Мудрый Юрист

Объекты бюджетного контроля субъектов Российской Федерации

Кошлина М., соискатель юридического факультета Академии народного хозяйства им. Сперанского.

Специфика объектов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации обусловлена особенностями региональной бюджетной деятельности. В федеративном государстве, каковым является Россия, именно у субъектов РФ имеются многочисленные бюджетные вертикальные и горизонтальные взаимосвязи с иными субъектами публичной финансовой деятельности. Объекты бюджетного контроля тесно связаны с полномочиями субъектов РФ в бюджетной деятельности.

В настоящее время в связи с вступлением в силу новых бюджетных правовых норм за субъектами РФ закрепляются новые полномочия, что напрямую отражается на правовом режиме объектов бюджетного контроля. Объекты бюджетного контроля субъектов РФ можно выявить исходя из анализа бюджетной деятельности субъектов РФ.

Придерживаясь позиции, что бюджетный контроль субъектов Российской Федерации следует рассматривать как бюджетное контрольное правоотношение <1> относительно объектов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации, следует говорить об объектах бюджетного контрольного правоотношения субъектов Российской Федерации в рамках регионального бюджетного процесса.

<1> Впервые в науке финансового права финансовый контроль с позиции контрольного правоотношения на монографическом уровне был рассмотрен Е.Ю. Грачевой (Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. С. 135 - 145).

Объектом бюджетного контроля являются общественные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса <2>.

<2> Грачева Е.Ю. Бюджетный контроль // Финансовый контроль: Учебное пособие / Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко, Е.А. Рыжкова. М.: Камерон, 2004. С. 165.

Вопрос об объекте финансового правоотношения в целом и соответственно бюджетного правоотношения в частности является одним из сложных и дискуссионных в науке финансового права. Более узкая проблема объектов бюджетного контрольного правоотношения субъектов Российской Федерации вообще не была предметом специального исследования ученых.

Дискуссионность этого вопроса в науке финансового права в некоторой степени обусловлена неоднозначным подходом к его решению в общей теории права. В юридической науке до сих пор не утихают споры о сущности и понятии дефиниции "объект правоотношения" <3>.

<3> См., напр.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 140 - 141; Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 229; Дудин А.П. Объекты правоотношения. Саратов, 1980. С. 13; Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 137 - 140; Басин Ю.Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата, 1963. С. 132 - 144; Магазинер Я.М. Объект права // Очерки по гражданскому праву. Л., 1957. С. 67 - 78; Протасов В.Н. Правоотношение как система. М., 1991. С. 103.

Более того, у некоторых теоретиков даже существование дефиниции "объект правоотношения" в качестве самостоятельной правовой категории вызывает сомнения <4>. Другие авторы придерживаются позиции, что понятие "объект правоотношения" состоит из многих составляющих компонентов, поэтому не следует выделять в теории права такое конкретно обособленное, четко выраженное правовое явление, как объект правоотношения <5>.

<4> См., напр.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 137 - 140.
<5> См., напр.: Аверин А.В. Правоотношение и судебная практика: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1994. С. 9; Гао Янь Цзюнь. Некоторые вопросы правоотношения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 20; Протасов В.Н. Правоотношение как система. М., 1991.

Отдельными учеными понятие "объект правоотношения" рассматривается как синоним понятия "объект права", т.е. то, что составляет предмет правового господства управомоченного лица <6>. В результате этого, чтобы не загромождать понятийный аппарат и не вносить путаницу в определениях, предлагается применять только дефиницию "объект права" и отказаться от использования понятия "объект правоотношения".

<6> См., напр.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в советском социалистическом обществе. М., 1958. С. 137 - 140.

Касаясь различных точек зрения на определения "объект правовой деятельности" и "объект правоотношения", необходимо лишь отметить обоснованность вывода, что, "несмотря на некоторые различия в определении объекта правоотношения, все... исследователи сходятся на том, что объект правоотношения является тем, что связывает субъектов правоотношений друг с другом, а потому к объекту правоотношения обращены интересы каждой из сторон правоотношения" <7>. Как было рассмотрено выше, субъектов бюджетной деятельности связывают отношения по поводу образования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и ее субъектов.

<7> Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 132 - 133.

Общим объектом бюджетных контрольных правоотношений субъектов РФ выступает деятельность подконтрольных субъектов по реализации своих бюджетных полномочий, а именно определение ее законности, целесообразности и эффективности. Непосредственными объектами бюджетных контрольных правоотношений субъектов РФ являются конкретные правовые явления, на которые направлена правовая деятельность по осуществлению бюджетного контроля. Непосредственные объекты в подавляющем большинстве случаев определены бюджетным законодательством. Так, в соответствии со ст. 270 Бюджетного кодекса РФ непосредственными объектами бюджетных контрольных правоотношений субъектов РФ могут быть названы операции с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, действия по соблюдению получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Следует согласиться с М.В. Карасевой, которая обращает внимание на существование такой категории, как "предмет правоотношения", представляющий собой явление, с которым непосредственно работают субъекты правоотношения в целях достижения того блага, которое составляет объект их интереса (правоотношения) <8>.

<8> Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: НОРМА, 2001. С. 145.

В этой связи нельзя согласиться с мнением регионального законодателя, который смешивает понятия "объект финансового контроля" и "предмет финансового контроля". Например, Закон Волгоградской области от 6 декабря 2002 г. N 763-ОД (ред. от 14.05.2007) "О финансовом контроле на территории Волгоградской области" <9> к объектам финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами, относит: бюджет субъекта Российской Федерации и бюджеты муниципальных образований, бюджеты территориальных внебюджетных государственных фондов; средства от распоряжения и управления государственной (муниципальной) собственностью; кредитные ресурсы и иные заемные средства; средства федерального бюджета, передаваемые в региональный бюджет в формах, предусмотренных федеральным законодательством; средства бюджета субъекта РФ, передаваемые в бюджеты муниципальных образований в формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации и субъекта РФ. Эти правовые явления являются предметом финансового бюджетного контроля субъектов Российской Федерации.

<9> Волгоградская правда. 2002. N 226; 2007. N 92.

М.В. Карасева справедливо отмечает, что большая часть объектов финансового правоотношения настолько специфична, что определить их правовой режим невозможно без определения самого понятия этих объектов <10>. Представляется, что специфика объектов бюджетного контроля субъектов РФ проявляется через реализацию полномочий субъектов, осуществляющих бюджетный контроль. А специфику правового режима предметов бюджетных контрольных правоотношений отражает специальное значение используемых в бюджетном праве понятий.

<10> Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: НОРМА, 2001. С. 152.

Предметом бюджетных контрольных правоотношений выступает бюджет субъекта Российской Федерации, доходы регионального бюджета, расходные обязательства субъекта РФ, межбюджетные трансферты.

В настоящее время система межбюджетных отношений в Российской Федерации подвергается существенным изменениям. Так, согласно п. 2 ч. 2.1 ст. 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации и (или) иной орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, вправе проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации. Поэтому контрольные полномочия субъектов РФ распространяются не только на региональный бюджет, но и на местные бюджеты, в случае если они являются получателями межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации в части использования этих бюджетных средств.

В соответствии со ст. 14 Бюджетного кодекса РФ каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет, который предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта РФ.

Согласно п. 24 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ расходными обязательствами являются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).

Введение в Бюджетный кодекс РФ этого понятия кардинально изменило механизм формирования расходов бюджетов. До этого составление расходов бюджетов осуществлялось на основе минимальных государственных социальных стандартов и нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг. Причем введение этих механизмов должно было быть осуществлено Федеральным законом о государственных минимальных социальных стандартах. Этот Закон так и не был принят, что фактически означало отсутствие нормативной правовой основы формирования бюджетов бюджетной системы РФ в части их расходов.

Согласно Бюджетному кодексу РФ источниками возникновения расходных обязательств бюджетов являются: законы; иные нормативные правовые акты; договоры или соглашения.

Обязательным условием для их признания источниками возникновения расходных обязательств являются положения, из которых вытекает обязанность Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета.

В бюджетах субъектов РФ раздельно предусматриваются бюджетные средства:

Обособление этих бюджетных средств связано с их различным правовым режимом, что непосредственно отражается на механизме бюджетного контроля по отношению к этим средствам.

Согласно ст. 47 Бюджетного кодекса РФ собственными доходами бюджетов являются налоговые и неналоговые доходы, а также доходы, полученные в виде безвозмездных поступлений (за исключением субвенций).

Согласно ст. 130 Бюджетного кодекса РФ в субъектах РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объемов собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, осуществляется проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Бюджетный кодекс РФ определяет формы межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации, каждая из которых выступает предметом бюджетных контрольных правоотношений субъектов РФ.

Правовой основой межбюджетных отношений субъектов РФ является Бюджетный кодекс Российской Федерации с изменениями и дополнениями, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", бюджетное законодательство субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации предоставляются в форме:

  1. Финансовая помощь местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки:
  1. Субвенции местным бюджетам из региональных фондов компенсаций, в том числе бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
  2. Иные безвозмездные и безвозвратные перечисления. В соответствии со ст. 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации к числу иных средств финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации относятся:

Кроме того, ст. 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации среди форм межбюджетных трансфертов из субъектов Российской Федерации называет средства, перечисляемые в федеральный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием государственного долга субъекта РФ перед федеральными органами государственной власти и (или) исполнением иных обязательств субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом, а также бюджетные кредиты местным бюджетам.

Таким образом, можно сделать вывод, что особенности правового статуса субъектов РФ в бюджетных контрольных правоотношениях непосредственно отражаются на составе объектов и предметов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации.