ОВД в своей основе имеет не только социально-экономическое и политическое развитие региона, но и всего общества. Каждый из субъектов Федерации включен в этот процесс, является одним из элементов государственного управления. Развитие региональных систем управления в России, в том числе и систем управления ОВД, направлено на разработку как федерального механизма управления субъектами, так и регионального, что позволит подсоединить регионы к общецивилизованным процессам социально-экономического и политического развития.

Функционирование региональных систем управления ОВД предъявляет требования к их анализу посредством взаимодействия со всеми уровнями системы управления ОВД (федеральный; окружной (по федеральным округам); муниципальный).

Анализ внерегиональной внешней среды воздействия на функционирование региональных систем управления ОВД позволил определиться с такими факторами, как единая экономическая, финансовая система страны, общероссийские коммуникации, политические и иные институты, демография, общероссийский рынок, национально-культурные и иные ценности <3>. Стоит согласиться с мнением ученых В.И. Курбатова и О.В. Курбатовой, которые при анализе социального проектирования указывают на необходимость использования категории "внешняя среда" в двух ракурсах - внерегиональная внешняя среда и внутрирегиональная внешняя среда <4>.

<3> См.: Курбатов В.И., Курбатова О.В. Социальное проектирование: Учебное пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2001. С. 128.
<4> См.: Там же. С. 129.

Существенной представляется разработка методологических подходов и конкретных методик анализа и оценки внешней среды функционирования ОВД с учетом региональных особенностей в целом по России. Решение данной проблемы предполагает овладение новыми понятиями и терминами, характеризующими внешнюю среду функционирования ОВД, например такими, как индекс потребительских цен, консолидируемый бюджет субъекта России, индекс промышленного производства, стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг, стоимость минимального набора продуктов, безработные, маргинальные группы и т.д.

Результаты проведенного опроса сотрудников ОВД позволили определиться с такими, например, факторами внерегиональной внешней среды воздействия на региональные системы управления ОВД, как социально-экономическая и политическая ситуация в стране. Данные факторы занимают ключевое место в причинном комплексе динамики преступности в стране, на это указали 99,8% респондентов. Например, экономические изменения (инфляция, безработица, разгосударствление собственности, ваучеризация, приватизация и пр.); перераспределение властных полномочий между федеральной и региональной властью в управлении ОВД (89,8%); общее состояние криминогенной обстановки в стране (60,3%); региональная политика, проводимая федеральными органами (87%); функционирование федеральных органов власти и управления (88,7%); уровень жизни россиян (93%); отношение общества к деятельности органов внутренних дел (73%); миграционная, экологическая политика, проводимая в РФ (77%); эффективность федерального законодательства, регламентирующего деятельность ОВД, например неполнота и разобщенность нормативно-правовой базы по регулированию вопросов социально-экономического обеспечения сотрудников органов внутренних дел и членов их семей (93,7%). К негативным факторам внерегиональной внешней среды относим такие ответы респондентов, как: образование вакуума в духовно-нравственных основах деятельности ОВД (72%); недостаточная престижность службы в ОВД (67%); слабость государства в сфере обеспечения правопорядка (74%); отсутствие федерального закона о государственной службе в ОВД (97%); непоследовательная политика государства в сфере борьбы с преступностью (75%); деформация социальной структуры общества, сопровождающаяся возникновением маргинальных и слабозащищенных социальных слоев и групп, положение которых делает их потенциальным резервом преступности (68%); невыполнение федеральными органами исполнительной власти и региональными органами исполнительной власти законодательных актов по финансированию строительства и предоставлению сотрудникам ОВД жилья (данный фактор может быть также показателем внутрирегиональной внешней среды) (76%); необъективное освещение федеральными СМИ деятельности ОВД (37%).

Исследование регионального уровня управления ОВД посредством внерегиональных факторов внешней среды позволило определить основные особенности его функционирования как объекта управления. В данной связи укажем, что, отражая федеральные начала государства, внерегиональные факторы внешней среды оказывают соответствующие воздействия на целый комплекс социальной, правовой и политической жизнедеятельности региона, то есть комплекс, который определяет функционирование региональных структур власти и управления.

Исследование внерегиональных факторов внешней среды определило федеральное воздействие на региональную правоохранительную систему с целью ее управляемости в масштабе государства. Анализ региональных систем управления ОВД установил целый комплекс воздействия на регионы, которые в принципе определяют социально-экономическую и политическую ситуацию в государстве. Комплекс включает в себя несколько системообразующих элементов, а именно региональную социальную и экономическую политику государства, макроэкономическую политику государства, политику в области жилья, сферу борьбы с преступностью, прогрессивные преобразования, происходящие в обществе, структурную и инвестиционную политику государства, политику в области экологии, состояние реформирования правоохранительных органов, определение основных бюджетных параметров и их характеристик.

Региональный уровень будет выступать как объект управления, со всеми его элементами функционирования в механизме государственного управления, если он осуществит обратное воздействие на субъект управления, то есть появится обратная связь. Объект управления воспримет воздействие субъекта, если даже в результате появится отрицательная обратная связь (при этом управление нарушается или прекращается). Положительная обратная связь указывает на адекватность оказываемых воздействий в системе управления (субъект и объект управления, прямая и обратная связь). Восприятие окажется положительным, если федеральный уровень воздействия как субъект управления учтет особенности региональных систем управления. В данном случае должны быть определены факторы внутрирегиональной внешней среды воздействия на системы регионального управления ОВД. Факторы внерегиональной и внутрирегиональной внешней среды находятся в определенной зависимости. Так, общий уровень преступности в стране определяется исходя из анализа состояния криминальной ситуации во всех регионах Федерации, а региональные особенности криминальной ситуации определяют приоритетные направления деятельности ОВД, направленные на борьбу с ней.

К факторам внутрирегиональной внешней среды функционирования региональных систем управления ОВД респонденты отнесли, например, такие региональные особенности, как: природные (34%); географические (57%); демографические (63%); социально-экономические, например, регион является "донором" или дотационным (97%); политические (96,6%); влияние соседних регионов (45%); "матрешечное" положение региона (15%); производственные связи субъекта (87%); уровень благосостояния населения региона (93,7%); миграционные процессы: законные и незаконные (14%, 87% соответственно); уровень безработицы в регионе (78%); региональное законодательство (47%); уровень рецидива в регионе (78%); наличие исправительных учреждений на территории региона (56%); коррупция в региональных органах власти и управления (37%); проявление национального, расового и религиозного экстремизма (47%).

На вопрос, какие факторы являются существенным препятствием эффективного функционирования региональных систем управления ОВД, респонденты указали: значительную отдаленность ОВД от центра (73%); большую территорию обслуживания, что затрудняет внутрисистемную деятельность ОВД, а также работу с населением (63%); недостаточную социально-экономическую и правовую защищенность сотрудников и членов их семей (82% и 73%); некачественное выполнение концепций, директив, перспективных комплексных планов, программ МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъекту РФ (37%); слабую материально-техническую обеспеченность (65%); неукомплектованность кадрами, слабый их подбор (37%); выполнение несвойственных функций (27%); чрезмерную централизацию регионального управления ОВД (47%); низкий профессионализм, некомпетентность сотрудников (43%); бюрократизм, волокиту (52%); равнодушие, низкую культуру общения с гражданами (17%); использование служебного положения в личных целях (27%); необъективное освещение СМИ деятельности региональных ОВД (53%); нарушение законности вследствие недостатков организации деятельности ОВД (27%); чрезмерную централизацию системы управления ресурсами (финансы, материально-технические средства) (47%); недостаточную компетентность министров, начальников ГУВД, УВД по субъекту в управлении ресурсами (7%); зависимость от ГУ МВД России по ФО (17%); зависимость от региональных органов власти и управления (53%); частую смену руководства региональных подразделений (27%); большой временной срок назначения руководителя регионального ОВД (15%); несовершенство существующей учетно-регистрационной дисциплины (38%); коррупцию в региональных правоохранительных органах (17%); несовершенность системы профилактики правонарушений (23%); профессиональную деформацию сотрудников (психология цинизма, жестокости, основой являются сугубо материальные стимулы службы) (15%); административно-территориальное положение региона (приграничная территория - 57,8%); региональные миграционные процессы (70%); национально-этнический, религиозный фактор (87%); социальную, политическую конфликтность в регионе (особенно находящихся в приграничных территориях) (47%); духовно-идеологические факторы (13%); исторические факторы (34%); специфику положения региона в общественном разделении труда (87%); природные ресурсы (67%).

Особенность поставленных перед ОВД задач, деятельность их сотрудников предъявляют определенные требования к межрегиональной внешней среде. Дополняя вышеуказанные высказывания ученых В.И. Курбатова и О.В. Курбатовой, мы расширяем круг факторов внешней среды. Анализ деятельности ОВД в условиях межрегиональной внешней среды необходим, так как посредством нее возрастает оценка в определении комплекса факторных особенностей региональных систем управления ОВД. Результаты исследования позволили определить уникальность межрегиональной внешней среды, а именно что она образуется и функционирует под воздействием ряда определенных факторов внерегиональной и внутрирегиональной внешней среды нескольких регионов (не только граничащих между собой). Получается, что межрегиональная внешняя среда интегрирует в себе комплекс определенных условий, являющихся результатом взаимодействия нескольких сред.

Таким образом, взаимодействие вышеуказанных факторов трех внешних сред, при доминирующем положении внерегиональной внешней среды, влияет на формирование и функционирование межрегиональной внешней среды.

Применительно к факторам межрегиональной внешней среды региональных систем управления ОВД, дополняя факторы внерегиональной и внутрирегиональной внешней среды, можно отнести, например, участие сотрудников ОВД в разработке и реализации межрегиональных программ в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью (87%); проведение межрегиональных оперативно-розыскных мероприятий ("Мак", "Перехват", "Гастролер", "Розыск" и т.п. - 67%); участие в подготовке и реализации международных договоров Федерации и международных соглашений МВД России в области деятельности ОВД (37%).

Итак, особенности региональных систем управления ОВД определяются посредством взаимодействия факторов внерегиональной, внутрирегиональной и межрегиональной внешней среды. Факторы находятся между собой в определенной зависимости. Системообразующие элементы комплексного воздействия на регионы (внерегиональная внешняя среда) дополняются, трансформируются и реализуются в условиях специфики региональных и межрегиональных систем. Так, например, указанный общий фактор двух сред, как миграционные процессы, при определяющей роли внерегиональной внешней среды (политическая направленность), в первую очередь реализуется в определенном субъекте Федерации, определяя при этом как его региональную особенность в криминальной ситуации, так и направления деятельности сотрудников ОВД.