Мудрый Юрист

Анализ экономической привлекательности недропользования на основании спр в условиях действующего законодательства

Дискуссии о перспективах соглашений о разделе продукции (далее - СРП) ведутся уже не первый год. Интерес к данной теме вызван прежде всего с реализацией уже существующих соглашений: Сахалин-1, Сахалин-2, Харьягинского месторождения, а также с перспективами заключения новых соглашений.

Основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим отношения в области СРП, является Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" <1> (далее - Федеральный закон "О СРП").

<1> Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (с изменениями от 7 января 1999 г., 18 июня 2001 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 29 декабря 2004 г.).

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О СРП" соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.

При этом СРП определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения.

Вопрос раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в режиме СРП является ключевым.

  1. В настоящее время наиболее актуальным вопросом является реализация действующих СРП. Однако необходимо учитывать тот факт, что они были заключены до принятия Федерального закона "О СРП".

В ч. 5 ст. 2 первоначальной редакции Федерального закона "О СРП" было установлено, что соглашения, заключенные Российской Федерацией с инвесторами до вступления в силу данного Федерального закона, считаются соответствующими положениям данного Федерального закона.

Данную норму необходимо рассматривать в контексте ч. 4 ст. 1 Федерального закона "О СРП", устанавливающей исключительный приоритет регулирования отношений по СРП Федеральным законом "О СРП".

Однако ч. 5 ст. 2 Федерального закона "О СРП" в настоящее время утратила силу, но в соответствии с Федеральным законом от 7 января 1999 г. N 19-ФЗ ст. 2 была дополнена ч. 7, согласно которой: "соглашения, заключенные до вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями. При этом положения настоящего Федерального закона применяются к указанным соглашениям в той мере, в какой его применение не противоречит условиям таких соглашений и не ограничивает права, приобретенные и осуществляемые инвесторами в соответствии с этими соглашениями".

Тем самым была установлена юридическая неоспоримость СРП, заключенных до принятия Федерального закона "О СРП".

Действующие СРП заключались в отсутствие нормативной базы, специально регулирующей отношения по СРП, необходимо учитывать сложность переходного периода, а также условия специфичной политической конъюнктуры начала 90-х годов.

Данные факторы привели к тому, что раздел продукции, в частности по проекту "Сахалин-2", происходит на весьма невыгодных для Российской Федерации условиях.

В июле 2006 г. на Сахалине со стороны федеральных природоохранных органов была проведена крупномасштабная проверка соблюдения требований экологического законодательства оператором проекта "Сахалин-2".

Данные меры были направлены прежде всего на возможный пересмотр условий СРП в сторону увеличения доли Российской Федерации в прибыли от проекта, а также на демонстрацию широкой общественности "губительности" СРП.

  1. В ч. 3 ст. 2 Федерального закона "О СРП" установлено, что перечни участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено в соответствии с положениями настоящего Федерального закона, устанавливаются федеральными законами.

Однако, несмотря на то что Федеральный закон "О СРП" действует 11 лет, ни одно соглашение о разделе продукции после его принятия так и не было заключено.

С момента принятия данного Федерального закона в первоначальной редакции в него неоднократно вносились изменения, существенно поправившие первоначальный Федеральный закон.

Анализировать экономическую привлекательность режима СРП необходимо с учетом данных изменений.

Прежде всего необходимо отметить, что Федеральным законом от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ в ст. 2 Федерального закона "О СРП" была добавлена ч. 4, согласно которой основанием для включения в перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, является отсутствие возможности геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых на иных предусмотренных законодательством Российской Федерации условиях пользования недрами, отличных от условий раздела продукции.

Таким образом, в данные перечни попадают прежде всего проблемные участки недр, добыча минерального сырья на которых связана с большими затратами и хозяйственными рисками.

Также важные изменения были внесены Федеральным законом от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ. Согласно данным изменениям, вносимым в ст. 6 Федерального закона "О СРП", была исключена ч. 2, устанавливавшая случаи возможного заключения СРП без проведения конкурсов или аукционов.

На основании вышеизложенного действующее законодательство не учитывает тот факт, что согласование участка недр, предоставляемого на основании СРП, наиболее эффективно, когда проводится в двусторонней форме.

  1. В соответствии с действующим законодательством пользование недрами (кроме общераспространенных полезных ископаемых) возможно осуществлять либо на основании лицензии, либо на основании СРП, следовательно, встает вопрос о большей инвестиционной привлекательности того или иного режима.

Необходимо отметить, что создание двух параллельных взаимоконкурирующих систем недропользования было стержневой идеей при принятии Федерального закона "О СРП".

Наиболее значимым аспектом по данному вопросу является объем и порядок взимания налогов и платежей.

На основании Энергетической стратегии России на период до 2020 года <2> было предложено ввести налогообложение нефтегазодобывающей отрасли, состоящей из трех компонентов: 1) налога на прибыль, введенного для всех субъектов предпринимательской деятельности во всех сферах экономики; 2) налога на добычу полезных ископаемых; 3) налога на дополнительные доходы, данный налог взимается при лицензионной системе недропользования, при СРП он заменен переговорным механизмом раздела продукции.

<2> Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. N 1234-р.

Федеральным законом от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ в ст. 13 Федерального закона "О СРП" были внесены существенные изменения, согласно которым данная статья стала содержать формальную отсылку к Налоговому кодексу Российской Федерации <3> (далее - НК РФ), этим же Федеральным законом в НК РФ была добавлена ст. 26.4 "Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции".

<3> Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями).

Необходимо отметить, что данные изменения фактически сделали механизм СПР экономически неприменимым. Так, основное преимущество СПР, а именно возможность дифференцированного установления раздела продукции, в зависимости от стадии его реализации, установлением фиксированной доли государства в объеме произведенной продукции (п. 3 ч. 1 ст. 346.35 НК РФ) было сведено на нет.

На основании вышеизложенного общую экономическую привлекательность недропользования на основании СПР в условиях действующего законодательства следует считать неудовлетворительной. Также необходимо отметить, что, несмотря на экономическую выгодность механизма СРП, существует ряд политических причин, по которым недропользование в Российской Федерации будет осуществляться на основании разрешительной (лицензионной) системы.