Мудрый Юрист

Новеллы в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения

Россинский Борис Вульфович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, проректор, заведующий кафедрой административного права Российской правовой академии Минюста России.

Процесс автомобилизации страны наряду с огромным значением для социально-экономического развития общества имеет и отрицательные стороны. Главная из них - аварийность на автомобильном транспорте. Ежегодно в России совершается более 200 тыс. дорожно-транспортных происшествий <1>, в которых погибают около 35 тыс. и получают ранение более 250 тыс. человек (из них почти 50 тыс. становятся инвалидами) <2>. Число ДТП, не подлежащих государственному статистическому учету, т.е. таких, в которых нет пострадавших участников дорожного движения, в несколько раз больше. Дорожно-транспортная аварийность наносит экономике России колоссальный ущерб. Только прямой ущерб от ДТП ежегодно составляет порядка 325 млрд. руб.

<1> В дальнейшем - ДТП.
<2> За последние 10 лет в России в результате ДТП погибло около 330 тыс. человек, что почти в 30 раз превышает число советских военнослужащих, погибших за 10 лет войны в Афганистане.

Основными причинами дорожно-транспортных происшествий являются нарушения Правил дорожного движения. Ежегодно наказывается несколько десятков миллионов таких нарушений. Как показывают исследования, нарушений Правил дорожного движения в действительности выявляется в 2 - 2,5 раза больше. Часть из них в силу ряда обстоятельств вообще остается без наказания, а во многих случаях участники дорожного движения "откупаются" неофициально. Реально можно говорить не менее чем о 70 - 85 млн. ежегодно выявленных нарушений Правил дорожного движения. К тому же следует учитывать их огромную латентность: выявляется не более 5 - 6% совершенных нарушений, а зачастую еще меньше. По оценкам экспертов, число нарушений Правил дорожного движения достигает в России 1,2 - 1,7 млрд. в год, из которых до 85% совершают водители транспортных средств.

В связи с этим понятно, почему столь пристальное внимание уделяется вопросам административной ответственности за нарушения в области дорожного движения. Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" усилена ответственность за ряд нарушений Правил дорожного движения и во многом установлен новый порядок производства по делам об административных правонарушениях. Не комментируя сами наказания за подобные нарушения и все внесенные в КоАП РФ процессуальные изменения (что невозможно сделать в одной статье), рассмотрим основные новеллы в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.

Прежде всего обратим внимание на следующее обстоятельство. Ранее действовавшее положение ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ о том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, в определенных случаях перестало действовать. Теперь в соответствии с примечанием к ст. 1.5 это положение не распространяется на административные правонарушения в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.

При этом КоАП РФ дополнен ст. 2.6.1, устанавливающей административную ответственность собственников (владельцев) транспортных средств. Согласно ч. 1 ст. 2.6.1 к административной ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи привлекаются собственники (владельцы) транспортных средств.

В соответствии же с ч. 2 данной статьи собственник (владелец) транспортного средства освобождается от административной ответственности, если в ходе проверки будут подтверждены содержащиеся в его сообщении или заявлении данные о том, что в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица либо к данному моменту выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц.

Введению данного порядка предшествовала длительная дискуссия как в научных кругах, так и в средствах массовой информации. Главные аргументы необходимости установления ответственности собственников (владельцев) транспортных средств за совершение на них административных правонарушений сводились к следующему.

Из противоправных действий водителей на дорогах России, наиболее сильно влияющих на возникновение ДТП, следует отметить, прежде всего, превышение установленного ограничения скорости движения (по этой причине совершается каждое третье происшествие). А с учетом аварий, произошедших из-за несоответствия скорости транспортных средств конкретным условиям дорожного движения и нарушений правил обгона (что косвенно также связанно с увеличением скорости движения), общая доля "скоростных происшествий" достигает 50% среди всех ДТП.

Между тем уровень выявляемости таких нарушений низок и не соответствует степени их опасности. Несмотря на то, что доля административных наказаний за нарушения скоростного режима в общем числе административных наказаний водителей довольно высока (до 40%), превышения скорости движения транспортных средств выявляются крайне плохо. Исследования показывают, что превышение скорости движения, будучи самым распространенным видом нарушений Правил дорожного движения, выявляется инспекторами дорожно-патрульной службы <3> ГИБДД лишь в одном случае из 80 - 100 нарушений. Опрос значительного числа водителей в ряде регионов России свидетельствует, что немалое их число, по много раз в день превышая допустимую скорость движения, ни разу не были остановлены и наказаны сотрудниками ДПС.

<3> В дальнейшем - ДПС.

Объясняется это несколькими обстоятельствами. Во-первых, превышения скорости совершаются в основном на тех участках дорог, где близко нет сотрудников ДПС. Во-вторых, даже в случае выявления нарушения скоростного режима в ряде случаев доказать факт превышения скорости движения не удается из-за отсутствия в подразделениях ДПС необходимого количества современных технических средств контроля и надзора, а также практической возможности производить их своевременное регламентное обслуживание и поверку. В-третьих, выявляя нарушения Правил дорожного движения, сотрудники ДПС массу времени тратят на их процессуальное оформление, отвлекаясь от надзора за движением. Натурные исследования показывают, что мимо инспектора ДПС, занятого оформлением нарушения, проезжают по несколько водителей, совершающих такое же нарушение. Водители прекрасно понимают, что "инспектору не до них". Кстати, изучение механизма поборов со стороны сотрудников ДПС, проведенное в ряде регионов страны, позволило выявить интересный факт. Водители, предлагая инспектору ДПС деньги, нередко объясняют ему, что если он начнет оформление их нарушения в предусмотренном КоАП РФ порядке, то "прозевает" много других нарушителей.

Улучшить ситуацию в некоторой степени можно за счет использования современных тактических приемов несения дорожно-патрульной службы. Но в основном решение проблемы возможно лишь при массовом переходе подразделений ДПС на несение службы с использованием современных, преимущественно автоматизированных, технических средств выявления наиболее опасных нарушений Правил дорожного движения (безусловно, речь не идет о выявлении нарушений только скоростного режима).

Такие технические средства надзора за дорожным движением позволяют не только резко повысить выявляемость нарушений (обеспечивая в ряде случаев практически 100-процентный ее уровень), но и, объективно фиксируя нарушения, исключить субъективные оценки сотрудников ДПС поведения водителей. Все это должно способствовать также соблюдению законности в деятельности сотрудников ДПС, уменьшению количества конфликтных ситуаций с участниками дорожного движения.

Использование технических средств надзора за дорожным движением даст также возможность сотрудникам ДПС сосредоточиться на выявлении ряда других нарушений Правил дорожного движения (особенно связанных с управлением транспортными средствами в нетрезвом состоянии <4>), обеспечении безопасного и бесперебойного движения транспорта, осуществлении мер по повышению пропускной способности улично-дорожной сети, участии в борьбе с преступностью. Освобождение сотрудников ДПС от выполнения определенных задач по надзору за движением позволит им также сосредоточиться на оказании необходимой помощи участникам дорожного движения.

<4> Об этом см. ниже.

Применение устройств автоматического выявления и фиксации нарушений правил движения получило широкое распространение за рубежом. Практически под "присутствием" полиции на дороге во многих странах Европы стало подразумеваться не только нахождение на ней реальных сотрудников полиции, но и фото- и видеокамер наблюдения, фиксирующих превышение установленной скорости дорожного движения, проезд на запрещающий сигнал светофора, нарушение правил проезда перекрестков и т.д. Количество подобных устройств постоянно растет на улицах городов и автомобильных дорогах зарубежных стран.

Изучение практики использования там подобных технических средств показывает, что они позволяют обеспечить круглосуточный контроль транспортных потоков на многополосных автомобильных дорогах и пересечениях любой степени сложности, с достаточной точностью осуществлять одновременную или последовательную фиксацию нескольких правонарушений, в том числе сопровождающуюся непрерывной видеозаписью с распознаванием регистрационных знаков транспортных средств. Применение приборов фиксации нарушений в десятки раз повышает эффективность надзора за соблюдением Правил дорожного движения, резко уменьшает число нарушений. К положительным сторонам применения этих технических средств относится и многократное увеличение частоты обнаружения угнанных транспортных средств и выявления иных правонарушений.

Определенный опыт эксплуатации приборов автоматического выявления нарушений Правил дорожного движения имеется и в нашей стране. Так, еще в 80-е гг. прошлого века в трех городах бывшего СССР (Москве, Вильнюсе, Томске) были установлены фоторегистрирующие радиолокационные посты контроля скорости, позволявшие в автоматическом режиме обнаруживать транспортные средства, которые превышали установленную скорость движения. При этом фотографировались как само транспортное средство, так и его регистрационный знак, фиксировались значение скорости транспортного средства, место, дата и время нарушения. Эксплуатация этих приборов показала их большую надежность и высокую эффективность. Ежедневно на участках магистралей, где они были установлены, выявлялось количество нарушений скоростного режима в несколько десятков раз больше, чем инспекторами ДПС при обычном надзоре за движением. Посты контроля скорости играли и значительную профилактическую роль <5>.

<5> Подробно об этом см.: Россинский Б.В. Правовые вопросы эксплуатации радиолокационных измерителей скорости движения транспортных средств. М.: НИИСТ МВД СССР, 1986; Макаров В.Я., Попов А.В., Россинский Б.В. Методические рекомендации по применению в деятельности ДПС ГАИ постов контроля скорости. М.: НИИСТ МВД СССР, 1987; Макаров В.Я., Россинский Б.В., Ширшов В.П. Опыт применения изделий "Пост контроля скорости" // Научно-технический прогресс в оснащении органов внутренних дел средствами специальной техники: Труды НИИСТ МВД СССР. М., 1988.

В настоящее время в городах и на автомобильных магистралях России (в Республиках Башкортостан, Дагестан, Карелия, Татарстан, Краснодарском крае, Ставропольском крае, Брянской области, Московской области, Нижегородской области, в Москве, Санкт-Петербурге и в ряде других субъектов РФ) функционирует аппаратно-программный комплекс "Поток" <6>. Он позволяет, в частности, осуществлять автоматизированный надзор за соблюдением Правил дорожного движения, в том числе за соблюдением скоростных режимов движения, с предоставлением оператору информации в реальном времени для принятия решения. Параллельно с надзором за дорожным движением с помощью данного комплекса решаются многие задачи ГИБДД по борьбе с преступностью. В автоматическом режиме считываются номерные знаки автомобилей и проверяются по базам розыска, при этом производится визуальное и звуковое оповещение оператора в случае выявления совпадения распознаваемого номерного знака с записью в базе данных розыска <7>. Поскольку информация, полученная при видеофиксации, включая все фотографии автомобилей, записывается на жесткий диск компьютера, комплекс "Поиск" является также действенным средством противодействия коррупции в ГИБДД.

<6> Несколько сот таких комплексов эксплуатируются и в зарубежных странах: Беларуси, Казахстане, Узбекистане, Украине, Латвии, Литве, Эстонии, Бразилии, Великобритании, Италии, Голландии и др.
<7> Подробно об этом см.: Антонов С.Н., Россинский Б.В. Некоторые проблемы совершенствования надзорной деятельности дорожно-патрульной службы ГИБДД // Полицейское право. 2005. N 1(1); Россинский Б.В. Некоторые направления совершенствования надзорной деятельности подразделений дорожно-патрульной службы ГИБДД // Вестник Московского университета МВД России. 2005. N 3; Сборник информационных материалов об аппаратно-программном комплексе идентификации и видеофиксации транспортных средств по государственным регистрационным знакам "Поток". М., 2004.

Представляется, что широкое применение автоматических и автоматизированных систем надзора в отечественной практике в наибольшей степени будет способствовать объективному рассмотрению дел по фактам нарушений Правил дорожного движения, резко уменьшит число жалоб по поводу предвзятости действий сотрудников ДПС.

Никаких особых проблем при использовании материалов съемки для доказывания факта административного правонарушения, если идентификационные характеристики транспортного средства (главное - его регистрационный знак) запечатлены на снимке, нет. Согласно ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении могут являться любые фактические данные, на основании которых устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. При этом в ст. ст. 26.7 и 26.8 КоАП РФ предусмотрена возможность использования в качестве доказательств документов, к которым относятся материалы фото- и киносъемки, звуко- и видеозаписи, а также показания специальных технических средств. В ст. 26.8 КоАП РФ под специальными техническими средствами понимаются приборы, которые утверждены в качестве средств измерения, имеют соответствующие сертификаты и прошли необходимые метрологические поверки <8>. Показания таких технических средств являются источником доказательств по делу об административном правонарушении.

<8> Под поверкой средств измерений понимается совокупность операций, выполняемых уполномоченными на то метрологическими органами и организациями в целях определения и подтверждения соответствия конкретного измерительного прибора и иного средства измерений установленным требованиям.

Однако, как показывают и зарубежный опыт эксплуатации подобных технических средств, и опыт их применения в нашей стране, нередко возникают ситуации, когда факт административного правонарушения автоматически "задокументирован" с помощью соответствующих технических средств совместно со средствами фото- и видеозаписи, но установить водителя, нарушившего Правила дорожного движения, и, следовательно, привлечь его к ответственности не представляется возможным. В основном это связано с тем обстоятельством, что многие транспортные средства управляются по доверенности, а в результате автоматической фотодокументации нарушения по государственному регистрационному номеру транспортного средства устанавливается его собственник (владелец), который не виновен в совершении зафиксированного нарушения. Иногда собственник (владелец) может указать, кто управлял его автомобилем и где он живет, но при этом в ряде случаев возникают определенные процессуальные трудности, связанные с доказательством субъекта правонарушения, и производство по делу сильно усложняется. А нередко собственник (владелец) вообще не знает, где искать водителя.

Это не просто резко снижает эффективность использования технических средств надзора за движением, а фактически сводит на нет соответствующие возможности приборов, парализует принцип автоматического выявления нарушений Правил дорожного движения.

Изучение зарубежного опыта свидетельствует, что решение данной проблемы возможно путем возложения ответственности за нарушения в области дорожного движения на собственников транспортных средств (за исключением случаев, когда транспортное средство выбыло из их владения незаконно). В частности, согласно Дорожному кодексу Франции собственник транспортного средства несет ответственность по штрафам, налагаемым за превышение разрешенной скорости движения, проезд на запрещающие сигналы светофора и др. Аналогичные нормы содержатся в законодательстве Швейцарии и ряда других стран.

Отметим, что в соответствии со ст. 1079 Гражданского кодекса РФ эксплуатация транспортных средств определяется как вид деятельности, представляющий повышенную опасность для окружающих. В силу этого на владельца транспортного средства как владельца источника повышенной опасности возложена обязанность возместить причиненный транспортным средством вред, если только владелец не докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. При этом владелец источника повышенной опасности (транспортного средства) не отвечает за вред, причиненный этим источником, если докажет, что источник выбыл из его обладания в результате противоправных действий других лиц.

По аналогии с указанной статьей, поскольку административным правонарушением, связанным с несоблюдением Правил дорожного движения, причиняется вред охраняемым законом интересам гражданина, государства и общества, законодатель посчитал возможным назначать административное наказание собственнику (владельцу) транспортного средства в случае фиксации нарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи. Естественно, как уже отмечалось выше, собственник (владелец) транспортного средства освобождается от ответственности, если в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица либо выбыло из его обладания в результате противоправных действий других лиц.

Однако формулировка ч. 1 вновь введенной в КоАП РФ ст. 2.6.1 "Административная ответственность собственников (владельцев) транспортных средств", на наш взгляд, неудачна. Из нее неясно, в чем состоит вина привлекаемого к ответственности собственника (владельца) транспортного средства в случае, если лицо, которому он доверил право управления этим транспортным средством, совершило нарушение Правил дорожного движения, зафиксированное в автоматическом режиме. А ведь не перестает действовать основополагающее положение законодательства об административных правонарушениях о том, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ).

Такая неясность служит основанием для многочисленной критики подобного нововведения как в научных кругах, так и в средствах массовой информации, утверждений о том, что в этом случае устанавливается административная ответственность без вины. Между тем вина здесь, по нашему глубокому убеждению, есть.

Отметим интересный прецедент, имеющийся в КоАП РФ. Согласно ст. 20.22 Кодекса появление в состояние опьянения несовершеннолетних в возрасте до 16 лет, а равно распитие ими пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, иных одурманивающих веществ на улицах, стадионах, в скверах, парках, в транспортном средстве общего пользования, в других общественных местах влечет назначение административного наказания родителям или иным законным представителям несовершеннолетних. Учитывая, что лица до 16 лет не подлежат административной ответственности, законодатель рассматривает такое правонарушение как виновное деяние их родителей или иных законных представителей, допустивших соответствующее поведение детей.

Думается, аналогичный подход может быть прекрасно реализован и в области дорожного движения. При автоматической фиксации нарушения, совершенного лицом, управляющим транспортным средством, в случае, если это лицо не установлено, действие собственника (владельца) данного транспортного средства следует рассматривать как доверие транспортного средства по неосторожности лицу, совершившему нарушение Правил дорожного движения.

На самом деле большинство граждан доверяют управление (да и не только управление) своим транспортным средством, не разбираясь, кому они передают источник повышенной опасности, не задумываясь о возможной своей ответственности за неправомерное поведение другого лица. В этом и состоит их неосторожное поведение.

В связи с этим более "чистой" в юридическом плане формулировкой ч. 1 ст. 2.6.1 КоАП РФ представляется следующая редакция: "К административной ответственности за административное правонарушение в области дорожного движения в случае его фиксации работающим в автоматическом режиме специальным техническим средством, имеющим функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средством фото- и киносъемки, видеозаписи привлекается собственник (владелец) транспортного средства, доверивший транспортное средство по неосторожности лицу, совершившему правонарушение". Вторая часть данной статьи остается без изменений.

Вводя подобную ответственность собственников (владельцев) транспортных средств, законодатель дополнил ст. 28.6 КоАП РФ "Назначение административного наказания без составления протокола" третьей частью следующего содержания: "В случае выявления административного правонарушения, предусмотренного главой 12 настоящего Кодекса <9> и зафиксированного с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, протокол об административном правонарушении не составляется, а постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и оформляется в порядке, предусмотренном статьей 29.10 настоящего Кодекса <10>. Копии постановления по делу об административном правонарушении и материалов, полученных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, направляются лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления".

<9> Глава 12. Административные правонарушения в области дорожного движения.
<10> Статья 29.10. Постановление по делу об административном правонарушении.

Рассмотренные выше положения КоАП РФ, связанные с административной ответственностью собственников (владельцев) транспортных средств, вступают в силу с 1 июля 2008 г.

Следующая новелла в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения связана с изменением порядка освидетельствования водителей на состояние опьянения.

Управление транспортным средством в состоянии опьянения является одним из наиболее опасных видов нарушений Правил дорожного движения. По этой причине ежегодно совершается до 14 - 17% ДТП (каждое шестое-седьмое происшествие). Причем такие ДТП характеризуются наиболее тяжелыми последствиями, среди которых в первую очередь следует назвать гибель людей. Между тем управление в состоянии опьянения выявляется нечасто, а доказать его удается еще реже. Не случайно, что административные наказания за это правонарушение составляют порядка 4% среди всех административных наказаний, назначенных водителям.

Как трудности с выявлением таких нарушений, так и сложности с доказыванием их состава обусловлены одним и тем же - несовершенным механизмом освидетельствования водителей на состояние опьянения.

До вступления в силу КоАП РФ действовал механизм, позволявший доказывать факт опьянения водителя, не прибегая к помощи врача. Водители, управлявшие транспортными средствами, в отношении которых имелись достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, освидетельствовались сотрудниками милиции с помощью индикаторных трубок "Контроль трезвости" или других специальных технических средств. Положительная проба на алкоголь в выдыхаемом воздухе являлась подтверждением факта употребления алкогольного напитка, а протокол освидетельствования при согласии водителя с результатами обследования служил основанием для привлечения его к ответственности за управление транспортным средством в нетрезвом состоянии. Если же обследуемое лицо было не согласно с результатами пробы, то оно направлялось на освидетельствование в медицинское учреждение.

В соответствии с действующей в настоящее время редакцией ст. 27.12 КоАП РФ факт опьянения водителей транспортных средств должен устанавливаться только медицинским освидетельствованием на состояние опьянения, что, как казалось законодателю при принятии Кодекса, должно было стать шагом вперед в осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, в соблюдении прав и законных интересов участников дорожного движения. Порядок медицинского освидетельствования и оформления его результатов установлен Постановлением Правительства РФ <11>, а Инструкция по проведению медицинского освидетельствования водителей - Минздравом России <12>.

<11> Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2002 г. N 930 "Об утверждении Правил медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов".
<12> Приказ Минздрава России от 14 июля 2003 г. N 308 "О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения", зарегистрирован в Минюсте России 21 июля 2003 г., регистрационный N 4913.

Согласно этим актам медицинское освидетельствование на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, должно проводиться в организациях здравоохранения, имеющих лицензию на осуществление медицинской деятельности с указанием соответствующих работ и услуг, на основании протокола о направлении на освидетельствование, подписанного должностным лицом ДПС. При этом освидетельствование может проводиться как непосредственно в организациях здравоохранения, так и в специально оборудованных для этой цели передвижных пунктах (автомобилях), соответствующих установленным требованиям.

Освидетельствование должно проводиться врачом, имеющим соответствующую специальную подготовку на базе наркологических учреждений органов управления здравоохранением субъектов РФ. В сельской местности при невозможности проведения медицинского освидетельствования врачом разрешается осуществлять его фельдшером фельдшерско-акушерского пункта с аналогичной специальной подготовкой. Основой заключения о состоянии освидетельствуемого лица служат данные его комплексного медицинского освидетельствования с учетом результатов лабораторных исследований. Средство (вещество), вызвавшее опьянение, должно определяться по результатам соответствующего химико-токсикологического исследования. Однако для освидетельствования могут также применяться технические средства индикации и измерения, зарегистрированные и разрешенные Минздравом России для использования в медицинских целях и рекомендованные для проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения <13>.

<13> Подробнее об этом см.: Антонов С.Н., Россинский Б.В. Проблемы совершенствования освидетельствования водителей транспортных средств на состояние опьянения // Административное право и процесс. 2005. N 2.

Однако, к великому сожалению, на дорогах большинства регионов России не удается в полном объеме реализовывать положения указанных актов.

Во-первых, организации здравоохранения нередко находятся далеко от места отстранения водителя от управления транспортным средством (во многих субъектах РФ до 100 км и более от места на дороге, где инспектором ДПС принято решение о направлении водителя на освидетельствование, нет даже медпунктов, тем более имеющих лабораторное оборудование, необходимое для проведения химико-токсикологического исследования), в регионах катастрофически не хватает специально оборудованных для этой цели передвижных пунктов. На территории ряда подразделений ГИБДД вообще отсутствуют медицинские учреждения, имеющие право проводить освидетельствование на состояние опьянения. Ввиду особенностей организации работы медицинских учреждений в отдельных регионах зачастую невозможно оформление результатов медицинского освидетельствования в ночное время.

Во-вторых, в стране ощущается недостаток врачей и фельдшеров, имеющих соответствующую специальную подготовку. Кроме того, учреждениям здравоохранения, специально оборудованным передвижным пунктам, врачам, проводящим освидетельствование, необходимо иметь в достаточном количестве комплекты одноразовых инструментов, расходные материалы и др., чего нередко не хватает. В медицинских учреждениях фактически нет современных технических средств индикации и измерения, внесенных в Государственный реестр средств измерения и разрешенных Минздравом России для проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения (тем более технических средств, способных с достаточной точностью определять концентрацию алкоголя в организме человека). Не случайно, что на практике массовым явлением стало применение врачами при освидетельствовании водителей тех же самых индикаторных трубок "Контроль трезвости", которые ранее использовались сотрудниками милиции, явно не отвечающих указанным выше требованиям, предъявляемым к техническим средствам. Безусловно, медицинским освидетельствованием это назвать нельзя.

В-третьих, как показывает практика, нередко медицинские учреждения вообще не хотят получать лицензии на осуществление освидетельствования на состояние опьянения. Прежде всего, это увеличивает и так не малый объем их работы. Но кроме этого сотрудники медицинских учреждений не хотят портить отношения с местным населением, которое должно проходить у них освидетельствование.

В связи с этим в ряде регионов страны освидетельствование водителей на состояние опьянения осуществляется в нарушение требований КоАП РФ, указанных выше Постановления и Инструкции. Оно нередко проводится по-старому, в соответствии с изданной еще в 1983 г. МВД СССР, Минздравом СССР и Минюстом СССР Инструкцией о порядке направления граждан на освидетельствование для установления состояния опьянения и проведения освидетельствования, причем в большинстве случаев не врачами, а самими сотрудниками ДПС.

В любой ситуации удаленность медицинских учреждений приводит к большим временным затратам, необходимым для доставления водителя на медицинское освидетельствование, что, в свою очередь, с учетом ограниченного количества сотрудников ДПС на конкретной территории обусловливает ослабление надзора за дорожным движением, "пропуск" сотрудниками ДПС многих других нарушителей. Не случайно, что, как уже отмечалось, административные наказания за управление транспортными средствами в состоянии опьянения составляют порядка 4% среди всех административных наказаний, назначенных водителям, при доле ДТП, совершенных нетрезвыми водителями, в общем объеме происшествий до 14 - 17%. Повышение эффективности надзора за дорожным движением, и в частности с целью выявления пьяных водителей, соблюдение законности в этой сфере тесно связаны с необходимостью совершенствования правовой основы деятельности ГИБДД, определенного расширения ее полномочий.

Учитывая реально сложившуюся в стране ситуацию, законодатель внес изменения в ст. 27.12 КоАП РФ, отменив необходимость обязательного медицинского освидетельствования водителей на состояние алкогольного опьянения. В соответствии с новой ч. 1.1 ст. 27.12 КоАП РФ лицо, управляющее транспортным средством, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно находится в состоянии опьянения, подлежит освидетельствованию на состояние алкогольного опьянения. Такое освидетельствование будет осуществляться в порядке, установленном Правительством РФ. Лишь при отказе от прохождения освидетельствования (немедицинского) на состояние алкогольного опьянения либо несогласии лица с результатами освидетельствования, а равно при наличии достаточных оснований полагать, что лицо находится в состоянии опьянения, и отрицательном результате освидетельствования на состояние алкогольного опьянения это лицо подлежит направлению на медицинское освидетельствование.

Согласно новой редакции ч. 2 ст. 27.12 КоАП РФ освидетельствование на состояние алкогольного опьянения, а в случае необходимости направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения осуществляются должностными лицами, которым предоставлено право государственного надзора и контроля за безопасностью движения и эксплуатации транспортного средства соответствующего вида. Для водителей автомототранспортных средств такими должностными лицами являются сотрудники ДПС ГИБДД (а для водителей Вооруженных Сил РФ и других воинских формирований - сотрудники военной автомобильной инспекции). Освидетельствование на состояние алкогольного опьянения осуществляется в присутствии двух понятых.

Таким образом, мы возвращаемся к практике освидетельствования водителей на состояние опьянения непосредственно сотрудниками ДПС <14>. Воистину новое - это хорошо забытое старое!

<14> О необходимости этого в последние годы писали практически все специалисты, исследующие проблемы обеспечения безопасности движения и деятельности ГИБДД. См., например: Антонов С.Н., Россинский Б.В. Проблемы совершенствования освидетельствования водителей транспортных средств на состояние опьянения // Административное право и процесс. 2005. N 2; Россинский Б.В. Проблемы применения дорожно-патрульной службой ГИБДД мер административного принуждения // Вестник Московского университета МВД России. 2005. N 4; Якимов А.Ю. Освидетельствование на состояние опьянения лица, управляющего транспортным средством (правовые и организационные вопросы) // Административное право и процесс. 2007. N 3.

Конечно, сотрудники ДПС должны быть вооружены не примитивными приборами индикаторного типа - трубками "Контроль трезвости", а современными измерительными приборами, позволяющими осуществлять количественное определение алкоголя в выдыхаемом воздухе. Для этого могут использоваться только те технические средства, которые внесены в Государственный реестр средств измерения и поверены в установленном порядке. Напомним, что при несогласии водителя с результатами освидетельствования с использованием таких приборов он будет иметь возможность пройти повторное, теперь уже медицинское, освидетельствование.

К слову, право проводить анализ пробы выдыхаемого водителем воздуха на содержание этанола с помощью соответствующих приборов предоставлено дорожной полиции многих стран. В Австрии, Дании, Нидерландах, Польше, Швеции полицейские это делают всегда, когда сочтут нужным, независимо от того, подозревается ли водитель, управляющий транспортным средством, в употреблении алкоголя или нет. В Бельгии, Великобритании, Италии, Чехии, Швейцарии такая проверка осуществляется только при подозрении на управление транспортным средством в состоянии опьянения и в случае ДТП. В Великобритании и Испании полиция может проверить водителей с помощью алкометров и при остановке за иное нарушение правил дорожного движения. Как правило, показания приборов имеют значение доказательств по делу (в Австрии, Великобритании, Италии, Нидерландах, Польше, Финляндии, Франции, Швеции и др.), естественно, при условии технической исправности приборов, их периодической метрологической поверки, а также наличия у производящих анализы полицейских соответствующих знаний и навыков.

Предоставление сотрудникам ДПС права освидетельствовать водителей на состояние алкогольного опьянения, оснащение их современными измерительными приборами, позволяющими осуществлять количественное определение алкоголя в выдыхаемом воздухе, важно и по другой причине. В соответствии с международными договоренностями, зафиксированными в Европейском соглашении, дополняющем Конвенцию о дорожном движении, участником которой является и Россия, в странах должен быть допустимый законом уровень содержания алкоголя в крови, а в соответствующих случаях - в выдыхаемом воздухе, превышение которого является недопустимым <15>. Во всех случаях максимальный уровень содержания алкоголя в крови не должен превышать 0,80 г чистого алкоголя на литр крови (0,8 промилле) или 0,40 мг на литр выдыхаемого воздуха. Массовое использование измерительных приборов, позволяющих определять концентрацию алкоголя в выдыхаемом водителями воздухе, в принципе даст возможность реализовать в России данную международную норму, под которой подписалась и наша страна.

<15> Подробнее об этом см.: Якимов А.Ю. Указ. соч.

Выполняя международные договоренности России, законодатель дополнил ст. 27.12 КоАП РФ примечанием, в котором определил, что понимается в статье под состоянием опьянения. В этом состоит еще одна важная новелла Кодекса.

В примечании к ст. 27.12 указывается, что "под состоянием опьянения в настоящей статье следует понимать наличие абсолютного этилового спирта в концентрации 0,3 и более грамма на один литр крови или 0,15 и более миллиграмма на один литр выдыхаемого воздуха, наличие наркотических средств или психотропных веществ в организме человека, определяемое в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а равно совокупность нарушений физических или психических функций человека вследствие употребления вызывающих опьянение веществ".

Таким образом, впервые в России введен минимально допустимый законом уровень содержания алкоголя в крови водителя и в выдыхаемом им воздухе. В этом состоит еще одна важная новелла Кодекса.

Определять такую дозу сотрудники ДПС смогут лишь тогда, когда они будут оснащены современными измерительными приборами, позволяющими осуществлять количественное определение алкоголя в выдыхаемом воздухе.

Положения КоАП РФ, изменяющие порядок освидетельствования водителей на состояние алкогольного опьянения и устанавливающие минимально допустимый уровень содержания алкоголя в крови водителя и в выдыхаемом им воздухе, также вступают в силу с 1 июля 2008 г.

Последней новеллой в производстве по делам об административных правонарушениях, которую хотелось бы осветить в данной статье, являются изменения оснований назначения административного наказания без составления протокола. Строго говоря, эта новелла не относится исключительно к производству по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения. Однако, имея универсальный характер в административно-юрисдикционном процессе, она крайне важна и при анализе изменений в производстве по делам в области дорожного движения.

Известно, что в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ в случае, если при совершении административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере 100 рублей (а при нарушении таможенных правил - в размере, не превышающем одной тысячи рублей), протокол об административном правонарушении не составляется, а уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения оформляется предупреждение либо налагается и взимается административный штраф. В случае совершения административного правонарушения, предусмотренного гл. 12 Кодекса (т.е. правонарушения в области дорожного движения), постановление о наложении административного штрафа оформляется в порядке, предусмотренном ст. 32.3 Кодекса, а административный штраф взимается в порядке, предусмотренном ст. 32.2 Кодекса.

Законодатель внес изменение в эту статью, изложив ее первую часть в новой редакции: "В случае если при совершении физическим лицом административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа, протокол об административном правонарушении не составляется, а уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения оформляется предупреждение либо налагается административный штраф в порядке, предусмотренном статьей 32.3 настоящего Кодекса, взимаемый в порядке, предусмотренном статьей 32.2 настоящего Кодекса".

Таким образом, налицо сразу три существенных изменения в ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ.

Первое изменение: беспротокольная форма производства по делу возможна не только тогда, когда размер административного штрафа составляет 100 рублей, а при любом размере штрафа. При этом остается действующей ч. 2 ст. 28.6, согласно которой, если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание, составляется протокол об административном правонарушении.

Второе изменение: беспротокольная форма производства по делу возможна только в отношении физического лица. При назначении административного наказания юридическому лицу составление протокола об административном правонарушении обязательно вне зависимости от размера административного штрафа.

Третье изменение: должностные лица всех органов, которые были уполномочены на месте совершения административного правонарушения налагать и взимать административный штраф, теперь приравниваются к сотрудникам ГИБДД. На месте совершения административного правонарушения они смогут лишь налагать штраф, который лицо, привлеченное к административной ответственности, должно будет уплатить в банк или иную кредитную организацию. При этом ни порядок наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения (ст. 32.3 КоАП РФ), ни порядок исполнения постановления о наложении административного штрафа (ст. 32.2 КоАП РФ) практически не изменяются.

Положения КоАП РФ, связанные с изменениями оснований и порядка производства по делам об административных правонарушениях без составления протокола об административном правонарушении, вступают в силу с 1 января 2008 г.

Однако ст. 28.6 КоАП РФ дополнена ч. 3, регламентирующей порядок назначения административного наказания при фиксации административного правонарушения в области дорожного движения специальными техническими средствами, работающими в автоматическом режиме и имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи. Протокол об административном правонарушении в этом случае также не составляется, а постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело.

Часть 3 ст. 28.6 КоАП РФ вступает в силу с 1 июля 2008 г.

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" содержит еще некоторые, на наш взгляд, менее существенные, чем рассмотренные в настоящей статье, новеллы в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения. Их анализ будет сделан в другой работе.