Мудрый Юрист

Систематизация законодательства об образовании и науке в Российской империи (официальные сборники)

Зипунникова Н.Н., кандидат юридических наук, доцент УрГЮА.

С того времени, как главным источником российского права стал закон, вытеснивший обычай на второй план, в "толщу крестьянской жизни" <1>, и законом - "волей государевой" решительно менялась государственно-правовая жизнь, была осознана необходимость доступности законодательства населению. Столь важную задачу власть решала по-разному. Публикация как "момент составления закона" наступала с утверждением его императором, и уже Петр I, а впоследствии Екатерина II оговаривали, что "указы и законы должны быть печатаемы и обнародуемы" <2>. Высочайшими резолюциями одобрялись доклады Академии наук (вторая половина 1730-х гг.) о печатании в академической типографии указов, как ранее изданных, так и впредь издаваемых, "для всенародного употребления" <3>.

<1> Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону, 1995. С. 33; Вернадский Г.В. История права. СПб., 1999. С. 11; Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.). М., 2004. С. 3.
<2> См.: Латкин В.Н. Указ. соч. С. 10 - 11.
<3> ПСЗ РИ. Т. IX. N 6686, 6687; Т. X. N 7535.

Способствовать информированности населения о содержании нормативных предписаний должно было и упорядочение, т.е. систематизация законодательства (наряду с повышением качества, эффективности регулирования). Уже в XVIII столетии предпринимались меры в этом направлении; в связи с реформаторской деятельностью Петра Великого, с появлением массы новых актов, никак не согласованных и даже диаметрально противоположных старому законодательству, систематизация стала сверхзадачей. И хотя многочисленные законодательные комиссии XVIII в. не выработали нового уложения, их рабочие материалы и опыт в целом были в полной мере учтены в ходе масштабных работ под руководством М.М. Сперанского при Николае I.

Законодательство об образовании и науке в Российской империи - важнейшее средство проведения образовательной политики - эволюционировало от отдельных, весьма разрозненных актов до мощного, структурированного массива (отрасль законодательства). Так, в XVIII столетии именные указы императора, указы сенатские и синодские (реже акты других форм) были адресованы учебным заведениям, создававшимся в рамках реализации сословно-представительной модели образования; значительно меньшая их часть регулировала деятельность научно-учебных учреждений и учебных заведений общего типа - Академии наук с университетом и гимназией, Московского императорского университета, гимназий, народных училищ. С усложнением образовательной функции государства, совершенствованием государственно-правового механизма империи, созданием профильного ведомства - Министерства народного просвещения, делением страны на учебные округа, выстраиванием относительно стройной системы учебных заведений в начале XIX в. значительно увеличивается количество актов, меняется их внешний облик, используются самые различные их формы.

Постепенно оформляется, на наш взгляд, 4 уровня законодательства: акты, утвержденные императором; министерские акты; акты попечителей учебных округов; уровень локального регулирования (внутриакадемические, внутривузовские акты).

Доступность нормативных правовых актов находилась в прямой зависимости от формы их публикации. Первоначально они рассылались по учебным заведениям и в научные учреждения, порой даже в рукописном виде. В Императорской академии наук в 1733 г. был заведен специальный журнал, куда вносились копии именных императорских указов, а в XIX в. составлялись ведомости об именных указах и высочайших повелениях, где отмечались не только содержание актов, день получения, но и дата предписания ответственным лицам, каким образом исполнено или причины неисполнения <4>.

<4> ПФА РАН. Ф. 2. Оп. 1 - 1830. Ед. хр. 4.

С образованием Министерства народного просвещения практически сразу был поднят вопрос о печатном издании, в котором бы в первую очередь публиковались официальные материалы - законодательство, статистика, отчетность. Под ведением Главного правления училищ стало издаваться Периодическое сочинение об успехах народного просвещения. Так, в первом номере издания за 1803 г. были опубликованы Предварительные правила народного просвещения, а также акты утверждения для университетов в Дерпте и Вильно <5>.

<5> См.: Периодическое сочинение о успехах народного просвещения. 1803. N 1. С. 1 - 45.

В 1821 - 1824 гг. издавался Журнал Департамента народного просвещения. Необходимость печатного издания от имени Департамента была вызвана существенными изменениями в управлении: в 1817 г. было создано объединенное Министерство духовных дел и народного просвещения, и дело образования в стране было поручено Департаменту народного просвещения как структурному звену министерства. Узаконения по учебной части публиковались в первой (официальной) части журнала, который планировали выпускать в свет каждый месяц <6>. После разделения Министерства духовных дел и народного просвещения на два самостоятельных ведомства в 1824 г. на смену департаментскому журналу пришли Записки, издаваемые от Департамента народного просвещения. Было издано 3 книги Записок (в 1825, 1827, 1829 гг.), и вновь на первое место здесь помещались высочайшие повеления по ведомству, а вслед за ними - министерские акты.

<6> Журнал Департамента народного просвещения. 1821. Ч. I. С. III - V.

В 1834 г. был основан Журнал министерства народного просвещения, который оставался постоянным печатным органом ведомства вплоть до 1917 г. <7>. Традиция публикации нормативных правовых актов оказалась прочной - все номера журнала начинаются официальной частью - высочайшими повелениями по МНП и министерскими распоряжениями.

<7> Сборник постановлений по МНП. Т. 2. Отд. 1. СПб., 1864. Ст. 421 - 422.

По окончании общеимперских систематизационных работ акты по образованию и науке естественным образом нашли отражение в Полном собрании законов Российской империи. Отдельные (чаще масштабные) узаконения, как, например, университетские уставы, академические регламенты, уставы учебных заведений, подведомственных университетам, выходили самостоятельными изданиями. В 1875 г. был составлен Параллельный Свод уставов университетов, дававший возможность сравнительного анализа приоритетных направлений законодательного регулирования университетской жизни <8>.

<8> Параллельный Свод Общих уставов Императорских российских университетов 1863, 1835, 1804 и Дерптского 1865. СПб., 1875.

После принятия Общего устава российских императорских университетов 1863 г., 9 сентября 1863 г., на Всеподданнейший доклад министра народного просвещения о необходимости хронологического сборника постановлений и циркуляров МНП последовала одобрительная резолюция императора с отнесением на расходы до 8000 руб. <9>. И уже со следующего года начала проводиться официальная инкорпорация законодательства о народном образовании, разделившая его на две составные части: постановления по МНП (Т. 1 - 17. СПб., 1864 - 1904) и распоряжения по министерству (Т. 1 - 17. СПб., 1866 - 1907). Поскольку Министерству народного просвещения была подведомственна значительная часть учебных заведений империи (разных ступеней, отраслей, включая создаваемые частными лицами), а также большинство научных учреждений, то в упомянутых сборниках содержалась правовая информация, характеризовавшая эту многогранную учебно-научную систему.

<9> Сборник постановлений по МНП. Т. 3. СПб., 1865. Ст. 1068 - 1069.

В то же время в Императорской академии наук была осознана необходимость особого официального издания узаконений, относящихся именно к академическим учреждениям. Первый такой сборник был издан в 1869 г. <10>. В его состав вошло незначительное количество узаконений, начиная с устава академии 1836 г.; хронологический принцип в нем был совмещен с тематическим расположением материала.

<10> Сборник постановлений и распоряжений, относящихся до Императорской академии наук. СПб., 1869.

Спустя 20 лет появился следующий сборник, необходимость его объяснялась тем, что "состоялось столько новых постановлений и распоряжений" <11>. Новое издание оказалось более систематичным, предполагая внутреннее деление на тематические блоки (отделы - общеакадемические акты, законодательство об отделении русского языка и словесности, акты об обсерваториях), внутри которых акты излагались все в том же хронологическом порядке. Отличие этого издания от предыдущего заключалось также и в том, что в его состав были включены некоторые акты локального уровня, т.е. внутренние распоряжения по самой академии; при этом правила о премиях, раздаваемых от имени академии, включенные в издание 1869 г., в новый сборник не вошли в связи с публикацией их особой книгой в 1888 г. В 1907 г. было предпринято очередное издание Сборника законодательства по Императорской академии наук <12>.

<11> Сборник постановлений и распоряжений, относящихся до Императорской академии наук и подведомственных ей ученых учреждений. СПб., 1889.
<12> Сборник постановлений и распоряжений, относящихся до Императорской академии наук и подведомственных ей учреждений. Исправлен по 1 мая 1907 г. СПб., 1907.

В учебных округах Империи также определенным образом систематизировалось законодательство по учебной части. В качестве примера может быть приведен сборник попечительской документации по Казанскому учебному округу <13>.

<13> Начальственные распоряжения по Казанскому учебному округу, издаваемые при канцелярии попечителя. Т. 1 - 27. Казань, 1838 - 1864.

Заметим также, что официальные сборники узаконений в сфере образования издавались и в других ведомствах, где существовали так называемые ученые или учебные части. Так, законодательство о военно-учебных заведениях (кадетских корпусах, военных училищах и т.п.) было включено в сборник постановлений по военно-учебным заведениям <14>.

<14> В связи с особым подходом к систематизации военного законодательства в 1839 г. был составлен Свод военных постановлений, в него также были консолидированы акты по военно-учебным заведениям.

Важнейшим итогом систематизационных работ в сфере законодательства под руководством М.М. Сперанского стало, как известно, создание Полного собрания законов и Свода законов Российской империи. В Полном собрании издания 1830 г. в хронологическом порядке располагались тексты нормативных правовых актов от Соборного Уложения 1649 г. до Манифеста о восшествии на престол Николая I - "все постановления, ко всегдашнему исполнению от верховной власти или именем ее от учрежденных ею мест и правительств происшедшие, по всем частям государственного управления без всякого изъятия" <15>. Пятнадцатитомный Свод законов и по замыслу, и по реализации явился более сложным, проработанным собранием законодательных актов. Заметим, что обсуждаемыми и по сей день в историко-правовой науке являются вопросы правовой природы, юридической силы свода, а также типа проведенной в нем систематизации.

<15> ПСЗ РИ. Т. 1. С. XVIII.

Как представляется, существенное преобладание инкорпорации при осуществлении упорядочения правовой эмпирики было весьма характерной особенностью российской правовой системы. Так, ординарный профессор Казанского университета Г.Ф. Шершеневич прямо указывал, что Россия - страна с инкорпорированным правом, хотя инкорпорация была проведена в ней довольно своеобразно, в итоге оригинальность состояния русского законодательства не находила аналогов во всем мире <16>. Подобное мнение в отношении характера систематизации российского законодательства высказывал и профессор Санкт-Петербургского университета Н.М. Коркунов <17>.

<16> Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1995. Т. 2. Вып. 2 - 4. С. 50.
<17> Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. Изд. 3-е. СПб., 1894. С. 315.

Вопрос о включении законодательства об образовании и науке в Свод законов Российской империи заслуживает особого внимания. Известно, что в первое издание Свода (1832 г.) было включено все действующее право, за некоторыми исключениями. К исключениям были отнесены и узаконения о народном просвещении и науке. Попытки включить все законодательство без исключений в последующие полные издания Свода (1842, 1857 г.г.) не увенчались успехом. Во второй половине XIX в. переиздавался уже не Свод в целом, а отдельные его части, продолжения; некоторые же части Свода законов издания 1857 г. не переиздавались и продолжали действовать, в связи с чем, по мнению Н.М. Коркунова, Свод потерял свое внешнее единство <18>.

<18> Там же. С. 324.

Характеризуя систематизацию полицейского (общественного) права, М. Шпилевский указывал на необходимость "коренного пересмотра и совершенной переработки" Свода. Среди причин он называл смешение законов и распоряжений, противоречия в постановлениях и отсутствие руководящих начал, недостаточную системность в распределении и расположении материала, а также неполноту постановлений. "В наш Свод не вошло множество постановлений, относящихся к целым отделам общественного или полицейского права, - писал Шпилевский, - как, например, постановления относительно народного просвещения" <19>. Эту особенность Свода законов характеризовали в своих работах по полицейскому праву Н.Х. Бунге и А.Я. Антонович.

<19> Шпилевский М. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. Одесса, 1875. С. 157.

В 1893 г. в т. XI ч. I Свода законов был включен Свод уставов ученых учреждений и учебных заведений ведомства МНП. Составление подобного свода уставов и включение его в Свод законов Российской империи перекликались с теоретическими основами систематизации, разработанными Сперанским, которому Свод представлялся сложной тематической инкорпорацией действующего законодательства с внутренней консолидацией узаконений по разделам, соответствующим отраслям законодательства <20>. Свод уставов ученых учреждений и учебных заведений ведомства МНП содержал 3883 статьи и состоял из 3 разделов: об управлении ученой и учебной частью; об ученых учреждениях и обществах; об учебных заведениях.

<20> Кодан С.В. Юридическая политика российского государства в 1800 - 1850-е гг.: деятели, идеи, институты. Екатеринбург, 2005. С. 195.

Правовую информацию об учебных заведениях других ведомств можно было почерпнуть из Полного собрания законов Российской империи 2-го и 3-го изданий.

Важной особенностью имперского законодательства об образовании и науке явилось присутствие значительных элементов кодификационного творчества, но на уровне отдельных нормативных правовых актов, что ярко иллюстрируют знаковые, масштабные акты - академические регламенты и университетские уставы <21>. Особенности университетских уставов как законодательных актов отличались еще в дореволюционных курсах по государственному праву. Так, А.Д. Градовский, понимавший под уставом вообще совокупность правил управления какой-либо отдельной частью администрации, в то же время отмечал, что российское законодательство не всегда верно употребляло этот термин. "То, что у нас известно под именем уставов, нередко заключает в себе и устав, и учреждение", - писал ученый. Причины этому автор видел в том, что законодательство, затрагивая специальное дело или часть управления, излагает одновременно и порядок управления, и учреждение тех мест и лиц, которым оно вверено; он называл это трудноустранимым, обыкновенным недостатком любого законодательства, которое должно сообразовываться "с практическими удобствами, а не с теоретическими требованиями науки". При этом классическим примером законов, которые не просто могут, но и должны составлять одно целое, быть одновременно и уставом, и учреждением, Градовский называл именно университетские уставы <22>.

<21> Зипунникова Н.Н. Правовое регулирование университетского образования в России в XVIII - XIX вв. Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 62 - 100.
<22> Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 1. СПб., 1875. С. 47.

Выше речь шла об официальных попытках упорядочить законодательство о науке и образовании, однако таковые предпринимались и на неофициальном уровне. При общей характеристике проблемы качества и доступности законодательства, его систематизации в Российской империи справедливо отмечается, что публикации официальных сборников законов было явно недостаточно. Частные издания под названиями указателей законов, юридических словарей, систематических собраний, отраслевых собраний законов печатались нерегулярно, были крайне неполными, часто неточными по содержанию, без необходимых внешних реквизитов. Однако нередко именно они служили для населения единственным источником законодательных текстов <23>.

<23> Систематизация законодательства в РФ. СПб., 2003. С. 270.

В этом смысле трудно переоценить значение частных изданий, содержавших те или иные узаконения по учебно-научной части, особенно тех, что издавались до выхода в свет Полного собрания законов и Свода законов Российской империи. Однако анализ подобных изданий - задача другого очерка.

Итак, с тех пор как просвещение и наука стали важной государственной функцией, начала формироваться и соответствующая сфера законодательства. Законодатель имперской эпохи был озадачен вопросами качества, эффективности и доступности нормативных правовых актов, для чего апробировались различные способы (публикация, рассылка, учет, систематизация).

Будучи частью обширного общеимперского законодательства, законодательство об образовании и науке отражало многие его свойства, в том числе многообразие форм, в которые облекались конкретные акты. В то же время в этом нормативном массиве постепенно формировалась специфика - многоуровневая структура, наличие "каркасных", комплексных нормативных актов (общероссийских университетских уставов, уставов учебных заведений других ступеней), упорядочение длительное время правовой эмпирики внутри отрасли без включения в Свод законов Российской империи.

Полагаем, что обширное законодательство об образовании и науке выступало эффективным средством проведения образовательной политики государства, важнейшим инструментом воздействия на участников образовательных отношений.