Мудрый Юрист

Публичная власть: формирование понятия в начале XXI века

Новикова Э.В., аспирантка Московского гуманитарного университета.

Для рассмотрения вопросов власти в обществе характерно высказывание одного из наиболее авторитетных современных авторов о том, что "отечественной социологической и политологической литературе по проблемам власти не хватает именно четкости и обстоятельности в определении содержания понятия власти, уточнении его объема и вида. Результатом этого стало его крайне нестрогое употребление. Нередко исследователи допускают настолько вольное толкование понятия власти, что создают массу псевдопроблем, а подчас просто говорят на разных языках, не понимая своих оппонентов. Под властью стало модным понимать все что угодно, и это имеет место не только в публицистике и пропагандистских статьях, но и в серьезных теоретических трудах. В социально-философской и политологической литературе появляется много общих рассуждений о власти, которые обычно можно с полным основанием отнести и к любым другим явлениям, хоть как-то связанным с воздействием одних людей на других или со сферой политики в целом. "Власть" оказывается неотличимой от таких понятий, как "влияние", "принуждение", "управление", "детерминация", "сила", "причина", "социальный контроль", "господство", "политическая система" и др.; мало кто обращает внимание на такие "мелочи", как сфера и пределы применения понятия, его четкость и однозначность, смысловые нюансы и специфика" <1>.

<1> Ледяев В.Г. Власть: концептуальный анализ. М., 2001. С. 19 - 20.

Высказанная В.Г. Ледяевым критика имеет весьма резкий характер и, несомненно, должна быть учтена в дальнейшем анализе, тем более что понятие публичной власти производно от понятия власти в общетеоретическом плане. Однако вместе с тем напрасным было бы полагать, что это освобождает от обращения к высказанным в научной литературе различным выводам, выделению среди них наиболее важных в конституционном разрезе концептуальных положений, даже если они представляются в каком-либо плане недостаточно полными или корректными.

Прежде всего надо отметить, что иногда понятие публичной власти присутствует в некоторых работах без должного логического оформления, всего лишь как фон для авторских размышлений. Так, например, в специальной статье И. Городецкого, от которой, казалось бы, и следовало, судя по названию, ожидать всеобъемлющих последовательных ответов, никакой дефиниции публичной власти не содержится, а только утверждается, что государственная и политическая власти "имеют публичный характер, что отличает их от властеотношений, действующих в семье, трудовом коллективе и некоторых других субъектах" <2>.

<2> Городецкий П. Проблема определения содержания категории "публичная власть" // Право и жизнь. 2000. N 27. С. 19.

Названное автором отличие от других субъектов для современной научной литературы уже весьма тривиально, но примечательно, что здесь как раз и остается неизвестным, что же собой представляет публичный характер.

В отличие от этого в иных работах публичная власть раскрывается именно через присущие или приписываемые ей свойства (характеристики). Так, В.Ф. Халипов указывает, что публичная власть - это "власть (в присутствии публики), открытая народу и его суждениям, общественная по характеру, не частная, вовлекающая в управление широкие круги населения" <3>.

<3> Халипов В.Ф. Власть: Кратологический словарь. М., 1997. С. 322.

Нетрудно увидеть, что данное определение строится в немалой степени на этимологии и семантике слов "публичный" и "публика". В.И. Даль объяснял, что "публичный" - это всенародный, оглашенный, явный, известный, а "публика" - это общество, народ, люди <4>.

<4> Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: Т. 1 - 4. М., 1978. Т. 3. С. 535. См. также: Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2003. С. 631; Этимологический словарь русского языка. Ростов н/Д, 2004. С. 184.

Данный подход действительно уже достаточно приближает к атрибутам власти, имеющей публичный характер, но явно оставляет в стороне субъектную сторону соответствующей власти, а без этого в текущей реальности довольно трудно согласиться с тем, что, например, сегодняшняя семейная жизнь вовсе закрыта от общественных суждений.

Исходя из "коллективистской" трактовки власти, В.Е. Чиркин подчеркивает, что "именно в территориальном публичном коллективе возникает и существует публичная (а не личная, частная корпоративная или корпоративная общественная) власть. Такая власть неразрывно связана с территориальным публичным коллективом. Поэтому... неверно говорить о публичной власти в религиозных объединениях и даже в общественных организациях" <5>.

<5> Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005. С. 20.

В.Е. Чиркин обосновывает свою точку зрения тем, что территориальные публичные коллективы среди множества различных видов коллективов играют особую роль. К территориальным публичным коллективам относятся само общество в государственных границах страны, народ субъекта Федерации, муниципального образования, который представлен на выборах, референдумах, сельских сходах корпусом избирателей. Именно эти лица избирают представительные органы, выборных должностных лиц, решают вопросы, вынесенные на референдум, совершают другие действия, имеющие важнейшее публичное значение <6>.

<6> Там же.

Естественно, что в приведенных, как и других, высказываниях имеются свои нюансы, но в то же время, на наш взгляд, различным современным утверждениям по поводу публичной власти присуща и концептуальная общность: публичная власть связывается исторически с организованными территориальными общностями, в этом состоит ее социально-политическое основание. Иные человеческие общности, коллективы, социальные ячейки формируются, развиваются и функционируют внутри организованных территориальных общностей, на которые и распространяется публичная власть.

Соответственно сказанному государственная власть - это всегда публичная власть. И в этом ракурсе, казалось бы, публичная власть не имеет должной необходимости ни в понятийном, ни в терминологическом отношении. Отечественная теория оперировала в первую очередь понятием государственной власти. Однако с началом существенных политических преобразований в России в конце двадцатого века все активнее стали говорить о публичной власти.

Последнее, по-видимому, однозначно связано с отказом от советов как единой системы органов государственной власти "сверху донизу" и политической ориентацией на формирование в стране местного самоуправления, которое, впрочем, отнюдь не противопоставлялось государственной власти. В одном из президентских посланий середины 90-х годов прошлого века подчеркивалось, что "развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно - тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России.

Формирование современного российского местного самоуправления воспринимало и продолжало, конечно, как собственные национальные традиции, так и особенно зарубежную практику <7>, хотя такое восприятие неизбежно имело известные пределы. Но главным для рассматриваемой сейчас темы является все же то, что формирование местного самоуправления в современной России кардинальным образом повлияло на представления о публичной власти: интенсификация рассмотрения вопросов публичной власти напрямую связана с констатацией наличия двух систем территориального управления - государственной и муниципальной. Отнесение местного самоуправления к публичной власти широко распространено в политологической и юридической литературе <8> и даже получило своеобразную санкцию в одном из уже довольно давних решений Конституционного Суда Российской Федерации, в котором говорится, в частности, о "местной публичной власти" <9>.

<7> См., например: Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М.-Тула, 1997; Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998 и др.
<8> См., например: Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 24; Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003. С. 95 - 97 и др.
<9> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" от 15 января 1998 г. // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532.

Сказанное выше означает, что первый существенный признак адекватного современной публичной власти ее определения состоит в том, что это власть, основанная на организации и функционировании территориальных общностей и коллективов, обеспечивающая их воспроизводство и синтезирующая государственную и муниципальную власть, хотя для стран с федеративным государственным устройством все же объективно требуется, по нашему мнению, выделение и "промежуточной" региональной публичной власти ("земельной", "провинциальной", "субъектно-федеративной", "автономной" и т.п.). В.В. Пылин пишет, например, что "публичная власть в Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную власть, на государственную власть субъектов Российской Федерации (региональная власть) и на власть местного самоуправления (местная власть)" <10>. Если иметь в виду уровни действия публичной власти, то с этим можно согласиться, однако в отношении региональной власти как государственной автор неоправданно исходит из буквального текста Конституции Российской Федерации 1993 г. (часть третья ст. 5, часть вторая ст. 11). Региональная власть объективно заслуживает выделения из государственной власти. Отождествление власти на уровне субъектов Федерации с государственной даже заранее создает теоретические основания для конъюнктурных внутрифедеративных политических конфликтов, что уже отражалось в истории конституционного права <11>.

<10> Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления. СПб., 1998. С. 12.
<11> См., например: Левин И.Д. Современная буржуазная наука государственного права. М., 1960. С. 373 - 394.

Обязательный признак современной публичной власти включает и те характеристики, которым соответствует семантическое наполнение термина "публичная власть" (открытость, оглашенность, известность и т.п.) и которые как раз и суммируются в публичности деятельности властных институтов.

С предыдущим сопрягается, на наш взгляд, и еще один непременный признак современной публичной власти как таковой - ее конституционно-правовая оформленность, имеющая в обществе необходимую легитимность и сконструированная как закрепление только открыто действующих властных институтов.

Это подразумевает, в частности, желательность включения понятия публичной власти в категориальный аппарат национальной конституции, как это имеет место в некоторых зарубежных странах. В Конституции Венесуэлы 1999 г., например, раздел IV называется "О публичной власти", а зачинающая его ст. 136 устанавливает, что "публичная государственная власть распределяется между муниципальной властью, властью штатов и общенациональной властью" <12>. Понятно, что процитированное нельзя возводить в безусловный аргумент. Ясно, что в данном отрывке отражены особенности национальных концепций власти, национальный лексикон.

<12> Конституция Венесуэлы (1999 г.). Извлечения // Право и жизнь. 2000. N 29. С. 130.

Конституция Российской Федерации 1993 г., специально выделившая в своем корпусе главу 8 "Местное самоуправление" - а это обычно свидетельствует о значимости закрепляемого предмета, - тем не менее не довела местное самоуправление до уровня публичной власти и не упоминает также о муниципальной власти, хотя эта категория является теоретически общепризнанной. О вхождении муниципальной власти в национальную систему власти можно судить по Конституции лишь косвенно на основании части второй ст. 3: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления".

Сказанное не означает, конечно, что местное самоуправление вовсе не работает на основе российской Конституции. И тем не менее конституционные положения о местном самоуправлении, как продемонстрировало прошедшее время действия Конституции 1993 г., нередко воспринимались излишне преувеличенно в отношении самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Конституционная концепция местного самоуправления, на наш взгляд, должна быть актуальной, а не умозрительной, выведенной из сугубо идеологических размышлений о власти в обществе, хотя бы такие рассуждения и порождались в качестве критической реакции на текущую действительность. В свете этого тезисы о самостоятельности и невхождении должны дополняться по крайней мере тезисом о взаимодействии или сотрудничестве государственной и муниципальной власти.

В Москве, например, теоретически и практически доминирует формула о государственно-муниципальном управлении, которая соответствует, кстати, части второй ст. 132 Конституции ("Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств") и которая нисколько не противоречит также конституционным положениям о муниципальной собственности, местных налогах и сборах (ст. 132, часть первая); о праве на судебную защиту (ст. 133).

Исходя из изложенного, можно заключить, что современная публичная власть - это единство государственной, региональной и муниципальной власти, действующей в территориальных коллективах на основе ее открытости общественным суждениям. Включение в национальную конституцию категории публичной власти способствует более совершенному закреплению в конституционной форме современных составляющих организации и осуществления в стране властной деятельности, ее внутренней координации, ее единых принципов.