Мудрый Юрист

Порядок перераспределения и разграничения государственного и муниципального имущества

А.В. МАДЬЯРОВА

Одной из актуальнейших задач современного периода является разграничение публичной собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ такое разграничение осуществляется в порядке безвозмездной передачи имущества от одного публичного собственника другому в особом порядке. В связи с этим при осуществлении такой передачи возникает множество вопросов. Попробуем рассмотреть и проанализировать некоторые из проблем, связанных с формированием муниципальной собственности в порядке разграничения публичной собственности.

1. Правовое регулирование

Формирование муниципальной собственности муниципальных образований, сформированных на основе Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, связано в первую очередь с перераспределением и разграничением государственного и муниципального имущества. Этот процесс включает 2 самостоятельных аспекта:

  1. перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями;
  2. разграничение имущества прежних муниципальных образований между новыми муниципальными образованиями разных типов - муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями, городскими округами.

Правовую базу разграничения образуют:

  1. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ст. 50, 85);
  2. Федеральный закон "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (ч. 11 и 11.1 ст. 154);
  3. Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 374 "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации".

Что касается Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", оно формально не отменено и с этим связаны некоторые проблемы, а именно открытым остается вопрос о его применении наряду с Федеральным законом N 122-ФЗ в отношении объектов, которые по Постановлению должны были быть переданы тем или иным публичным субъектам, но этого сделано не было.

Каких-либо официальных методических материалов на федеральном уровне так и не было принято (существует лишь проект, подготовленный Минрегионом России, так и не утвержденный <1>). На уровне конкретных субъектов РФ разрабатывались собственные методические материалы (как правило, утверждались правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или высшего должностного лица субъекта РФ).

<1> Документ доступен на сайте Минрегиона России: http://www.minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?PageID=263&NewsID=620.

Указанные акты регулируют общий порядок передачи имущества. В отношении отдельных видов имущества - земель, лесов, водных объектов, объектов культурного наследия - установлены особые процедуры передачи, которые не являются предметом настоящего комментария.

2. Сроки перераспределения и разграничения имущества

Взаимное перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями должно быть завершено до 1 января 2008 г. (ст. 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). При этом муниципальное имущество, не переданное федеральным или региональным органам власти, после этой даты и до 1 января 2009 г. подлежит перепрофилированию или приватизации (п. 4 ч. 8 ст. 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Т.е. даже в том случае, если имущество в принципе может находиться в государственной собственности, оно больше не подлежит передаче в таковую, а должно перепрофилироваться или приватизироваться <2>. Однако такого правила не предусмотрено для обратного процесса - для передачи имущества от РФ и субъектов РФ в муниципальную собственность. Закреплена лишь их обязанность до 1 января 2008 г. передать в муниципальную собственность имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7 ст. 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Соответственно, если они этого не успеют сделать, то и после 1 января 2008 г. на основании Федерального закона N 122-ФЗ передача может происходить.

<2> Для местного самоуправления это, конечно, выгодно тем, что в отличие от передачи РФ и субъектам РФ, которая является безвозмездной, приватизация приносит доходы в местный бюджет, а перепрофилирование позволяет остаться имуществу в муниципальной собственности. При этом надо иметь в виду, что передача является обязанностью органов местного самоуправления и, соответственно, сокрытие имущества, подлежащего передаче, неправомерно. Впоследствии, даже после 1 января 2008 г., в случае обнаружения такого имущества РФ или субъект РФ вполне могут обратиться в суд и требовать признания сделки недействительной. Поэтому эту схему (уклонение от передачи до 1 января 2008 г.) можно использовать только применительно к спорному имуществу - тому, которое может находиться и в государственной, и в муниципальной собственности и если оно не используется на момент передачи федеральными и региональными органами и организациями. В этих случаях имущество лишь может передаваться, но не подлежит обязательной передаче.

Сроки разграничения имущества между муниципальными образованиями разных типов не определены. Ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ также не обязывает органы власти субъектов РФ завершить разграничение имущества между вновь образованными поселениями и муниципальными районами, в состав которых они входят, до 1 января 2009 г. Абз. 8 ч. 11.1 говорит об ином - что в переходный период, который длится до 1 января 2009 г. и во время которого поселения по закону субъекта РФ могут осуществлять не все полномочия, относящиеся к их компетенции, вопрос о принадлежности имущества, необходимого для реализации тех или иных вопросов местного значения, должен решаться одновременно с распределением самих полномочий и соответственно тем самым законом субъекта РФ, который определяет порядок решения вопросов местного значения в переходный период.

3. Общие правила определения состава передаваемого имущества

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепил радикальное исходное правило - принцип целевого назначения имущества: в муниципальной собственности может находиться только имущество, предназначенное для решения публичных задач, стоящих перед местным самоуправлением. Иное имущество, даже если оно оказалось в муниципальной собственности, подлежит перепрофилированию или отчуждению. Можно сказать, имущество следует за полномочиями.

К имуществу, предназначенному для решения публичных задач, относятся 4 категории имущества, в зависимости от сфер использования:

  1. имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом N 131-ФЗ вопросов местного значения;
  2. имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
  3. имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
  4. имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Но кроме этого по каждой из указанных групп имущества установлены дополнительные ограничения:

  1. имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, - не всякое, которое может быть использовано для решения таких вопросов, а лишь прямо указанное в ч. 2 - 4 ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
  2. имущество, предназначенное для осуществления делегированных государственных полномочий, - лишь в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ (т.е. если этими законами специально оговорена возможность приобретения, в т.ч. передача органами государственной власти, такого имущества в муниципальную собственность; в остальных случаях необходимые материальные ресурсы предоставляются органами государственной власти в пользование и органы местного самоуправления не вправе самостоятельно у других лиц приобретать в собственность имущество, предназначенное для осуществления государственных полномочий);
  3. имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений <3>, - в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; поскольку данный акт является нормативным, в нем могут и должны быть определены лишь общие параметры и порядок признания имущества необходимым для обеспечения деятельности органов, организаций, их работников, а не конкретный перечень имущества по каждой организации <4>;
<3> Несмотря на странную формулировку Закона, очевидно, следует исходить из того, что речь идет об имуществе, предназначенном для обеспечения деятельности муниципальных предприятий и учреждений в целом (так же как и органов местного самоуправления, по букве закона), а не только их работников (что не одно и то же и потенциально может вызвать разночтения). Или, во всяком случае, под обеспечением деятельности работников следует понимать и обеспечение деятельности учреждения в целом. Судебная практика дает примеры такого толкования, в частности, относя помещение, в котором располагается предприятие, к имуществу, необходимому для обеспечения деятельности работников предприятия (см., напр.: Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 25 мая 2007 г. по делу N А41-К2-20167/06).
<4> Модельный нормативный правовой акт представительного органа см.: http://www.federalism.ru/, навигация по сайту: карта сайта; раздел "Муниципальная реформа", вопрос "Как оформить имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений?").
  1. имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения, - как видно, даже не любое предназначенное для этих целей (т.е. соответствующее по целевому назначению) имущество, а лишь необходимое (хотя этот критерий является весьма и весьма оценочным).

В плане разграничения имущества можно выделить 2 правовых режима:

  1. обязательная передача имущества от одного органа публичной власти другому;
  2. факультативная (по согласованию) передача имущества от одного органа публичной власти другому.

С имуществом, которое не предназначено для решения задач того или иного уровня публичной власти, все более или менее понятно - оно подлежит передаче другому уровню публичной власти, в компетенцию которого входит решение задач по профилю имущества, либо, если оно не входит в сферу интересов других публичных субъектов, перепрофилированию или отчуждению.

Но есть иные случаи: одно и то же имущество по своему целевому назначению отвечает публичным задачам, стоящим и перед органами местного самоуправления (в т.ч. органами различных типов муниципальных образований), и перед органами государственной власти РФ, и перед органами государственной власти субъектов РФ. В этом случае передача имущества его нынешним владельцем другому публичному субъекту обязательна только в одном случае - если такое имущество уже используется <5> органами или организациями (предприятиями и учреждениями) этого другого публичного субъекта, причем только для осуществления определенных для него публичных задач (ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ).

<5> Закон не уточняет, использование на какой момент принимается в расчет - на момент передачи имущества или на момент вступления в силу Закона. Это существенно важно, т.к. в последнем случае органы местного самоуправления уже были лишены возможности повлиять на сохранение имущества в связи с прекращением его использования федеральными и региональными органами и организациями после вступления в силу Закона (1 января 2005 г.), но до передачи имущества. Поскольку этот вопрос не решен прямо, его можно толковать в том смысле, что речь идет об использовании имущества на момент его передачи. Имущество, которое на момент вступления в силу Закона использовалось федеральными или региональными органами власти, но позднее такое использование было прекращено (в связи с истечением срока договора, досрочным расторжением договора и т.п.), выпадет из сферы интересов государства и, как представляется, его передача противоречит смыслу закона - позволить изъять из муниципальной собственности лишь то спорное имущество, которое фактически уже обеспечивает решение не муниципальных, а государственных задач. Если срок договора не истекает, в принципе можно пытаться расторгнуть его в судебном порядке на основании ст. 451 ГК РФ в связи с существенным изменением обстоятельств.

Причем следует обратить внимание, что по смыслу закона обязательность передачи включает как обязанность одной стороны передать имущество, не отвечающее ее публичным задачам, так и обязанность другой стороны принять имущество, если оно соответствует ее публичным функциям! В данном случае ни та ни другая сторона не имеют выбора - они имеют право на волеизъявление, но содержание этого волеизъявления полностью продиктовано законом. Закон исходит из приоритета сохранения имущества в одной из публичных форм собственности перед приватизацией этого имущества. Более того, закон исходит даже из приоритета передачи имущества тому публичному субъекту, в компетенцию которого входит решение задач по профилю имущества, перед перепрофилированием имущества. И приватизацию, и перепрофилирование неперераспределенного имущества Закон оставил на второй этап - после завершения процесса перераспределения, с 2009 г.

Таким образом, муниципальные образования имеют право требовать передачи и в то же время не могут отказываться от передаваемого им федерального или регионального имущества в следующих 2 ситуациях:

  1. если такое имущество может находиться исключительно в собственности этого муниципального образования - т.е. не может находиться в собственности РФ или субъекта РФ (не соответствует их задачам) и может находиться в собственности муниципального образования (независимо от того, что оно может находиться и в частной собственности!) <6>;
<6> При этом, если, допустим, имущество принадлежит РФ и не может находиться в федеральной собственности, но может находиться в собственности субъекта РФ, а не только муниципального образования, то муниципальное образование не обязано принимать такое имущество, т.е.: а) не обязано (только может) включать его в свои предложения и б) РФ не может дополнить предложения муниципального образования такими объектами. То же самое, если имущество может находиться только в муниципальной собственности, однако с точки зрения его профиля и территории расположения может быть передано нескольким муниципальным образованиям - ни одно из них не обязано принимать такое имущество. Подобные коллизии должны разрешаться в согласительном порядке.
  1. если имущество может находиться в федеральной или региональной собственности, но оно используется муниципальными органами или организациями на момент передачи.

Аналогично и РФ, и субъекты РФ имеют право требовать передачи и в то же время не могут отказываться от передаваемого им муниципальными образованиями имущества <7>:

<7> В частности, в письмах Министерства финансов Российской Федерации от 5 июня 2006 г. N 06-04-05/0; N 06-04-05/01 Минфин России говорит об отсутствии необходимости получать согласие от федеральных органов власти, в т.ч. Минфина России, на обязательную передачу имущества в федеральную собственность.
  1. если такое имущество может находиться исключительно в собственности соответственно РФ или субъекта РФ - т.е. не может находиться в муниципальной собственности (не соответствует задачам ни одного из типов муниципальных образований) и может находиться в собственности РФ или субъекта РФ <8>;
<8> Если же муниципальное имущество по установленным критериям может быть передано как РФ, так и субъекту РФ или другому муниципальному образованию, то у каждого из них отсутствует обязанность принять имущество. Подобные коллизии должны разрешаться в согласительном порядке.
  1. если имущество может находиться в том числе в муниципальной собственности, но используется на момент передачи соответственно федеральными или региональными органами или организациями.

Остальное имущество, которое может находиться как в муниципальной, так и в государственной собственности, может быть передано исключительно с согласия органов местного самоуправления муниципального образования - собственника имущества и не может быть истребовано в судебном порядке. Это же касается и претензий муниципальных образований на аналогичное федеральное и региональное имущество.

Надо сказать, что судебная практика по-разному решает вопрос о применении в настоящее время Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Верховный Суд РФ указал, что "утвержденный данным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации порядок передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации в настоящее время применению не подлежит", и передаваемые объекты, и процедура передачи полностью регулируются Федеральным законом N 122-ФЗ <9>. Арбитражные апелляционные суды пришли к выводу, что Постановление Верховного Совета РФ продолжает действовать, Федеральный закон N 122-ФЗ не отменил обязанности, вытекавшие из этого Постановления, и они должны реализовываться наряду с обязанностями по передаче имущества, установленными Федеральным законом N 122-ФЗ <10>. В связи с этим Верховный Суд РФ признал, что субъект РФ не может в одностороннем порядке присвоить имущество, которое должно было быть передано ему по Постановлению Верховного Совета РФ, но не было передано, теперь необходимо руководствоваться критериями передачи имущества, установленными Федеральным законом N 122-ФЗ. А Арбитражный суд признал, что муниципальное образование должно принять, причем даже на основании одностороннего акта федерального органа по управлению имуществом, федеральное имущество, которое в силу этого Постановления (приложение N 3) подлежало передаче в муниципальную собственность и этого не было сделано вовремя. Получается, что если муниципальные образования со ссылкой на Постановление Верховного Совета РСФСР в одностороннем порядке объявят какое-либо имущество из указанного в приложении N 3 своей собственностью (в порядке п. 8 Постановления), то суды общей юрисдикции, скорее всего, признают это незаконным. Если же РФ или субъект РФ передадут муниципальному образованию в одностороннем порядке (даже без их инициативы и без согласования с ними) какой-либо объект из числа названных в приложении N 3, то арбитражные суды признают это законным.

<9> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 сентября 2006 г. по делу N 71-Г06-30.
<10> Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 февраля 2007 г. по делу N 09АП-766/2007-АК; Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 28 марта 2007 г. по делу N А41-К2-24720/06.

Что касается разграничения имущества между муниципальными образованиями разных типов, то здесь действует лишь одно основание обязательной передачи имущества от одного муниципального образования другому: если это имущество в соответствии со ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предназначено для решения публичных задач прежнего владельца и предназначено для решения публичных задач другого муниципального образования. В остальных же случаях, когда публичные задачи различных муниципальных образований пересекаются и (или) имущество может быть использовано каждым из них, вопрос о его принадлежности решается свободно, без каких-либо специальных ориентиров, исходя из общей оценки ситуации в целом и с взаимного согласия <11>. В том числе нет требования, чтобы имущество одного муниципального образования, используемое органами или организациями иного муниципального образования, передавалось последнему, как в отношениях между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями.

<11> Сравнение перечней имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований разных типов, см.: http://www.federalism.ru/, навигация по сайту: карта сайта; раздел "Муниципальная реформа", вопрос "Какое имущество может находиться в собственности различных типов муниципальных образований?").

4. Общий порядок перераспределения и разграничения имущества Перераспределение имущества

Закон закрепляет следующий единый алгоритм передачи как муниципального имущества в собственность РФ или субъектов РФ, так и государственной собственности в собственность муниципальных образований:

  1. перечень имущества, которое предлагается передать из муниципальной собственности или в муниципальную собственность из любой другой формы собственности, составляется органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований (у которых находится имущество или которые хотят его получить) <12>; при этом исходя из Постановления Правительства от 13 июня 2006 г. N 374 включение в этот перечень объектов для передачи в федеральную собственность или собственность субъекта РФ осуществляется на основе: а) предложений соответственно федеральных или региональных органов исполнительной власти о передаче имущества с обоснованием необходимости осуществления передачи такого имущества и с указанием организации, за которой предлагается закрепление имущества; б) обращений самих предприятий и учреждений, за которыми предлагается закрепить это имущество в дальнейшем, о передаче имущества;
<12> В ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ содержится неудачная формулировка, из которой можно заключить (что и имелось в правоприменительной практике), что предложения о передаче имущества в муниципальную собственность или о передаче имущества из муниципальной собственности могут вноситься как органами местного самоуправления, так и органами государственной власти субъектов РФ. На этот счет имеется Определение Конституционного Суда РФ, в котором дано единственно верное толкование данной нормы и четко сказано: инициаторами перераспределения муниципального имущества в пользу субъектов РФ могут быть лишь муниципальные образования (Определение от 7 декабря 2006 г. N 542-О). Равным образом муниципальные образования являются единственными инициаторами передачи имущества из собственности субъекта РФ в муниципальную. Это следует из того, что общий подход к перераспределению собственности независимо от вида публичного образования един, при этом порядок перераспределения федеральной собственности или в федеральную собственность не допускает двух толкований: инициатива во всех случаях исходит снизу (в арбитражной судебной практике также имеются примеры, которые подтверждают, что РФ не может в одностороннем порядке передавать муниципальным образованиям какое-либо имущество, инициатива должна исходить от самих муниципальных образований - напр., Постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 22 февраля 2007 г. по делу N 09АП-586/2007-АК, от 27 апреля 2007 г. по делу N 09АП-945/07-АК).

Значит, эта логика должна быть применена для толкования двусмысленных положений в отношении иных случаев перераспределения собственности. А это как раз и означает, что органы государственной власти субъектов РФ не могут быть инициаторами передачи имущества из муниципальной собственности или в муниципальную собственность. В этих случаях инициатором всегда является только муниципальное образование. При ином толковании нарушится и еще один важнейший принцип, обозначенный Конституционным Судом РФ: согласованность передачи имущества между всеми заинтересованными субъектами; собственник не может быть принудительно лишен своего имущества или принужден к обладанию им. Если же инициатива передачи собственности субъекта РФ будет исходить от субъекта РФ, то органы местного самоуправления не будут задействованы в этом процессе.

Передача по инициативе федеральных или региональных органов власти была возможна до 1 января 2006 г., когда вступила в действие новая редакция ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ, установившая изложенный выше порядок. До этого, с 1 января по 31 декабря 2005 г., действовал иной порядок, при котором лишь изъятие имущества из муниципальной собственности должно было происходить по инициативе органов местного самоуправления, а круг инициаторов передачи имущества в муниципальную собственность не ограничивался.

  1. предложение вносится соответственно федеральному (Росимущество, его территориальные управления) или региональному органу исполнительной власти, осуществляющему полномочия собственника имущества; перечень документов, которые должны быть представлены вместе с предложением, утвержден Постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 374;
  2. федеральный или региональный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника имущества, принимает решение о передаче имущества из или в муниципальную собственность; такое решение содержит перечни передаваемых государственных или муниципальных унитарных предприятий, государственных или муниципальных учреждений; в решении о передаче из муниципальной собственности может быть указано лишь имущество, содержавшееся в предложениях органов местного самоуправления, - иное имущество, даже соответствующее критериям и подлежащее или возможное к передаче, не может быть принудительно изъято у органов местного самоуправления - решение этих вопросов осуществляется в согласительном порядке (путем корректировки предложений органов местного самоуправления или внесения новых, дополнительных предложений либо в судебной порядке); в то же время при передаче имущества в муниципальную собственность нет запрета на дополнение предложенного органами местного самоуправления перечня другими объектами, однако такое дополнение возможно либо с согласия соответствующих органов местного самоуправления, либо независимо от согласия в случаях, когда данное имущество в силу закона должно быть передано в муниципальную собственность;
  3. составление передаточного акта;
  4. внесение изменений в реестр государственного имущества и реестр муниципального имущества передающего публичного субъекта;
  5. регистрация прав собственности при передаче недвижимого имущества.

Основанием возникновения права собственности являются решения о передаче имущества, а момент возникновения прав собственности определяется этим решением. При этом положения ГК РФ, определяющие момент возникновения права собственности, применяются в части, не противоречащей Федеральному закону N 122-ФЗ. Согласно ГК РФ право собственности у приобретателя вещи по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором, а при отчуждении имущества, подлежащего государственной регистрации, - с момента такой регистрации, если иное не установлено законом (ст. 223). Государственной регистрации подлежат права собственности на недвижимое имущество и сделки с ним, за исключением прав на воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и космические объекты (ст. 4 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Федеральный закон N 122-ФЗ устанавливает иное - а именно разрешает определять иной момент возникновения права собственности (раньше или позже указанных в ГК РФ). Таким образом, по движимому имуществу момент возникновения права собственности нового публичного субъекта может быть определен по усмотрению передающего органа.

Сложнее с определением момента возникновения права собственности на недвижимое имущество. Федеральный закон N 122-ФЗ также, как видно, разрешает установить иной момент, отличный от установленного ГК РФ, т.е. ранее или позднее государственной регистрации права собственности. Однако в соответствии с п. 3 ч. 1, 7 и 8 ст. 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" до момента государственной регистрации права собственности федеральные и региональные органы государственной власти вправе лишь использовать имущество, передаваемое им из муниципальной собственности, а органы местного самоуправления - до этого же момента вправе использовать имущество, передаваемое им из федеральной и региональной собственности. Получается, что данный Закон исходит из возникновения права собственности с момента его регистрации. В связи с этим возникает вопрос: можно ли на основании Федерального закона N 122-ФЗ установить более ранний или более поздний момент возникновения права собственности? Это явная коллизия двух равнозначных по юридической силе законов, а правила разрешения таких коллизий в законодательстве отсутствуют. Согласно общепринятым представлениям такие коллизии разрешаются исходя из предмета их регулирования: приоритет имеет акт, специально посвященный регулированию какого-либо вопроса, по сравнению с актом, изданным для регулирования иных вопросов и косвенно затрагивающим спорную проблему. Исходя из этого, приоритет имеет норма Федерального закона N 122-ФЗ, которая (ч. 11 ст. 154) специально посвящена вопросу об определении момента возникновения права собственности, тогда как упомянутые пункты Федерального закона N 131-ФЗ нацелены на определение порядка пользования имуществом до этого момента <13>. Таким образом, в решениях о передаче недвижимого имущества моментом возникновения права собственности нового публичного субъекта может быть определено любое время, как ранее, так и позднее момента государственной регистрации права собственности на передаваемое имущество. Если же этот момент не определен, то подлежат применению нормы ГК РФ.

<13> В пользу этого говорит и тот факт, что Федеральный закон N 122-ФЗ вообще предусматривает, что регистрация имущественных комплексов (предприятий и учреждений) не осуществляется. Это же не может означать, про собственности в этом случае вообще не возникает. Здесь явно некорректная формулировка Федерального закона N 131-ФЗ. Слова "с момента регистрации" следует читать как "с момента возникновения права собственности".

Постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 374 "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации" установлено, что при управлении федеральным имуществом (т.е. при передаче федерального имущества, в т.ч. муниципальным образованиям, или при приобретении имущества в федеральную собственность, в т.ч. от муниципальных образований) право собственности на передаваемое имущество возникает с момента утверждения передаточного акта (п. 5). По отношению к имуществу субъектов РФ решение о моменте возникновения права собственности принимается органом государственной власти субъекта РФ. Обычно субъекты РФ также устанавливают в качестве такого момента подписание передаточного акта.

Исходя из изложенного, установление в качестве момента перехода права собственности утверждения (подписания) передаточного акта правомерно. Это касается любого имущества, в т.ч. имущества предприятий и учреждений. Норма ст. 29 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", связывающая момент передачи имущества предприятия с моментом государственной регистрации изменений в устав унитарного предприятия, в данном случае не имеет значения, т.к. устанавливает не момент перехода права собственности, а момент передачи имущества, а согласно Федеральному закону N 122-ФЗ момент перехода права собственности не связан ни с передачей имущества, ни с государственной регистрацией прав нового собственника.

Именно с момента возникновения права собственности новый собственник несет бремя содержания имущества. До этого времени и права, и обязанности собственника, в т.ч. бремя содержания имущества, осуществляет передающий орган. С учетом упомянутых п. 3 ч. 1, 7 и 8 ст. 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" публичный субъект, которому передается недвижимое имущество, вправе до момента перехода к нему права собственности безвозмездно пользоваться им - органы местного самоуправления могут пользоваться имуществом, передаваемым им органами государственной власти РФ или субъектов РФ, а последние - имуществом, передаваемым им органами местного самоуправления. Очевидно, такое право возникает только после принятия решения о передаче имущества, до этого момента имущество может передаваться на возмездной основе по усмотрению собственника.

Нужно иметь в виду, что судебная практика признает допустимыми отмену или изменение решения о передаче имущества (в т.ч. исключение из него отдельных объектов) до момента перехода права собственности <14>. Это может составлять опасность для органов местного самоуправления при передаче им имущества. Поэтому при наличии заинтересованности следует не тянуть с подписанием передаточного акта, а если же акт был поздно направлен органом государственной власти, впоследствии этот факт следует озвучивать в суде, это может послужить важным фактом для признания незаконным отмены решения о передаче имущества.

<14> Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 февраля 2007 г. по делу N 09АП-18609/2006-АК.

Разграничение имущества между муниципальными образованиями

Алгоритм разграничения имущества между муниципальными образованиями разных типов следующий:

  1. внесение согласованных предложений органами местного самоуправления заинтересованных муниципальных образований; порядок согласования определяется самими органами местного самоуправления - возможно создание совместной комиссии для выработки предложений с последующим утверждением перечня органами местного самоуправления каждого муниципального образования; в законе не указано, от какого органа местного самоуправления должно исходить предложение (представительного или исполнительного); это решается исходя из установленного порядка распоряжения муниципальной собственностью, утвержденного решением представительного органа муниципального образования;
  2. принятие закона субъекта РФ о разграничении имущества; этот закон утверждает внесенные предложения либо прямо регулирует не разрешенные в процессе согласования разногласия <15>;
<15> Тот факт, что право последнего слова в урегулировании разногласий предоставлено субъектам РФ, выглядит достаточно уязвимо с точки зрения Конституции РФ и ГК РФ, предусматривающих суверенность прав собственника, - ведь этим решением может быть принудительно изъято имущество у одного муниципального образования и передано другому. Во всяком случае, положения закона субъекта РФ, не устраивающие муниципальные образования, особенно при изъятии собственности, могут быть оспорены в судебном порядке (в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений).
  1. подписание передаточного акта уполномоченными лицами органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление передачи (приема) имущества, - в 3-недельный срок со дня вступления в силу закона о разграничении имущества либо со дня утверждения устава муниципального образования, если таковой не был утвержден к моменту вступления в силу закона о разграничении имущества <16>;
<16> Используемое в Законе понятие "утверждение устава" отсутствует в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где говорится о принятии устава, его государственной регистрации, опубликовании и вступлении в силу (ст. 44). Названный срок должен исчисляться с момента вступления устава в силу, поскольку до такового устав отсутствует как нормативный правовой акт, порождающий какие-либо правовые последствия.
  1. регистрация недвижимого имущества.

Основанием возникновения права собственности, т.е. правоустанавливающим документом, является закон субъекта РФ. Момент возникновения права собственности определяется этим же законом. При этом, как и в случае перераспределения имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, может быть установлен иной момент, чем закреплен ГК РФ и Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Порядок и сроки внесения изменений в реестры муниципальной собственности не определены. Этот вопрос должен решаться не законами субъектов РФ о разграничении имущества (им не делегировано такое право), а нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В данном случае закон не установил право нового собственника безвозмездно пользоваться передаваемым ему имуществом до момента перехода права собственности. Это означает, что порядок пользования таким имуществом определяется прежним собственником, в т.ч. может вообще не предусматриваться или быть возмездным.

При этом в ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ перечисляются, причем закрытым перечнем, случаи, в которых производится разграничение в соответствии с указанным порядком. В частности, там используется понятие "вновь образованные" муниципальные образования, что ставит вопрос о содержании этого понятия и о подпадании под него тех муниципальных образований, которые в результате реформы не претерпели изменений. Следует исходить из того, что под этот перечень так или иначе подпадают все муниципальные образования, т.к. исходя из системного анализа Федерального закона N 131-ФЗ (напр., ч. 3 ст. 84, ч. 4 ст. 84, п. 1 ч. 1 ст. 85) вновь образованными считаются все муниципальные образования, утвержденные законом субъекта РФ во исполнение ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ, независимо от того, претерпели ли они какие-либо изменения в процессе реформы по сравнению с их статусом, существовавшим до такого закона, или нет. Указанным законом субъекта РФ заново установлены границы всех муниципальных образований.

5. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения

Части 2, 3, 4 ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливают перечень имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, которое может находиться в собственности различных типов муниципальных образований.

При этом, как известно, перечень вопросов местного значения с перечнем видов имущества не полностью корреспондируют - имущество, необходимое для решения некоторых вопросов местного значения, не включено в перечни ст. 50. С точки зрения буквального смысла закона это означает, что такое имущество не может находиться в муниципальной собственности. Речь идет о следующих видах имущества:

  1. по обеспечению решения вопросов местного значения поселений, городских округов:
<17> См.: Приказ МЧС России от 18 июня 2003 г. N 313 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03)".
  1. по обеспечению решения вопросов местного значения муниципальных районов, городских округов:

Вместе с тем другими Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами прямо предусматривается или подразумевается возможность нахождения в муниципальной собственности таких видов имущества, например:

Федеральным законом "О связи" - сетей связи и средств связи;

Жилищным кодексом - специализированного жилья и жилья коммерческого использования; а также в развитие этого Постановлением Правительства РФ от 28 апреля 2006 г. N 250 "О порядке предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности" - жилищного фонда коммерческого найма для предоставления его молодым специалистам на селе с правом выкупа по истечении 5 лет работы по трудовому договору по цене, не превышающей 10% расчетной стоимости строительства (покупки) жилья;

Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" - банков, создаваемых на основе любой формы собственности, т.е. в т.ч. муниципальной, или с участием муниципальных образований;

Законом РФ "О защите прав потребителей" - муниципальных организаций торговли, бытового и иных видов обслуживания;

Федеральным законом "О гражданской обороне" - запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств, технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны.

Впрочем, некоторые из указанных "пробелов" могут быть преодолены полностью или частично путем использования для реализации тех или иных функций иного имущества. Прежде всего, речь идет об имуществе, предназначенном для обеспечения деятельности муниципальных органов и организаций и их работников. Некоторые виды недостающего имущества можно "подвести" под эти цели - например, специализированный жилищный фонд, частично фонд коммерческого использования.

Но, во-первых, здесь есть объективные ограничения, связанные с ведомственной принадлежностью такого имущества и уставными целями органа или организации. Скажем, специализированный или коммерческий жилищный фонд должен обслуживать только работников этих органов и организаций, получается, нельзя создать муниципальное общежитие или гостиницу для размещения иных граждан - гостей муниципального образования. Или, например, имущество для строительства автодорог трудно отнести к имуществу, предназначенному для обеспечения деятельности каких-либо муниципальных организаций, это самостоятельное направление деятельности. Во-вторых, если это имущество объявляется предназначенным для обеспечения деятельности муниципальной организации, то оно должно быть передано такой организации в хозяйственное ведение или оперативное управление, со всеми вытекающими отсюда последствиями, связанными с порядком управления им.

Другим путем преодоления "пробелов" в имуществе является системное толкование норм закона и рассмотрение одних видов имущества в рамках других, поскольку вопросы местного значения подчас взаимопересекаются, являются однородными. Например, создание организаций для поддержки народных художественных промыслов может быть осуществлено на базе имущества для организации досуга и обеспечения услугами культуры, в качестве специализированных учреждений культуры, осуществляющих функции сохранения, развития и популяризации народного художественного творчества <18>.

<18> Именно так предлагает поступать Минкультуры России в Методических рекомендациях, утвержденных Приказом от 25 мая 2006 г. N 229.

Организацию питания в образовательных учреждениях можно осуществлять на базе имущества, предназначенного для обеспечения предоставления общего образования, и одновременно на базе имущества, предназначенного для обеспечения деятельности муниципальных образовательных учреждений.

Для установки указателей с названиями улиц и номеров домов может использоваться имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения.

С этих же позиций может быть решен сложный вопрос о возможности существования муниципальных организаций технической инвентаризации (на уровне муниципальных районов, городских округов). Государственный учет объектов капитального строительства осуществляется путем ведения Единого государственного реестра объектов капитального строительства Роснедвижимостью на основании сведений, представляемых организациями технической инвентаризации (Приказ Минэкономразвития России от 8 сентября 2006 г. N 268). Функция по техническому учету и технической инвентаризации носит комплексный характер и осуществляется одновременно в нескольких целях: обеспечения полной объективной информацией органов государственной власти, на которые возложен контроль за осуществлением градостроительной деятельности; формирования в целях совершенствования планирования развития территорий и поселений обобщенной информационной базы об объектах капитального строительства и их территориальном распределении; обеспечения полноты и достоверности сведений о налоговой базе; информационного обеспечения функционирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; сбора и предоставления сведений об объектах капитального строительства для проведения государственного статистического учета (Постановление Правительства РФ от 4 декабря 2000 г. N 921). Часть из этих задач аналогична целям ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности - обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства. Согласно Градостроительному кодексу РФ и Федеральному закону N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности отнесено к вопросам местного значения муниципальных районов, городских округов. Однако в ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к имуществу муниципальных районов, городских округов прямо не отнесено имущество, необходимое для ведения указанных информационных систем. Это, конечно, внутренняя несогласованность закона. Вместе с тем в ст. 50 указано, что в муниципальной собственности могут находиться архивные фонды, в т.ч. кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов. Документация технического учета и инвентаризации объектов капитального строительства является частью архивных фондов (Постановление Правительства РФ от 4 декабря 2000 г. N 921). Правда, при этом предусмотрено, что данные архивные фонды относятся к государственной части Архивного фонда РФ и являются федеральной собственностью. Однако действующим Федеральным законом "Об архивном деле в Российской Федерации" предусмотрено, что к федеральной собственности относятся архивы федеральных органов и организаций. Иные документы могут относиться к федеральной собственности только федеральным законом, каковым не является Постановление Правительства РФ. Архивы муниципальных органов и организаций согласно Закону находятся в муниципальной собственности. По этому поводу есть Определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2006 г. N 323-О. Таким образом, можно сделать вывод, что осуществление технической инвентаризации как деятельности, служащей прежде всего задачам градостроительного планирования и тесно связанной с ведением информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, а также задачам, связанным с осуществлением органами местного самоуправления от имени муниципального образования управления объектами муниципальной собственности, входит в полномочия органов местного самоуправления. Архивные фонды документов технической инвентаризации могут находиться в муниципальной собственности. Следовательно, могут создаваться муниципальные организации технической инвентаризации.

Однако указанное толкование, как видно, не всегда помогает решить проблему или создает половинчатые решения. И выходит, что во всех иных случаях имущество муниципальных образований подлежит отчуждению или перепрофилированию и впредь приобретаться ими не может. Такова позиция и Минрегиона России <19>, и многих представителей Государственной Думы, в т.ч. думского Комитета по вопросам местного самоуправления, дающих свои разъяснения, и других органов, организаций и лиц.

<19> См., напр.: http://www.minregion.ru/.

Более того, подчас прямо подчеркивается, что это не ошибка законодателя, а сознательное и волевое решение. И дается следующее обоснование: "Не все вопросы местного значения требуют закрепления соответствующего имущества для их решения... приватизация муниципального имущества... приведет к повышению эффективности его использования и позволит увеличить доходную часть местных бюджетов", что "муниципальные предприятия и учреждения являются наименее эффективными организационно-правовыми формами организаций", "наличие в муниципальной собственности объектов рыночной инфраструктуры... противоречит концепции Федерального закона N 131-ФЗ и может препятствовать развитию малого и среднего бизнеса в муниципальных образованиях", таким образом, осуществление полномочий, не обеспеченных материальными ресурсами, должно осуществляться через привлечение организаций иных организационно-правовых форм <20>.

<20> См., напр.: http://www.duma.gov.ru/localcom/buls/0605/bgd-3.htm.

Этим, в частности, обосновывается нежелание включить в перечень муниципального имущества:

Таким образом, рассчитывать, что перечисленные "пробелы" будут восполнены законодательным путем, пока не приходится. Поэтому муниципальные образования, заинтересованные в приобретении имущества из числа не названного в Законе, могут пользоваться указанными выше способами толкования закона.

Наконец, можно пойти и более революционным путем - вопреки букве закона и разъяснениям официальных органов, не признавать перечень, содержащийся в ч. 2 - 4 ст. 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", исчерпывающим. Правовую основу для этого образует Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О "По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <21>.

<21> Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 2.

В этом решении Суд прямо определил: "Статья 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части, устанавливающей перечень видов муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований, и не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, и препятствующая использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований" (п. 2 резолютивной части); "перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, федеральный законодатель не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий".

Далее Суд подчеркнул: "В силу статьи 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" выявленный в настоящем Определении на основе ранее выраженных и сохраняющих свою силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации конституционно-правовой смысл указанных положений... статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике" (п. 3 резолютивной части).

Это означает, что в муниципальной собственности может находиться любое имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, указанных в ст. 14, 15, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", независимо от упоминания этого имущества в ч. 2, 3, 4 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ.

К сожалению, Конституционный Суд РФ вынес лишь Определение, а не постановление. Отношение судов к определениям осторожное. Однако надо иметь в виду, что в силу ст. 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" решения Конституционного Суда РФ обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. В силу ст. 79 Закона решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения; решение действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. В соответствии со ст. 71 данного Закона определение является видом решений Конституционного Суда РФ, т.е. обладает той же юридической силой, что и постановление.

6. Имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения

На стадии перераспределения (разграничения) имущества органы местного самоуправления вправе сохранить в муниципальной собственности или претендовать на передачу им государственного имущества, необходимого для решения вопросов государственного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

Такие полномочия предусмотрены ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Как закрепляющие факультативные полномочия можно трактовать также:

ст. 58 НК РФ, предусматривающую прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка;

ст. 44 Закона РФ "О защите прав потребителей", предусматривающую полномочия органов местного самоуправления рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей, обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей);

ст. 26 Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", предусматривающую возможность принятия органами местного самоуправления дополнительных мер по обеспечению чистыми продуктами питания, улучшению материально-бытовых условий, медицинского, торгового и транспортного обслуживания граждан, на которых распространяется действие Закона;

ст. 16 Федерального закона "О мелиорации земель", предусматривающую право органов местного самоуправления проводить мероприятия в сфере мелиорации земель, в т.ч. право иметь в муниципальной собственности мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения;

ст. 5 Закона РФ "О донорстве крови и ее компонентов", предусматривающую право органов местного самоуправления осуществлять мероприятия по развитию, организации и пропаганде донорства крови и ее компонентов;

ст. 31 Федерального закона "О некоммерческих организациях", предусматривающую возможность оказания органами местного самоуправления экономической поддержки некоммерческим организациям (в частности, в этих рамках можно обосновать возможность нахождения в муниципальной собственности недвижимости (жилого и нежилого фонда) для предоставления таким организация, и это подтверждалось в публичных выступлениях представителями Минэкономразвития России) <22>.

<22> См., напр.: Выступление А. Широкова на расширенном заседании Совета по местному самоуправлению на тему "Актуальные вопросы управления муниципальной собственностью" 21 сентября 2006 г. (http://www.minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=409).

7. Имущество, необходимое для осуществления переданных государственных полномочий

На стадии перераспределения (разграничения) имущества органы местного самоуправления вправе сохранить в муниципальной собственности или претендовать на передачу им государственного имущества, необходимого для осуществления уже переданных им федеральными законами или законами субъектов РФ государственных полномочий. Передача такого имущества в собственность со стороны органов, передавших полномочия, не обязательна, а лишь возможна, поэтому этот вопрос решается исключительно в согласованном порядке.

Перечень полномочий, переданных законами субъектов РФ, устанавливается на основе анализа законодательства соответствующего субъекта РФ.

Федеральными законами органам местного самоуправления переданы следующие полномочия:

Вместе с тем в ряде других федеральных законов за органами местного самоуправления закрепляются полномочия, которые не оформлены как делегированные федеральные полномочия, однако таковыми являются по существу в силу ч. 1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На имущество, необходимое для их решения, органы местного самоуправления также могут претендовать. Имеются в виду следующие полномочия:

регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета (ст. 4 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации");

управление государственными землями до разграничения государственной собственности на землю (п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ");

проведение конкурса по выбору управляющей компании (ч. 4 ст. 161 ЖК РФ, ст. 18 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации");

принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения (ст. 14 ЖК РФ);

согласование переустройства и перепланировки жилых помещений (ст. 14 ЖК РФ);

формирование земельных участков под многоквартирными домами (ст. 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса РФ");

ведение реестра муниципальных лотерей, выдача разрешения на проведение муниципальных лотерей, контроль за проведением муниципальных лотерей (ст. 5, 6, 21 Федерального закона "О лотереях");

выдача разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых и иные полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования (ст. 5 Закона РФ "О недрах").

8. Совместно используемое имущество

В случае, если единый объект имущества (например, здание) используется (или может использоваться) одновременно несколькими публичными субъектами - РФ, субъектом РФ, муниципальными образованиями, разграничение прав на него может осуществляться двумя путями:

  1. если имущество является делимым, то каждому из публичных субъектов передаются отдельные части в этом имуществе (например, изолированные помещения в здании);
  2. если имущество является неделимым (не может быть разделено в натуре без изменения своего целевого назначения и несоразмерного ущерба всему имуществу <23> или не подлежит разделу в силу закона), оно должно поступить в общую долевую собственность использующих его публичных субъектов РФ (например, это может быть имущественный комплекс предприятия или учреждения - больницы, школы и т.п. <24>, земельный участок под зданием, принадлежащим нескольким собственникам, и т.д.) <25>.
<23> Судебная практика признает неделимыми и такие вещи, раздел которых в натуре хотя и возможен без изменения назначения, но в значительной степени снижает художественную или материальную ценность вещи (специальная библиотека, коллекция и т.п.).
<24> См., напр.: Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 22 июня 2007 г. по делу N А41-К2-7881/06.
<25> В проекте Методических рекомендаций Минрегиона говорится о совместной собственности. Это невозможно в силу ст. 244 ГК РФ, т.к. совместная собственность возникает только в случаях, прямо предусмотренных законом (например, у супругов). В действующих законах, касающихся государственного и муниципального имущества, а также их разграничения, таких разрешений для публичной собственности не установлено.

Критерии делимости и неделимости вещей содержатся в ст. 133, 252 ГК РФ, ст. 6 ЗК РФ, п. 4 ст. 5 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)", п. 35 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ" от 1 июля 1996 г. N 6/8.

Поскольку какая-либо специальная методика расчета долевой собственности законом или иными актами не установлена, доли могут быть определены соглашением сторон. Если же не удается достичь соглашения о размерах долей каждого из участников, то в силу ст. 245 ГК РФ доли всех участников общей собственности должны признаваться равными.

9. Передача предприятий и учреждений

Основанием передачи предприятий и учреждений (а точнее, их имущества) в собственность иного публичного субъекта является образование их на базе того муниципального имущества, которое не может находиться впредь в муниципальной собственности. Речь идет об имуществе, целевое назначение которого прямо связано с уставной деятельностью предприятия или учреждения как юридического лица. Соответственно, если юридическое лицо осуществляет деятельность в направлениях, которые по ст. 14, 15, 16 не относятся к вопросам местного значения соответствующего муниципального образования, возникает вопрос о дальнейшей судьбе такой организации.

И в зависимости от конкретных обстоятельств возможны несколько вариантов:

  1. передача предприятия или учреждения в целом в собственность иного публичного субъекта;
  2. передача предприятия или учреждения в собственность иного публичного субъекта с изъятием из оперативного управления <26> такой организации имущества, которое может находиться в муниципальной собственности;
<26> Изъятие имущества из права хозяйственного ведения по решению собственника признается в судебной практике незаконным, поскольку такие права собственника не предусмотрены законодательством (см.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 8 от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 мая 2007 г. по делу N 09АП-5747/2007-ГК). Единственным законным способом изъятия имущества, переданного предприятию на праве хозяйственного ведения собственником, является реорганизация или ликвидация предприятия по решению собственника либо в связи с отказом предприятия от права хозяйственного ведения.
  1. реорганизация предприятия либо ликвидация предприятия и перепрофилирование его имущества (всего или части) с сохранением в муниципальной собственности; Федеральный закон N 122-ФЗ не устанавливает моратория на какую-либо реорганизацию или ликвидацию юридических лиц;
  2. изъятие из оперативного управления предприятия имущества, которое не может находиться в муниципальной собственности, и передача его соответствующему публичному субъекту, с сохранением предприятия как такового в собственности муниципального образования; именно так во многих случаях поступает Росимущество в отношении передаваемого федерального имущества;
  3. продажа части имущества предприятия (учреждения) с передачей остальной части предприятия как имущественного комплекса в собственность иного публичного субъекта <27>.
<27> Имущество казенного предприятия отчуждается казенным предприятием с согласия учредителя - органа местного самоуправления; имущество предприятия на праве хозяйственного ведения: движимое - самостоятельно, недвижимое - с согласия учредителя; имуществом учреждения распоряжается учредитель.

Передача имущества предприятия или учреждения другому публичному субъекту в полном составе - крайняя мера, когда никакое имущество не может быть оставлено у муниципального образования. Здесь нужно иметь в виду лишь объективные ограничения, в частности, что при уменьшении уставного фонда предприятия его размер не должен становиться меньше 1 тыс. МРОТ, т.е. на сегодня 100 000 рублей. Изъять все имущество у предприятия или учреждения можно только ликвидировав его.

Здесь также важно определить: допустима ли в переходный период приватизация предприятий вместо безвозмездной передачи их иному публичному субъекту? В разъяснениях официальных органов обычно утверждается, что недопустима. Это, как представляется, вытекает и из смысла законодательства, в частности, из п. 4 ч. 8 ст. 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где говорится: органы местного самоуправления до 1 января 2009 года осуществляют приватизацию или производят перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года, не соответствующего требованиям статьи 50 настоящего Федерального закона и не переданного в соответствии с пунктом 3 настоящей части в федеральную собственность. То есть подразумевается определенная этапность: сначала осуществляется перераспределение имущества между публичными субъектами (в соответствии с п. 3 ч. 8 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ), а затем только - приватизация в отношении неперераспределенного имущества. Это логично с точки зрения приоритета сохранения имущества в публичной собственности.

Однако судебная практика знает иной подход. Он основывается на утверждении, что Федеральные законы N 122-ФЗ и N 131-ФЗ не устанавливают каких-либо ограничений на приватизацию муниципального имущества. Исходя из этого и учитывая свободу собственника распоряжаться своим имуществом, органы местного самоуправления вправе осуществлять приватизацию имущества (ч. 1 ст. 217 ГК РФ, ч. 3 ст. 2 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества") <28>. Права тех субъектов, которые могли бы претендовать на это имущество в порядке безвозмездной передачи, суд не признает нарушенными, ссылаясь на то, что в момент приватизации такие субъекты не приобрели прав на имущество, а защите подлежат существующие права и охраняемые законом интересы, а не права, предполагаемые в будущем <29>. Для понимания этого решения, как кажется, принципиально важно, что само имущество, о котором шла речь, являлось спорным, т.е. в принципе могло находиться как в районной, так и в поселенческой собственности (спор был между ними), - это предприятия водо-, теплоснабжения, причем обслуживавшие не одно поселение.

<28> При этом надо иметь в виду, что органы местного самоуправления могут проводить приватизацию имущества лишь ликвидированных предприятий. Если предприятие действует, именно оно распоряжается имуществом с согласия собственника, т.е. проводить приватизацию должно само предприятие. Это не касается учреждений, поскольку их имуществом распоряжается собственник.
<29> Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 9 июня 2007 г. по делу N А41-К2-25637/06.

В другом деле решение было другим: продажа федерального имущества, находившегося в пользовании органов местного самоуправления, была признана незаконной в связи с тем, что эти действия "нарушили право заявителя на передачу этого объекта недвижимости в муниципальную собственность". Не играет роли, по мнению суда, и то, что данный объект был запланирован к реализации на федеральном уровне, т.к. "законом не предусмотрено, что нормы ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ не действуют в случае принятия решения о реализации объекта федеральной собственностью" <30>.

<30> Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 25 мая 2007 г. по делу N А41-К2-20167/06.

Но если внимательно сравнить 2 этих решения с разным исходом, то выяснится, что между ними нет противоречия, из их сопоставления напрашивается следующий вывод: суд признает приватизацию возможной в случае, если речь идет о случаях обязательной передачи, т.е. когда в силу закона имущество должно быть передано именно этому субъекту, и приватизация лишает его этого права. Если же исходя из критериев, указанных в законе, судьба имущества может быть разной, то права субъекта, который наряду с другими мог претендовать на это имущество, не признаются нарушенными. Кроме того, при оценке наличия или отсутствия нарушения прав, как вытекает из решений, играет роль и тот факт, было ли на момент приватизации направлено предложение о передаче имущества: если предложение было, а приватизация состоялась, скорее всего, суд признает права на безвозмездную передачу нарушенными. Таким образом, приватизация имущества, которое может быть безвозмездно передано другим публичным субъектам, полностью судами не отрицается.

При этом нужно понимать, что в любом случае речь идет о приватизации с передачей прав собственности на имущество другим лицам, с прекращением права муниципальной собственности. Если приватизация будет осуществляться в порядке реорганизации унитарного предприятия в ОАО (гл. VII Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества"), когда 100% акций нового ОАО остаются в муниципальной собственности, или даже путем продажи, если при этом часть акций останется в собственности муниципального образования, то будет нарушено требование о целевом назначении имущества - муниципальное образование по-прежнему будет обладать имуществом, которое по своему целевому назначению не связано с решением возложенных на него публичных задач.

Поскольку в данном случае речь идет о безвозмездной передаче предприятия как имущественного комплекса другому публичному субъекту, что регулируется специальным законодательством - Федеральным законом N 122-ФЗ, то к данной процедуре не применяются положения § 8 "Продажа предприятия" гл. 30 ГК РФ и ст. 27 "Особенности сделок, связанных с продажей имущественного комплекса унитарного предприятия" Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Согласно Федеральному закону N 122-ФЗ при передаче имущества ликвидация предприятий и учреждений как юридических лиц не осуществляется. Переход права собственности к новому публичному собственнику не является и реорганизацией предприятия (п. 4 ст. 29 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"). Соответственно, в данном случае не применяются правила п. 7 ст. 29 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" об обязательном извещении кредиторов унитарного предприятия не позднее тридцати дней с даты принятия решения о реорганизации и о праве кредиторов потребовать прекращения или досрочного исполнения соответствующих обязательств унитарного предприятия и возмещения им убытков. Не требуется также и составление специального передаточного акта, оформляющего переход прав и обязанностей предприятия (ч. 5 ст. 58 ГК РФ).

В этом случае вносятся лишь изменения в устав унитарного предприятия (прежде всего в связи со сменой органа, уполномоченного осуществлять полномочия собственника имущества предприятия) (ч. 4 ст. 29 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях). Решение о внесении изменений в устав следует принять уполномоченному на это органу местного самоуправлению нового собственника.

Затем согласно ст. 17 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" необходимо зарегистрировать изменения в устав, для чего в ФНС представляются следующие документы:

Здесь следует иметь в виду, что в соответствии с подп. 10 п. 1 ст. 333.35 НК органы местного самоуправления освобождены от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию изменений учредительных документов организаций. Однако для того, чтобы не платить госпошлину, заявителем, т.е. лицом, обращающимся за государственной регистрацией изменений в учредительные документы, должен быть именно орган местного самоуправления: если заявление будет подано руководителем предприятия или учреждения, не будет освобождения от уплаты госпошлины <31>. При этом Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" регламентирует, в каких случаях кто является уполномоченным лицом для обращения с заявлением о государственной регистрации (ст. 9). И, в частности, предусматривает, что учредитель является заявителем лишь при создании организации, а при передаче имущества, как уже говорилось, прежнее предприятие (учреждение) не ликвидируется и, соответственно, новое не создается. То есть орган местного самоуправления, в т.ч. новый собственник имущества переданного предприятия (учреждения), по общему правилу не вправе быть заявителем при государственной регистрации изменений в учредительные документы этого предприятия (учреждения). Для того чтобы получить это право, орган местного самоуправления должен отвечать одному из следующих условий:

<31> Письмо Федеральной налоговой службы от 13 января 2005 г. N ШС-6-09/5@ "О временных методических рекомендациях".
  1. быть юридическим лицом и новым учредителем предприятия (учреждения) - в этом случае в регистрирующие органы может обратиться руководитель органа местного самоуправления, поскольку он будет являться руководителем юридического лица, выступающего учредителем регистрируемого юридического лица и подпадать под абз. 7 п. 1 ст. 9;
  2. быть уполномоченным на такие обращения нормативными правовыми актами местного самоуправления (например, положением об этом органе) - тогда он подпадает под абз. 9 п. 1 ст. 9 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Подлинность подписи заявителя должна быть удостоверена в нотариальном порядке (абз. 3 п. 1 ст. 9 Федерального закона). Государственная пошлина за нотариальное удостоверение подписи на заявлениях о регистрации юридических лиц составляет 200 рублей (ст. 333.24 НК РФ).

П. 5 ст. 5 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в случае изменения сведений об учредителях (участниках) юридического лица и некоторых других сведений регистрирующий орган должен быть поставлен в известность об этом в течение 3 дней с момента их изменения. Однако МНС России в письме от 14 августа 2003 г. N 09-1-02/4040-АВ409 прямо указывается: установленный трехдневный срок не распространяется на случаи, при которых изменение сведений, содержащихся в Государственном реестре, происходит в связи с внесением изменений в учредительные документы; регистрирующие (налоговые) органы не вправе применять к должностным лицам организаций административную ответственность, предусмотренную пунктом 3 статьи 14.25 КоАП РФ в части несвоевременного представления сведений о юридическом лице, связанных с внесением изменений в учредительные документы юридического лица, в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц.

На основании представленных документов регистрирующий (налоговый) орган осуществляет внесение в Единый государственный реестр юридических лиц записи о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, с присвоением указанной записи государственного регистрационного номера и выдачей унитарному предприятию свидетельства о внесении записи в ЕГРЮЛ по форме N Р50003, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 439.

Как видно, об изложенных правилах изменения статуса юридического лица при передаче его имущества новому собственнику закон говорит лишь в отношении предприятий - по муниципальным учреждениям нет ни специального закона, ни специального регулирования в других законах. Однако исходя из ст. 300 ГК РФ, используя аналогию закона (по предприятиям), можно сказать, что этот порядок применим и к учреждениям. Ст. 300 ГК РФ устанавливает, что учреждение сохраняет свои права оперативного управления на имущество, а это подразумевает, что учреждение продолжает действовать при передаче его имущества новому публичному собственнику. Данные случаи - смены собственника имущества - не подпадают ни под одну форму реорганизации юридических лиц. Соответственно, остается только одно: внести изменения в учредительные документы учреждения, дабы привести его юридический статус в соответствие с изменившимися обстоятельствами.

Согласно Федеральному закону N 122-ФЗ при передаче предприятий и учреждений регистрации права государственной и муниципальной собственности на их имущественные комплексы как объекты недвижимости не требуется. Это означает, что имущество предприятия и учреждения может быть передано не как единый имущественный комплекс, а как сумма отдельных объектов. При этом регистрации будут подлежать лишь объекты недвижимого имущества, в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". В принципе комментируемая норма Федерального закона N 122-ФЗ не устанавливает каких-либо исключений из общих правил, поскольку в соответствии с ГК РФ и Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" объединение имущества в имущественный комплекс и регистрация прав на него как на единый объект недвижимого имущества осуществляется по волеизъявлению собственника, на его усмотрение (п. 2 ст. 22 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").

Имущество предприятия или учреждения как имущественный комплекс может быть передано только в случае, если к моменту передачи зарегистрированы права на такой имущественный комплекс <32>. Если же нет - то можно передавать только отдельные объекты имущества, закрепленные за этим предприятием. В этом случае права на имущество регистрируются по общим правилам.

<32> При этом судьба предприятия как юридического лица не зависит от правового оформления передачи его имущества, т.е. все сказанное выше остается в силе при любом порядке передачи имущества: предприятие не ликвидируется и не реорганизуется, а лишь вносятся изменения в его учредительные документы.

Если предприятие передается как единый имущественный комплекс, то особенности установлены ст. 22 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и Постановлением Правительства РФ N 374.

  1. При передаче субъекту РФ или от субъекта РФ предприятия (учреждения) как имущественного комплекса требуется дополнительно представить бухгалтерский баланс государственного (муниципального) предприятия, государственного (муниципального) учреждения.
  2. Регистрация в этом случае осуществляется центральным (федеральным) органом Росрегистрации (а не его территориальными органами), куда и следует обращаться, а внесение изменений в сведения Реестра по отдельным объектам недвижимости, входящим в состав комплекса и зарегистрированным по месту их нахождения, будет осуществлено автоматически, в порядке внутреннего взаимодействия органов Росрегистрации.

Для регистрации права собственности представитель органа местного самоуправления муниципального образования, получившего имущество по решению Росимущества или органа исполнительной власти субъекта РФ, в соответствии с абз. 2 п. 1, п. 3 ст. 16 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" должен лично обратиться с заявлением в федеральный орган Росрегистрации по адресу: г. Москва, ул. Воронцово поле, д. 4-а (сайт: www.rosregistr.ru). Там же, а также в Федеральном законе "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и Приказе Минюста России от 1 июля 2002 г. N 184 "Об утверждении Методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" можно узнать о необходимом комплекте документов (в т.ч. при первичной регистрации имущественного комплекса предприятия или учреждения, если будет принято решение о регистрации такового с последующей передачей).

  1. За регистрацию прав на предприятие в соответствии с подп. 19 п. 1 ст. 333.33 НК РФ взимается государственная пошлина в размере 0,1% стоимости имущества, имущественных и иных прав, входящих в состав предприятия как имущественного комплекса, но не более 30000 рублей. При этом подп. 4 п. 3 ст. 333.35 НК РФ уплата госпошлины отменена при регистрации прав муниципального образования на недвижимое имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями и составляющее муниципальную казну. В данном случае, при продаже предприятия как имущественного комплекса, эта льгота неприменима <33>. При этом Законом не установлен срок для подачи заявления на государственную регистрацию. Соответственно, собственник имущества не может быть привлечен к административной ответственности за отсутствие государственной регистрации по ст. 19.21 КоАП РФ <34>.
<33> Для сокращения имущества, которое облагается государственной пошлиной, часть имущества предприятий и учреждений может быть выведена из режима хозяйственного ведения и оперативного управления и потом уже передана. Для имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, это сложнее, поскольку оно, как говорилось, не подлежит одностороннему изъятию собственником, и это возможно лишь путем ликвидации, реорганизации предприятия или отказа предприятия от права хозяйственного ведения на это имущество.
<34> См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2005 года (утвержден Постановлениями Президиума Верховного Суда РФ от 4, 11 и 18 мая 2005 г.).

В плане налогообложения это также не должно повлечь проблем: плательщиком налогов на имущество, земельного, водного налогов является организация, которой имущество передано на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Организация не ликвидируются, местоположение имущества не меняется. Уплата налога на имущество будет производиться в прежнем порядке, если бюджетные организации вообще не освобождены от таковой законом субъекта РФ.

Таким образом, видимо, нет необходимости в срочном порядке регистрировать права на приобретенные предприятия. Учитывая, что в официальных кругах давно идет речь о необходимости внести изменения в законодательство и освободить государственные и муниципальные органы от уплаты пошлин, связанных с перераспределением и разграничением имущества, и особенно то, что такая необходимость в принципе не оспаривается, существует возможность, что соответствующий закон будет принят.

Предложенный подход (отложение регистрации) может создать проблемы только в том случае, если по решению о передаче или по закону субъекта РФ моментом возникновения права собственности на переданное имущество будет обозначен момент государственной регистрации прав (а не подписания передаточного акта), т.к. до момента перехода права собственности бремя содержания имущества и риск его гибели лежит на прежнем владельце. Последним новый собственник может быть через суд принужден к государственной регистрации прав по ч. 1 ст. 16 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Эту проблему можно попытаться решить, включив в передаточный акт (или заключив отдельный договор) условие о том, что с момента его подписания бремя содержания имущества и риск его случайной гибели переходят к приобретателю, поскольку ст. 210, 211 ГК РФ разрешается определение иного распределения бремени содержания имущества и риска его случайной гибели в договорном порядке.

Если сравнивать процедуры передачи имущества предприятия как имущественного комплекса и как совокупности отдельных объектов имущества, то большой разницы между ними не существует, исходя из тех специальных правил, которые установлены Федеральным законом N 122-ФЗ. При этом регистрации в случае передачи имущества как совокупности отдельных объектов подлежат лишь объекты недвижимости, а госпошлина при регистрации прав на отдельные объекты недвижимости для органов местного самоуправления пониженная - 100 рублей (подп. 20 п. 1 ст. 333.33 НК РФ). Исходя из этого, в принципе не важно, передается ли предприятие (учреждение) как имущественный комплекс или как отдельные объекты имущества. Поэтому, вероятно, если имущество предприятия (учреждения) ранее не зарегистрировано как имущественный комплекс, не имеет смысла это делать и в целях передачи.

Если имущество предприятия или учреждения передано как совокупность имущества, возникает вопрос: можно ли новому собственнику зарегистрировать его сразу как имущественный комплекс? Право на имущественный комплекс производно от прав на имущество, входящее в его состав (вторично по отношению к ним), и оформляется на их основе. Вообще, действует правило о том, что можно передать только те права, которые принадлежат передающему субъекту, т.е. для передачи прав на имущественный комплекс передающий субъект должен сам обладать этим правом. А если передается совокупность имущества, то такого права у передающего субъекта нет. По логике и новый собственник не приобретает прав на имущественный комплекс и должен зарегистрировать свои права на имущество предприятия как на совокупность отдельных объектов. И лишь потом, при желании, может обратиться за регистрацией права на имущественный комплекс.

Согласно ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ при передаче имущества предприятия или учреждения в собственность иному публичному субъекту предприятие или учреждение как юридическое лицо сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управления на передаваемое имущество, в соответствии со ст. 300 ГК РФ. Исходя из системного анализа закона, с учетом ч. 3 ст. 216 ГК РФ, п. 4 ст. 29 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" следует прийти к выводу, что это правило распространяется на все формы передачи имущества предприятий - как имущественного комплекса и как совокупности отдельных имущественных объектов <35>. По логике вещей, хотя закон не говорит об этом прямо, не требуется и перерегистрации права хозяйственного ведения или оперативного управления, ибо обладателем права является само предприятие и учреждение, а не собственник имущества, и этот обладатель не меняется - не ликвидируется, не реорганизуется, само право имеет объектом имущество, вне зависимости от его собственника, и оно также не претерпевает изменений.

<35> Это, в частности, подкрепляется и правилами п. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ о том, что ликвидация предприятий и учреждений не производится (это сформулировано общо для всех случаев передачи имущества, а не только имущественных комплексов) и регистрации прав на их имущество как на имущественные комплексы не требуется (а это правило имеет смысл только по отношению именно к имуществу, которое не зарегистрировано как имущественный комплекс).

В письме от 24 января 2007 г. N 03-03-06/4/4 Минфин России, кроме того, разъяснил, что при передаче унитарного предприятия от одного публичного собственника другому такое предприятие вправе продолжать начислять амортизацию по объектам амортизируемого имущества.

При перераспределении имущества между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями.

Для передачи предприятий или учреждений из муниципальной собственности или в муниципальную собственность органы местного самоуправления должны представить в Росимущество или в орган по управлению имуществом субъекта РФ документы по перечню, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 374. Этот перечень является исчерпывающим, распространяется на все случаи перераспределения имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образования и не может быть изменен. Соответственно, никто не имеет права требовать каких-либо иных документов или сведений в их составе.

При перераспределении имущества предприятия или учреждения между РФ, субъектом РФ, муниципальными образованиями закон требует получить согласие организации на передачу имущества. Согласие от имени предприятия или учреждения дается его руководителем. Причем судебная практика исходит из того, что передача имущества предприятия или учреждения невозможна без его согласия, даже в случае, если само такое имущество в силу закона должно быть безусловно передано (например, муниципальное имущество используется органами или организациями РФ, субъекта РФ, другого муниципального образования) <36>. Действительно, следует исходить из того, что согласование с организацией как процедурный этап должно быть осуществлено. Другое дело, каковы будут последствия, если предприятие или учреждение не дает своего согласия, и как это расценивать? Исходя из системного анализа законодательства, здесь возможен ряд вариантов:

<36> Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 4 июля 2007 г. по делу N 09АП-8357/2007-АК.
  1. если спорное имущество не подлежит обязательной передаче, а может остаться у муниципального образования, несогласие предприятия (учреждения) исключает передачу имущества; впрочем, орган местного самоуправления (учредитель) вправе изъять из оперативного управления имущество и после этого передать его другому субъекту;
  2. если спорное имущество подлежит передаче заинтересованному публичному субъекту в силу закона, то следует исходить из того, что при даче согласия или несогласия волеизъявление предприятия и учреждения связано законом, соответственно, организация не вправе отказывать, поскольку такое решение об отказе как не соответствующее закону может быть оспорено в порядке искового производства; после того, как отказ будет признан незаконным, передача должна будет произойти. Учитывая это, во избежание проблем орган местного самоуправления может изъять имущество из ведения предприятия или учреждения и впоследствии осуществить его безвозмездную передачу.

При этом если такое имущество вообще не может впредь находиться в муниципальной собственности, то впоследствии оно должно быть приватизировано, а на это согласия предприятия или учреждения не требуется. При этом в отличие от безвозмездной передачи доходы от приватизации поступят в местный бюджет. Однако надо помнить, что этот вариант может быть реализован только в случае, если заинтересованный в получении имущества публичный субъект не проявит настойчивость и не будет добиваться передачи имущества в судебном порядке. Либо - если судебная практика будет складываться не в пользу принуждения к отчуждению имущества. Такие прецеденты уже имеются <37>.

<37> Там же. Кстати, дальше говорится о вариантах обжалования отказа в даче согласия на передачу имущества - так вот они вполне применимы и для этого случая. Если конкретный суд или суды в целом будут признавать непередачу имущества правомерной даже в случаях, когда по закону она должна быть осуществлена, такие решения могут быть оспорены в судебном порядке.

Это же касается и проблем, возникающих у самих муниципальных образований в связи с получением федерального или регионального имущества, закрепленного за предприятиями или учреждениями РФ или субъекта РФ.

Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 374 требует, кроме того, еще согласие (письмо) федерального органа исполнительной власти, к ведению которого отнесены федеральное государственное унитарное предприятие, федеральное государственное учреждение, предлагаемые к передаче либо имущество которых, принадлежащее им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления соответственно, предлагается к передаче, на передачу имущества. В законах говорится лишь о согласии самого учреждения или предприятия, а не его учредителя или другого органа, осуществляющего полномочия собственника в отношении его имущества. Представляется, что несогласие такого органа не должно препятствовать передаче имущества. Это может играть роль лишь дополнительной информации для Росимущества при принятии решения. В принципе такой отказ можно обжаловать, однако на этот предмет есть неблагоприятные судебные прецеденты: Девятый арбитражный апелляционный суд Постановлением от 4 июля 2007 г. по делу N 09АП-8357/2007-АК отказал администрации Приморского края в признании отказа Росархива незаконным и понуждении к передаче имущества, сославшись на то, что собственник не может быть принужден к отчуждению имущества согласно ст. 209 ГК РФ и по Федеральному закону N 122-ФЗ; в интерпретации Постановления Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П безвозмездная передача федерального имущества из федеральной собственности в собственность субъекта РФ возможна при условии волеизъявления собственника (причем суд первой инстанции признал отказ незаконным!). С этими выводами Суда трудно согласиться по многим причинам, в т.ч., как представляется, Постановление Конституционного Суда РФ истолковано расширительно. Пока нет оснований делать вывод, что это тенденция в судебной практике. Но можно идти другим путем - не обжаловать отказ, а обращаться с полученным отказным письмом в Росимущество, и если оно откажет в передаче имущества или даже принятии документов, обжаловать его действия. Третий выход - оспаривать в суде само Постановление Правительства РФ как не соответствующее закону. Учитывая, что данное дело находится в подведомственности Верховного Суда РФ, а не арбитражных судов, его подход может быть иным. В конце концов, в перспективе (при господстве такого подхода в практике в целом) возможно и обжалование Федерального закона N 122-ФЗ и (или) Постановления Правительства РФ "в смысле, придаваемом ему правоприменительной практикой" - о необходимости согласия "третьего" федерального органа на передачу имущества, или в целом отказ в передаче имущества, подлежащего передаче в силу закона. Последнее касается и случаев, если отказ будет иметь место со стороны субъекта РФ.

Получения согласия Минфина России на передачу федеральной собственности или в федеральную собственность не требуется (письмо Минфина России от 5 июня 2006 г. N 06-04-05/0).

Согласно Постановлению Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 374 при передаче в муниципальную собственность или из муниципальной собственности предприятий и учреждений по ним представляется не только перечень самих предприятий и учреждений (форма Перечня утверждена тем же Постановлением), но и перечень недвижимого имущества, принадлежащего им на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления (форма Перечня также утверждена тем же Постановлением).

При разграничении имущества между муниципальными образованиями разных типов.

Правовое регулирование передачи предприятий и учреждений при разграничении имущества между муниципальными образованиями разных типов по ряду вопросов отличается от правового регулирования передачи предприятий и учреждений при перераспределении имущества между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями.

  1. Не установлено, что требуется согласие предприятий и учреждений на передачу их имущества. Поскольку вещные права предприятия (учреждения) при этом не затрагиваются, а следуют за имуществом (ст. 300 ГК РФ) и подобное требование не вытекает из иного законодательства, следует исходить из того, что при межмуниципальном разграничении имущества этого не требуется.
  2. Не указывается, что предприятие и учреждение как юридическое лицо не ликвидируется и не реорганизуется. Однако это вытекает из ст. 300 ГК РФ и п. 4 ст. 29 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", а также однородности отношений по передаче имущества в этом случае с отношениями, регламентированными в п. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ. Поэтому к этим случаям применимо все, что сказано о порядке дальнейших действий при передаче предприятия.
  3. Не установлен ни перечень документов, которые должны представляться для принятия решения о передаче предприятий, ни орган, уполномоченный определять такой перечень. Поскольку властное решение по разграничению имущества принимается законодательным органом государственной власти субъекта РФ, в частности, перечни предприятий утверждаются законом, то следует исходить из того, что именно такой орган или уполномоченный им орган должен определить набор документов, необходимых для утверждения перечня передаваемых предприятий.
  4. Не установлено, что не требуется регистрации права муниципальной собственности на имущественные комплексы передаваемых предприятий. Однако, как сказано выше, обособление имущества предприятия в имущественный комплекс - это право, а не обязанность собственника. Поэтому сказанное выше о порядке и формах передачи имущества предприятия при перераспределении между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями относится в равной мере и к межмуниципальному разграничению имущества.
  5. Установлено, что муниципальное образование, имущество которого передано в порядке разграничения между муниципальными образованиями разных типов, несет субсидиарную ответственность по обязательствам переданных им учреждений и казенных предприятий, возникшим до перехода права собственности. В том числе это не зависит от содержания передаточного акта. И, по букве закона, не зависит даже от формы передачи имущества предприятий и учреждений. То есть это правило сохраняет действие даже в случае, если имущество предприятия или учреждения передано как имущественный комплекс, что само по себе подразумевает передачу в т.ч. имущественных прав и обязанностей, уступку права требования и перевод долга.

Возникает вопрос: нельзя ли избежать субсидиарной ответственности, осуществив перевод долга в соответствии со ст. 391 - 392 ГК: заключив соглашение о переводе долга с новым собственником имущества и получив на это согласие кредитора? С одной стороны, норма закона является императивной и как таковая не может быть преодолена законом субъекта или соглашением между муниципальными образованиями. С другой стороны, это правило вызвано к жизни именно тем, что передача имущества может быть осуществлена в силу закона, принудительно, и притом без согласия кредитора.

Поскольку четкого ответа нет, можно привести аргументы в пользу различных ответов на этот вопрос, а как будет складываться практика, неизвестно, то решение вопроса остается на усмотрение органов местного самоуправления.

Во всяком случае, в передаточном акте крайне желательно отразить полный перечень обязательств, существующих на момент передачи. Это будет правовым доказательством в случае спора о том, по каким обязательствам предприятия муниципальное образование - прежний собственник имущества несет субсидиарную ответственность.

  1. Установлен срок для внесения изменений в учредительные документы переданных муниципальных предприятий и учреждений - 2 месяца (очевидно, с момента перехода права собственности на их имущество).

10. Имущество, не оформленное в собственность к моменту разграничения

Порядок разграничения муниципального имущества распространяется на объекты, уже находящиеся в государственной и муниципальной собственности и надлежащим образом оформленные (включенные в реестр муниципальной собственности и зарегистрированные, если речь идет о недвижимом имуществе). Разграничение неоформленного имущества не предусмотрено.

При этом следует иметь в виду, что обязательной государственной регистрации подлежало только имущество, правоустанавливающие документы на которое оформлены после 31 января 1998 г. (ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). В частности, если акты органов власти субъектов или муниципальных образований, принятые во исполнение Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1, были приняты до этого времени, право собственности могло не регистрироваться, и оно не считается неоформленным.

Если неоформленное имущество, исходя из установленных законом критериев, может находиться в муниципальной собственности, в т.ч. используется органами местного самоуправления, то необходимо оформлять права муниципальной собственности на это имущество. Жестких сроков здесь нет, однако необходимо иметь в виду, что на неоформленное имущество свои права могут заявить и иные субъекты, а также то, что подобное бездействие может быть расценено как уклонение от налогообложения (ст. 122 НК РФ) <38>.

<38> Письмо Минфина России от 6 сентября 2006 г. N 03-06-01-02/35 "О налоге на имущество организаций".

Если же имущество не может находиться в муниципальной собственности, не имеет смысла оформлять права на него в целях дальнейшей передачи. Такая обязанность не закреплена за органами местного самоуправления. Оформлением такого имущества в собственность должен впоследствии заниматься тот публичный субъект, в собственности которого это имущество находится. Допустим, если в свое время имущество не было приобретено муниципальным образованием (т.е. не было решения о передаче (принятии) его в муниципальную собственность) в порядке разграничения государственного имущества по Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г., значит, юридически оно не поступало в муниципальную собственность и осталось в ведении тех органов (организаций), которые владели им на тот момент. Следовательно, именно они или их правопреемники и должны решать дальнейшую судьбу такого имущества.

Если же правоустанавливающие документы на имущество есть, но право муниципальной собственности на него не возникло (например, не зарегистрировано право на недвижимое имущество, возникшее после 31 августа 1998 г.), то, думается, можно аннулировать такие правоустанавливающие документы - отменить акт о передаче имущества (если имущество было передано РФ или субъектом РФ на первом этапе разграничения, по Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1) либо расторгнуть договор по ст. 451 ГК РФ (если имущество было приобретено до изменения законодательства, повлекшего невозможность нахождения этого имущества в муниципальной собственности) либо по ст. 168 ГК РФ (если имущество было приобретено после таких изменений).

Если же возвращение "статуса кво" невозможно или нецелесообразно по различным причинам (это может быть при необходимости разграничения неоформленного имущества между разными типами муниципальных образований, ибо может привести к выбыванию имущества из муниципальной собственности вообще), то необходимо производить оформление прав на такое имущество тому муниципальному образованию, которое имеет правоустанавливающие документы на него, а затем производить перераспределение (разграничение). Постановление Правительства РФ N 374 требует, чтобы была представлена выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о зарегистрированных правах на предлагаемое к передаче недвижимое имущество, выданная не ранее чем за 1 месяц до ее направления в Росимущество или исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. При этом земельные участки могут не регистрироваться специально, и в случае отсутствия данных о них в Государственном реестре прав на недвижимое имущество допускается представлять правоустанавливающие документы на них.

Поскольку перечня документов при межмуниципальном разграничении имущества в законе не содержится, не исключается (в т.ч. в имеющейся практике) одновременная регистрация прав прежнего и нового собственника при передаче прав на имущество. То есть можно обращаться сразу с двумя заявлениями - о регистрации права муниципального образования, передающего имущество, и о регистрации права муниципального образования, принимающего имущество. В этом случае в дополнение к документам, указанным в п. 4 настоящего комментария, потребуется также представить правоустанавливающие документы на имущество муниципального образования, передающего имущество.

Наконец, необходимо иметь в виду еще один нюанс: действие Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 распространяется только на государственное имущество, существовавшее на дату вступления его в силу, соответственно, право на имущество, возникшее позже (в т.ч. на имущество с более поздней датой ввода в эксплуатацию), не могло быть передано субъектом РФ или принято в собственность муниципальным образованием во исполнение этого Постановления. Правоустанавливающими документами на него должны быть иные документы, на основании которых оно создавалось и вводилось в эксплуатацию. Отсутствие подтверждения о дате создания имущества рассматривается как непредставление документов, подтверждающих право на имущество, и влечет отказ в государственной регистрации.

Можно также отметить, что реестр муниципальной собственности не является правоустанавливающим документом и само по себе включение имущества в него не играет существенной юридической роли и не является доказательством наличия права на имущество.

11. Подготовка к передаче имущества

Согласно Федеральному закону N 122-ФЗ и Постановлению Правительства РФ N 374 при перераспределении имущества между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, в отличие от приватизации имущества, не предполагается производить полную инвентаризацию или оценку имущества, в т.ч. имущества предприятий и учреждений.

Справка организации, осуществляющей государственный технический учет и (или) техническую инвентаризацию объектов градостроительной деятельности, о технических характеристиках и адресах предлагаемых к передаче объектов представляется лишь в случае передачи отдельных помещений в зданиях в целях индивидуализации предлагаемого к передаче имущества. То же самое касается и земельных участков - кадастровая карта (план) земельного участка должна представляться только при передаче участка как самостоятельного объекта, в целях его индивидуализации. Передача земельного участка не как самостоятельного объекта имеет место при его включении в состав имущественного комплекса предприятия (если зарегистрировано право на имущественный комплекс), при передаче его вместе с недвижимым имуществом, которое на нем находится. Поскольку в законе речь идет о передаче имущества, уже оформленного в муниципальной собственности, то техническая инвентаризация и кадастровый учет соответствующих объектов уже были произведены. Необходимо лишь получить справку или кадастровый план.

Никаких иных подобных документов или документов, содержащих сведения по оценке имущества, в данном перечне не предусмотрено. Соответственно, не возникает обязанности проводить дополнительные процедуры инвентаризации имущества или оценки имущества.

Техническая инвентаризация недвижимого имущества потребуется в случае, если ранее она вообще не проводилась в отношении данного имущества, т.к. только она позволяет идентифицировать имущество и в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" на регистрацию должен быть представлен план объекта недвижимого имущества, заверенный органами технической инвентаризации.

Среди случаев проведения обязательной инвентаризации также отсутствует безвозмездная передача имущества от одного публичного собственника другому. В Положении по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в РФ, утвержденном Приказом Минфина России от 29 июля 1998 г. N 34н, есть иные основания, которые по аналогии схожи с ситуацией безвозмездной передачи имущества. Однако наличие сходства не является основанием требовать проведения обязательной инвентаризации, если это прямо не предусмотрено правовыми актами. В данном случае законодательством этого не предусматривается.

Проведение обязательной оценки предусмотрено "в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям" (ст. 8 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"). Однако безвозмездная передача имущества не является сделкой согласно ГК РФ. В данном случае, исходя из Федерального закона N 122-ФЗ, имеется акт государственного органа, который согласно ст. 8 ГК РФ является самостоятельным основанием возникновения гражданских прав и обязанностей, отличным от сделки. Вообще, исходя из анализа установленных Законом оснований обязательной оценки, таковая связана с возмездным характером отношений, в которые вовлекается публичное имущество, а для определения размера возмещения за таковое и необходимо определить его стоимость. В случае же безвозмездной передачи даже объективная необходимость в этом отсутствует.

Поскольку ни данные по инвентаризации, ни данные по оценке имущества не являются необходимыми при передаче имущества и обязательное проведение процедур инвентаризации и оценки не вытекает из законодательства, можно сделать вывод об отсутствии необходимости осуществлять их в процессе подготовки к передаче имущества.

При передаче муниципального имущества должна быть представлена выписка из реестра муниципального имущества. Если какое-либо муниципальное имущество не включено в реестр, необходимо произвести его учет в порядке, установленном для ведения реестра муниципального имущества в данном муниципальном образовании. При этом нет ни требований к ведению реестра (состава его сведений), ни требований к содержанию выписки из реестра. Получается, что органы местного самоуправления в этой части совершенно свободны и ориентируются только на свои нормативные правовые акты по порядку учета муниципального имущества.

12. Оформление передачи и приема имущества

После принятия Росимуществом, органом государственной власти субъекта РФ решения о передаче имущества в муниципальную собственность или из муниципальной собственности или закона о разграничении имущества между муниципальными образованиями необходимо произвести оформление передачи имущества.

  1. Составляется передаточный акт.

При перераспределении имущества между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями непосредственно Федеральным законом N 122-ФЗ установлен четкий алгоритм:

При перераспределении имущества между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями предусмотрено, что неподписание или непредставление передаточного акта принимающим имущество органом позволяет утвердить его в одностороннем порядке органами, осуществляющими передачу имущества; таким образом, если федеральными или региональными органами власти направленный органами местного самоуправления акт приемки-передачи не подписан (т.е. не поступил обратно в течение 3 недель + время доставки почтовых отправлений), орган местного самоуправления по управлению имуществом принимает решение об утверждении акта; если с составлением передаточного акта связан момент перехода права собственности на имущество, то органы местного самоуправления с этого момента не несут бремя содержания и риск гибели имущества.

Закон не устанавливает форму передаточного акта и не наделяет полномочиями по ее утверждению какой-либо другой орган.

Соответственно, форма передаточного акта должна определяться самими передающими имущество органами, в т.ч. органами местного самоуправления.

При этом следует учитывать установленные законом требования к передаточному акту:

Также необходимо учитывать требования, предъявляемые к оформлению первичных учетных документов согласно статье 9 Федерального закона "О бухгалтерском учете" в части обязательных реквизитов.

В передаточном акте должны быть, в частности, указаны:

Наконец, поскольку передаточный акт в силу ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ является одним из документов, служащих основанием государственной регистрации права собственности, его необходимо составлять с учетом требований ст. 18 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Передаточный акт может состоять из общей части и перечней передаваемого имущества. В этом случае во вводной части следует указать:

Перечни передаваемого имущества могут быть выделены в качестве приложений, являющихся неотъемлемой частью передаточного акта.

При составлении перечней имущества целесообразно руководствоваться перечнями, утвержденными решениями о передаче имущества (т.е. в соответствии с формами, утвержденными Постановлением Правительства РФ N 374). При этом, в принципе, в акт приема-передачи могут быть включены и другие сведения об имуществе, необходимые для его последующего учета и регистрации (балансовая и иная стоимость и т.п.). При этом сведения об имуществе, не включенные в перечни при их утверждении, придется запрашивать у правообладателя.

При разграничении имущества такой алгоритм передачи имущества законом не установлен - говорится лишь об обязанности органа местного самоуправления, владеющего имуществом, подлежащим передаче, передать его, и органа местного самоуправления, в собственность которого указанное имущество передается, принять его в трехнедельный срок после вступления в силу закона о разграничении имущества.

Конкретизация этого порядка законами субъектов РФ не предусмотрена. Органы местного самоуправления сами должны организовать свою работу, в т.ч. может быть принят муниципальный правовой акт о порядке проведения работ по передаче и приему имущества, где будут установлены предельные сроки совершения тех или иных действий - каждое муниципальное образование определяет такие сроки для себя. При этом целесообразно руководствоваться по аналогии сроками, установленными Федеральным законом N 122-ФЗ для перераспределения имущества между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями. В любом случае сроки должны устанавливаться с учетом необходимости завершить процесс составления и подписания передаточного акта в 3-недельный срок.

С точки зрения общегражданских правил акт приема-передачи должен составляться передающей стороной (как владельцем имущества) и направляться для подписания принимающей стороне.

При этом в отношении разграничения имущества между муниципальными образованиями не содержится правила об одностороннем утверждении акта в случае его неподписания принимающей стороной; следовательно, в этом случае можно лишь требовать, в т.ч. в судебном порядке, подписания акта, и до момента такового сохраняется бремя содержания имущества за прежним собственником; правда, впоследствии можно требовать возмещения убытков в связи с уклонением от подписания акта.

Форма акта или какие-либо требования к порядку его составления отсутствуют. В том числе в данном случае не применяются перечисленные чуть выше требования, предъявляемые законом к передаточным актам при перераспределении имущества между РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием, в т.ч. о подписании акта уполномоченным лицом предприятия и учреждения в случае, если передается имущество предприятий или учреждений.

В остальном изложенные ранее выводы о содержании и форме акта применимы и в данном случае. Учитывая, что формы перечней имущества при межмуниципальном разграничении не установлены на федеральном уровне и определяются законами субъектов РФ, то при составлении акта опираться следует на утвержденные законом субъекта РФ перечни.

Форма акта может быть утверждена органом по управлению муниципальным имуществом, передающим имущество.

Учитывая, что акт приема-передачи должен находиться у принимающей и передающей сторон по 1 экземпляру, должен быть передан органу, осуществляющему ведение реестра муниципальной собственности, затем должен быть представлен впоследствии на регистрацию права собственности, целесообразно составлять его как минимум в 4 экземплярах.

  1. На основании акта приема-передачи имущества осуществляется внесение изменений в реестр муниципального имущества передающего публичного субъекта.

При перераспределении имущества между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями установлен недельный срок со дня поступления органу местного самоуправления, осуществляющему передачу имущества, для направления акта органу местного самоуправления, уполномоченному на ведение реестра.

Порядок и сроки внесения изменений в реестр муниципального имущества муниципального образования, передавшего имущество, а также порядок внесения изменений в реестры муниципального имущества обеих сторон при межмуниципальном разграничении имущества не установлены.

Это осуществляется в соответствии с внутренними нормативными правовыми актами соответствующих муниципальных образований, действующими в них положениями о порядке ведения реестра муниципального имущества.

  1. Регистрация прав собственности на полученное имущество.

Регистрация права собственности осуществляется только в отношении недвижимого имущества.

При этом регистрация права нового собственника одновременно влечет регистрацию прекращения права прежнего собственника, поэтому специального обращения в регистрационные органы со стороны органов местного самоуправления (предприятий или учреждений), передавших имущество, не требуется.

При перераспределении имущества Федеральный закон N 122-ФЗ специально установил, что регистрация права на недвижимое имущество осуществляется одновременно с регистрацией прав на земельные участки, на которых расположены передаваемые объекты недвижимости. В отношении межмуниципального разграничения об этом не говорится, однако ничто не препятствует органам местного самоуправления также совместить эти процессы. В соответствии с п. 3 ст. 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" приобретение муниципальным образование права собственности на здания, строения, сооружения, а также на предприятия и учреждения, которым предоставлены земельные участки, является безусловным основанием возникновения права муниципальной собственности на соответствующие земельные участки. Принятия какого-либо иного распорядительного акта не требуется.

При этом необходимо руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 "Об утверждении Перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю".

Порядок регистрации имущества, в т.ч. представления документов на регистрацию, установлен:

Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним";

Постановление Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. N 68 "Об особенностях государственной регистрации права собственности и других вещных прав на линейно-кабельные сооружения связи";

Приказом Минюста России от 1 июля 2002 г. N 184 "Об утверждении Методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним";

Приказом Минюста России от 14 сентября 2006 г. N 293 "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Можно отдельно обратить внимание на следующие моменты.

  1. Обращаться за регистрацией муниципальной собственности от имени муниципального образования имеют право органы местного самоуправления и муниципальные юридические лица (в т.ч. и предприятия, имущество которых передается, - но, очевидно, только после внесения изменений в их учредительные документы). Для этого в муниципальных правовых актах им должно быть предоставлено такое право. В принципе заявление может быть подано и иным лицом, в т.ч. любым работником органов местного самоуправления или предприятия (учреждения), в случае, если уполномоченным лицом на них будет оформлена нотариальная доверенность.
  2. На регистрацию необходимо представить (ст. 17 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"):

а) заявление о регистрации прав - от имени органа местного самоуправления, получившего имущество (образец установлен Приказом Минюста России от 14 сентября 2006 г. N 293);

б) документы о правах на недвижимое имущество:

в) кадастровый план земельного участка, план участка недр и (или) план объекта недвижимости с указанием его кадастрового номера, кроме случаев, если кадастровый план данного земельного участка ранее уже представлялся (прежним собственником) и был помещен в соответствующее дело правоустанавливающих документов;

г) документы, удостоверяющие полномочия заявителя:

  1. Все документы должны быть представлены на государственную регистрацию в подлинниках и копиях, кроме заявления (только 1 подлинный экземпляр) и правоустанавливающего акта Росимущества или органа государственной власти субъекта РФ о передаче имущества (подлинник не представляется, а лишь 2 копии). Копии не требуется обязательно заверять нотариально: верность копий с государственных или муниципальных правовых актов свидетельствуется органом местного самоуправления, копий остальных документов - так же либо работником органа, осуществляющего государственную регистрацию прав при приеме документов.
  2. В соответствии с подп. 20 п. 1 ст. 333.33 НК РФ за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество взимается государственная пошлина, которая составляет для органов местного самоуправления 100 руб. (с каждого объекта имущества, соответственно). При этом в соответствии с подп. 4 п. 3 ст. 333.35 НК РФ, абз. 2 п. 3 ст. 16 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" органы местного самоуправления освобождены от уплаты госпошлины в случае приобретения имущества в муниципальную казну - имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями нового собственника.

Соответственно, если речь не идет о передаче имущества предприятий и учреждений, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, органы местного самоуправления осуществляют регистрацию бесплатно.

13. Налогообложение при передаче имущества

Исходя из понятий налогоплательщика по НДС, исключений, установленных п. 2 ст. 146 НК РФ, и положений Федерального закона N 122-ФЗ, передача имущества между публичными образованиями не должна облагаться НДС <39>.

<39> По аналогии см., напр.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 апреля 2006 г. N 15557/05, где он указал, что управление органами местного самоуправления земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не относится к числу операций, облагаемых НДС по смыслу НК: гл. 21 Кодекса не предполагает отнесение публично-правовых образований к плательщикам налога на добавленную стоимость при осуществлении полномочий, вмененных им в обязанность Федеральным законом.

Также, поскольку имущество перераспределяется между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, которые не относятся к категории организаций, то не должно возникать вопроса и об уплате налога на прибыль <40>.

<40> См., напр.: п. 6 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 декабря 2005 г. N 98.