Мудрый Юрист

Государственные и муниципальные нужды - основания изъятия (выкупа) земельного участка

Дихтяр А.И., кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой "Гражданское право и процесс" Орловского государственного технического университета.

Клейменова Е.С., аспирантка кафедры "Гражданское право и процесс" Орловского государственного технического университета.

Первоначальным основанием выкупа земельного участка согласно ст. 279 ГК РФ является наличие государственных либо муниципальных нужд. Однако действующее законодательство Российской Федерации для данного случая не содержит легального определения "государственных и муниципальных нужд".

При этом, когда возникает необходимость поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг для государственных или муниципальных нужд, законодатель дает легальное определение этих нужд.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <1> закрепляет, что "под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов Российской Федерации за счет федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ (нужды субъектов Российской Федерации)". Данный Закон также устанавливает, что муниципальные нужды - это обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

<1> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3105; 2007. N 17. Ст. 1929.

Как замечает Г.Ф. Шершеневич: "Лишение лица принадлежащих ему прав должно иметь в основании веские соображения. Таким оправдывающим насилие мотивом может служить только общее благо, общеполезность предпринятой меры" <2>.

<2> Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. М., 1995. С. 273.

Таким образом, в основе изъятия земельного участка лежит критерий "социальной потребности", "общественной необходимости", "общественных интересов". Следует также отметить, что критерий "общественной необходимости" в настоящее время трансформируется в критерий "общественной полезности". Экспроприация, производимая исходя из соображений "полезности", а не "необходимости", стала в руках государства гораздо более гибким инструментом экономического вмешательства. Так, если первоначальная концепция отождествлялась исключительно с общественными работами (например, строительство путей сообщения), то впоследствии стала распространяться на разнообразные публичные нужды (например, научные) <3>.

<3> См.: Безбах В.В. Право собственности в странах Латинской Америки. М., 1989. С. 37.

Данный вывод подтверждается и анализом зарубежного законодательства. Так, в Испании изъятие земельного участка возможно, только если того требуют "общественная целесообразность или социальные интересы", в Швеции - "важные общественные интересы", в Италии - "общие интересы", в Португалии - "общественные интересы", в Германии - лишь в целях "общего блага" <4>, в США - в "общественно-полезных целях" <5>.

<4> Конституции государств Европы. М., 2001. Т. 3. С. 602; Т. 2. С. 111, 767; Т. 1. С. 306, 585.
<5> См.: Галятин М.Ю. США: Правовое регулирование использования земли. М., 1991. С. 40.

Принудительное изъятие участка у собственника в Польше допускается только в случаях, когда публичные цели не могут быть достигнуты иным способом, чем отчуждение права собственности в пользу Государственной казны или в пользу гмины. При этом перечень публичных надобностей включает: строительство и эксплуатацию публичных дорог и публичных средств связи, строительных сооружений в области охраны окружающей среды, зданий для публичных учреждений, строительство и эксплуатацию школ, больниц, домов социальных служб; строительство и эксплуатацию оборонных объектов, а также объектов обеспечения общественной безопасности, включая тюрьмы и колонии для несовершеннолетних, и др. <6>.

<6> См.: Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и иностранных государствах / Под ред. В.В. Залесского. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2006. С. 184 - 185.

Изъятие земельных участков только в интересах общества возможно и в Германии. Кроме того, цели изъятия должны быть вескими и четко определенными законом. К ним относятся: строительство объектов общего пользования (к которым относятся дороги, аэропорты, объекты промышленности, транспорта, энергетики и др.), объектов социального назначения (в частности, домов престарелых, образовательных учреждений, учреждений культуры), сохранение облика городов и живописных местностей, обеспечение сохранности памятников природы и культуры, нужды безопасности и обороны, оптимизация границ земельных участков при проведении землеустройства, охрана природы, пресечение экологических правонарушений, недопущение нерационального использования земли, выбытия земли из хозяйственного оборота <7>.

<7> См.: Герасин С.И. Изъятие земельных участков в общественных интересах по законодательству Германии // Государство и право. 2005. N 2. С. 60 - 62.

В Хорватии подобное отчуждение земельного участка возможно на возмездных началах в случаях проведения работ или возведения объектов хозяйственной инфраструктуры (в том числе автомобильных и железных дорог, энергетических и телекоммуникационных объектов, водохозяйственных сооружений). Принудительное изъятие земельных участков, если это отвечает интересам Хорватии и позволяет более эффективно использовать землю по сравнению с прежним состоянием, допускается на возмездных началах также при строительстве медицинских учреждений, объектов культурно-просветительного назначения, сооружений для нужд органов правосудия, армии и полиции, а также при разработке и эксплуатации недр <8>.

<8> См.: Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и иностранных государствах / Под ред. В.В. Залесского. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2006. С. 187.

В интересах общества Гражданский кодекс Чехии устанавливает, что право собственности может быть ограничено или прекращено путем изъятия вещи при отсутствии иных способов достижения определенной цели. Детальная регламентация принудительного изъятия земельных участков, строений и прав на них в целях проведения строительных работ или иных общеполезных целях содержится в Строительном законе (§ 108 - 116). При этом общеполезными целями данный Закон признает осуществление строительства в общественных интересах на основании плана территориального развития, создание санитарно-гигиенических и охранных зон и территорий, санитарное благоустройство (проведение ассенизации) жилых массивов, создание необходимого доступа к земельным участкам и строениям, а также целевое ограничение в военных округах <9>.

<9> Там же. С. 189.

Земельный кодекс Украины <10> называет в качестве оснований изъятия земельного участка следующие общественные нужды: под здания и сооружения органов государственной власти и органов местного самоуправления; под здания, сооружения и прочие производственные объекты государственной и коммунальной собственности; под объекты природно-заповедного и другого природоохранного назначения; обороны и национальной безопасности; под строительство и обслуживание линейных объектов и объектов транспортной и энергетической инфраструктуры (дорог, газопроводов, водопроводов, линий электропередачи, аэропортов, нефте- и газовых терминалов, электростанций и т.п.); под размещение дипломатических и приравненных к ним представительств иностранных государств и международных организаций; под городские парки, площадки отдыха и прочие объекты общего пользования, необходимые для обслуживания населения.

<10> http://sevinvest.gov.ua/investzakon/p_1_at263_id118/

Точное определение критерия общеполезности имеет важное значение, так как размытые формулировки позволяют трактовать их в ущерб частным собственникам. Так, в частности, У. Матеи, исследовав применение принципа общеполезности в европейском праве, пришел к выводу, что юридическая наука на современном этапе своего развития признает, что регулирование принудительного отчуждения имущества в значительной степени подвержено произволу властей при принятии ими соответствующих решений. При этом он замечает: "Соблюдение официальной или формальной процедуры призвано превратить этот произвол в демократическую свободу усмотрения. Более оптимальным было бы ужесточение критерия общеполезности, в особенности если выгодоприобретателем в результате принудительного отчуждения имущества одного частного собственника становится другой частный собственник" <11>.

<11> Матеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 187 - 189.

Своеобразное мнение высказал по этому вопросу Европейский суд по правам человека в деле Прессос Компания Навьера А.О. (Pressos Compania Naviera S. A.) и другие против Бельгии, признав, что национальные власти обладают определенной свободой усмотрения, что является "общественно полезным", так как они первыми ощущают наличие проблемы, оправдывающей в интересах общества лишение собственности, и находят меры для разрешения <12>.

<12> Решение Европейского суда по правам человека от 20 ноября 1995 г. "Прессос Компания Навьера А.О." (Pressos Compania Naviera S. A.) и другие против Бельгии // Европейский суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. Т. 2. М.: Изд-во НОРМА, 2000. С. 154.

Вопрос об определении понятия "государственные и муниципальные нужды" и его соотношение с понятием "общественный интерес" широко обсуждаются и в российской юридической литературе.

Так, по мнению Н.П. Кабытова, под государственными и муниципальными нуждами следует понимать потребность соответствующего публично-правового образования в использовании данного участка в соответствии с его законодательно установленными функциями <13>.

<13> Кабытов Н.П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2004. С. 136.

Р.Г. Аракельян, исследуя вопросы резервирования и изъятия земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности, пришел к выводу, что "государственные и муниципальные нужды" <14> представляют собой задачи органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотренные Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <15> и Законом РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" <16>. При этом, проанализировав нормы Конституции РФ и Закона о Правительстве РФ, ученый приходит к выводу, что к числу государственных нужд могут быть отнесены: обеспечение неприкосновенности границ РФ, охрана ее конституционного строя, защита жизни, здоровья и имущества граждан, охрана общественного порядка и экологической безопасности. В свою очередь, к муниципальным нуждам он относит вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные федеральными законами к самостоятельному ведению населения и (или) органов местного самоуправления.

<14> Аракельян Р.Г. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности (гражданско-правовой аспект): Автореф. канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 18.
<15> СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 5712; 2007. N 10. Ст. 1147.
<16> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. N 29; СЗ РФ. 2006. N 17 (часть 1). Ст. 1782.

Под государственными, а также муниципальными нуждами Е.А. Конюх <17> подразумевает определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями.

<17> Конюх Е.А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Журнал российского права. 2006. N 1.

В свою очередь, О.И. Крассов замечает, что применяемое отечественным законодательством словосочетание "государственные и муниципальные нужды" "не отражает в полной мере комплекса всех тех целей, для которых может быть изъят земельный участок" и более точным был бы термин "общественное использование" <18>.

<18> Крассов О.И. Право частной собственности на землю. С. 349.

Подобное мнение высказывает и В.А. Евсегнеев. Он приходит к выводу, что "государственные и муниципальные нужды" представляют собой публичные нужды, удовлетворение которых идет на пользу либо всего населения страны, либо жителей муниципального образования или региона. При этом указанные нужды могут включать в себя не только публичные потребности, но и частнохозяйственные интересы органов как обычных собственников. И если в первом случае они направлены на удовлетворение потребительских потребностей граждан, таких как, например, прокладка новой автодороги, то во втором случае целью земельной операции становятся денежные интересы соответствующего административно-территориального образования (в качестве примера можно привести строительство кинотеатра для последующей сдачи его в аренду) <19>.

<19> См.: Евсегнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. N 8.

По мнению Н.А. Сыроедова, было бы целесообразно вернуться к понятию "общественные нужды", так как понятие "государственные и муниципальные нужды" не всегда совпадает с действительными потребностями общества. Земельным кодексом установлены такие цели использования участков, как строительство дорог, разработка месторождений полезных ископаемых и т.п. Однако довольно часто подобные виды деятельности осуществляются не государственными, а коммерческими организациями. Таким образом, вряд ли данные случаи правомерно подпадают под "государственные нужды" <20>.

<20> См.: Сыроедов Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10. С. 69.

В сложившейся ситуации особое значение приобретает перечень исключительных случаев, при которых возможно изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, закрепленный ст. 49 Земельного кодекса РФ. Исключительность случаев изъятия земель по рассматриваемому основанию обусловлена необходимостью сохранения стабильности земельных отношений, прав на землю, соблюдения законных интересов правообладателей <21>.

<21> См.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Рук. авт. кол-ва М.В. Бархатов. М.: Юрайт-Издат, 2002. С. 412.

Так, Земельный кодекс устанавливает, что земельный участок может быть изъят в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации. Например, Правительство Москвы постановило изъять для государственных нужд у ЗАО "Росстройсервис" земельный участок по адресу: ул. Вильгельма Пика, вл. 14 площадью 23 523 кв. м с кадастровым номером 770218002001 для реализации международных договоренностей по созданию Китайского делового центра "Парк Хуамин", достигнутых в ходе VII встречи глав правительств России и Китая, а также положений протокола шестого заседания Российско-китайской комиссии по подготовке регулярных встреч глав правительств и соответствующих обязательств Российской Федерации <22>.

<22> Постановление Правительства Москвы "Об изъятии земельного участка по адресу: ул. Вильгельма Пика, вл. 14 для государственных нужд" N 650-ПП от 21 сентября 2004 г. // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 59(1680).

Анализ судебной практики, в частности Постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 6 июня 2005 г. N КА-А40/4689-05 <23>, приводит к выводу, что ссылка на цели обеспечения международных обязательств РФ, сделанная органом, издавшим акт изъятия земельного участка, без учета положений Федерального закона от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" <24>, является не соответствующей закону.

<23> СПС.
<24> Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Здесь необходимо привести понятие "международный договор", в связи с которым и возникают международные обязательства Российской Федерации. В соответствии с вышеупомянутым Федеральным законом под "международным договором" понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров). При этом согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора может выражаться путем подписания договора, обмена документами, образующими договор, ратификации, утверждения или принятия договора, а также присоединения к договору. Решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимается органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией РФ, указанным Федеральным законом, а также иными актами законодательства Российской Федерации.

При этом следует указать, что для изъятия участка в связи с исполнением международных обязательств необязательно, чтобы этот участок подлежал непосредственному использованию для цели, определенной в международно-правовом акте, - достаточно, если участок функционально связан с этой целью. Например, земельный участок может быть изъят, если он попадает в зону охраны, устанавливаемую вокруг объекта, определенного международным договором <25>.

<25> Земельное право: Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева; А.В. Бабанов и др. М.: ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2006. С. 318.

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 200-ФЗ <26> ратифицировал Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о регулировании вопросов собственности Союзного государства, направленное на реализацию Договора о создании Союзного государства. Указанное Соглашение определяет основания возникновения и прекращения права собственности Союзного государства, объекты, которые могут находиться в его собственности. Целесообразность заключения Соглашения обусловлена необходимостью урегулирования отношений собственности на переходный период до принятия конституционного акта, Основ гражданского законодательства и Закона о собственности Союзного государства. Теоретически не исключаются ситуации, когда международные обязательства Российской Федерации могут возникнуть в связи с ратификацией данного Соглашения.

<26> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 3997.

Таким образом, при принятии решений об изъятии земельных участков в связи с международными обязательствами Российской Федерации органом, уполномоченным принимать данное решение, необходимо учитывать не только нормы ЗК РФ, ГК РФ, нормы самих международных договоров, но и учитывать нормы-дефиниции Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", в т.ч. определять, согласуются ли нормы международных актов с действующим законодательством России.

Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд возможно также в случае размещения объектов государственного или муниципального значения. Чтобы избежать расширительного толкования, Кодекс устанавливает исчерпывающий перечень таких объектов: объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности, объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; объекты, обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы РФ; линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; объекты электро-, газо-, тепло-, водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне этих границ (подп. 2 п. 1 ст. 49).

Условием размещения данных объектов является отсутствие других вариантов возможного размещения. При этом такую альтернативу, как замечает В.А. Евсегнеев, следует понимать достаточно широко. Это может быть как осуществление проекта за пределами данной административно-территориальной единицы, так и вовсе отказ от его осуществления. Если подобная альтернатива существует, то жесткой необходимости в принудительном выкупе нет <27>.

<27> Евсегнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. N 8.

При этом следует учитывать характер, функциональную направленность и размер объекта, для которого производится изъятие земельного участка, наличие свободного земельного фонда, категорию земель, из которых производится изъятие, кадастровую оценку участка, местоположение и другие заслуживающие внимания обстоятельства.

Кроме того, как обоснованно отмечает А.В. Бабанов, условием изъятия участка для государственных и муниципальных нужд является соответствие конкретной потребности (нужды) программе социально-экономического развития территории, иным нормативным актам (генеральным планам, схемам зонирования территорий, иной градостроительной и землеустроительной документации) <28>. Такой вывод корреспондируется с положениями ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, согласно которым не допускается принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

<28> Земельное право: Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева; А.В. Бабанов и др. ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2006. С. 319.

По нашему мнению, указанное условие, таким образом, налагает на орган, принимающий решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, обязанность доказать отсутствие возможных вариантов размещения предполагаемого объекта, кроме как на данном земельном участке.

Данный вывод подтверждается и судебной практикой. Так, Федеральным арбитражным судом Центрального округа была рассмотрена кассационная жалоба на решение от 26 мая 2005 г. и Постановление апелляционной инстанции от 27 июля 2005 г. Арбитражного суда Рязанской области по делу о признании недействительным Постановления Губернатора Рязанской области от 28 декабря 2004 г. N 645-ПГ "Об изъятии земельного участка для государственных нужд Рязанской области" <29>. В ходе рассмотрения данного дела суд предложил Правительству Рязанской области, Губернатору Рязанской области, Управлению государственного имущества и земельных ресурсов Рязанской области представить документальное подтверждение наличия оснований для изъятия спорного земельного участка. Однако доказательств, истребованных судом, не было представлено. Суд разъяснил, что в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания законности принятого оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган, принявший соответствующий акт. Поскольку доказательств необходимости строительства объектов для нужд Рязанской области в соответствии с генеральным планом, правилами землепользования и застройки, а также отсутствия других вариантов размещения не представлено, то суд обоснованно признал ненормативный акт государственного органа недействительным. Суд оставил кассационную жалобу без удовлетворения.

<29> Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 12 декабря 2005 г. N А54-1176/2005-С18.

Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд может осуществляться в связи с иными обстоятельствами в установленных законами случаях, а применительно к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, - в случаях, установленных законами субъектов РФ.

Так, например, Жилищный кодекс РФ устанавливает, что признание в установленном Правительством РФ порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе в разумный срок. При этом, если данные собственники в установленный законом срок не осуществили снос указанного дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и, соответственно, подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию.

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" <30> признает, что объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков (п. 4 ст. 26).

<30> Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2007. N 21. Ст. 2455.

А статья 25.1 Закона РФ "О недрах" <31> предусматривает, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством.

<31> Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // Российская газета. N 102. 1992. 5 мая; СЗ РФ. 2006. N 44. Ст. 4538.

Анализ подпункта 3 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса позволяет прийти к выводу, что законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены иные обстоятельства (не предусмотренные подпунктами 1 и 2), при которых возможно изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, исключительно в отношении земель, находящихся в собственности субъектов РФ либо муниципальных образований, т.е. в отношении таких участков, которые предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение либо в аренду гражданам или юридическим лицам. Таким образом, дополнительные случаи изъятия земельного участка у его собственника могут устанавливаться исключительно федеральными законами, что является дополнительной гарантией соблюдения интересов собственника при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд.

Закон Кемеровской области от 18 июля 2002 г. N 56-ОЗ "О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области" <32> устанавливает, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для нужд Кемеровской области или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности Кемеровской области или муниципальной собственности, помимо случаев, предусмотренных федеральным законодательством, осуществляется в случае необходимости предоставления земельного участка для разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 7).

<32> Кузбасс. 2002. N 129.

Закон Челябинской области "О земельных правоотношениях" от 28 августа 2003 г. N 171-ЗО, в свою очередь, предусматривает, что для государственных или муниципальных нужд производится изъятие земельных участков в случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, разработкой месторождений полезных ископаемых, размещением новых или расширением, реконструкцией существующих объектов, включая строительство социально-культурных объектов, магистральных трубопроводов, линий связи, электропередачи, железных и автомобильных дорог, других линейных сооружений, а также иных объектов государственного или муниципального значения, при отсутствии других вариантов размещения этих объектов (п. 1 ст. 18) <33>.

<33> Закон Челябинской области от 28 августа 2003 г. N 171-ЗО "О земельных отношениях" // Ведомости Законодательного собрания Челябинской области. 2003. Вып. 7, август; 2004. Вып. 8, октябрь; Южноуральская панорама. 2005. 11 июня; 2006. 1 ноября.

Дополнительные случаи изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд установлены п. 1 ст. 24 Закона Томской области от 4 октября 2002 г. N 74 "О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области" <34>. Так, изъятие может происходить:

<34> Официальные ведомости. 2002. N 16.

Причинами изъятия участка для государственных или муниципальных нужд могут быть создание и развитие объектов оборонного, природоохранного, историко-культурного назначения, объективно связанных с реализацией федеральных, межрегиональных, региональных и муниципальных программ, в связи с чем оставление участка у землеобладателя невозможно <35>.

<35> См.: Земельное право: Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева; А.В. Бабанов и др. ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2006. С. 320.

Таким образом, перечень случаев возможного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд не является исчерпывающим, так как в него могут вноситься дополнительные основания путем принятия федеральных либо региональных законов. В связи с этим особую значимость приобретает законодательное регламентирование понятия "государственные и муниципальные нужды". Проанализировав действующее законодательство, а также существующие в юридической литературе суждения на этот счет, мы пришли к выводу, что под государственными и муниципальными нуждами, по нашему мнению, следует понимать объективно возникшую необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования в использовании объекта с целью обеспечения социально значимых интересов и потребностей общества в целом, в связи с исполнением международных обязательств, размещением объектов государственного и муниципального значения и иными обстоятельствами, закрепленными действующим законодательством.