Мудрый Юрист

Актуальные вопросы реформы местного самоуправления в калининградской области

Хорьков В.Н., доцент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Российского государственного университета имени И. Канта, кандидат юридических наук.

Нагорная Н.В., начальник отдела административно-правового обеспечения Министерства экономики Калининградской области.

Муниципальная реформа, начавшаяся в России со вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон "Об общих принципах..."), в субъектах Федерации идет непросто. Не случайно научные и практические работники неоднократно выступали с критикой его отдельных положений <2>.

<1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<2> См., например: Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 3. С. 11 - 20; Сергеев А.А. О порядке формирования представительных органов муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 2. С. 27 - 30; Масловская М.В. О проблемах реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": взгляд из региона // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 6. Т. 1. М.: Издательская группа "Юрист", 2006. С. 669 - 671.

В рамках данной статьи предпринята попытка обобщить и проанализировать первые результаты реформы муниципальных образований в Калининградской области - самом западном регионе страны.

Формирование территорий муниципальных образований должно было осуществляться с соблюдением установленных в ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах..." требований, с учетом исторически сложившихся между поселениями общественных и экономических связей, наличия организаций, оказывающих услуги населению, возможности размещения и обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

В Калининградской области распоряжением главы администрации (губернатора) от 9 сентября 2003 г. была создана рабочая группа по проведению мероприятий, связанных с реформой местного самоуправления <3>. Данной рабочей группой по отдельному графику осуществлялись поездки в муниципальные образования для обсуждения и разъяснения на местах, с участием общественности, положений и требований Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах...".

<3> Распоряжение главы администрации (губернатора) Калининградской области от 9 сентября 2003 г. N 272-р // Архив администрации Калининградской области за 2003 г.

При определении территорий городских и сельских поселений и городских округов возникла проблема определения масштабов территорий, которые допустимо включать в состав территории поселения или городского округа. Ведь отдельные муниципальные образования являлись городами районного подчинения. Первоначально предполагалось придать таким городам статус городских поселений в составе муниципальных районов. В результате пришлось бы создать на территории Калининградской области от 80 до 100 муниципальных образований. Но финансово-экономическая самостоятельность, а иногда и большая экономическая развитость городов районного подчинения по сравнению с районами повлекли бы административную зависимость экономически сильного муниципального образования - городского поселения от экономически слабого - муниципального района. В связи с этим в дальнейшем было принято решение, что города районного подчинения должны приобрести статус городского округа. Это дало возможность не создавать, как в других регионах, сотни муниципальных образований.

В результате обсуждения поступивших предложений вместо существовавших ранее 22 муниципальных образований (18 муниципальных районов, 3 городов и 1 поселка) было предусмотрено создание 40 муниципальных образований, 4 из которых должны были иметь двухуровневую структуру - муниципальные районы, 18 муниципальных образований приобретали статус городских округов. Безусловно, при этом учитывались исторические и местные традиции, компактность территории области (площадь - 15,1 тыс. кв. км, максимальная протяженность области с востока на запад составляет 205 км, с севера на юг - 108 км) и высокая плотность населения (63 человека на кв. км). Данная схема устройства местного самоуправления на территории Калининградской области была утверждена распоряжением главы администрации (губернатора) Калининградской области от 11 октября 2004 г. N 309-р <4>.

<4> Распоряжение главы администрации (губернатора) Калининградской области от 11 октября 2004 г. N 309-р "Об утверждении схемы устройства местного самоуправления на территории Калининградской области" // Российская газета. Запад России. 2004. 19 октября.

Вполне уместен вопрос: почему схема устройства местного самоуправления была утверждена не законом Калининградской области, а распоряжением главы администрации (губернатора)? Кроме того, а нуждается ли вообще в утверждении схема устройства местного самоуправления?

Во-первых, ни Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах...", ни иным нормативным правовым актом не установлено требование утверждать схему устройства местного самоуправления субъекта РФ. Это можно расценивать как инициативу непосредственно исполнительного органа государственной власти Калининградской области. Во-вторых, во внимание были приняты очень сжатые сроки (на тот период срок был определен до 1 января 2005 г.) по установлению границ муниципальных образований и наделению муниципальных образований соответствующим статусом, а также длительность процедуры принятия иных правовых актов, кроме распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ.

По нашему мнению, схему устройства местного самоуправления Калининградской области все-таки целесообразно закрепить не распоряжением (как правило, глава администрации (губернатор) принимает ненормативные правовые акты), а правовым актом нормативного характера, обладающим более высокой, чем распоряжение, юридической силой на территории субъекта РФ, - областным законом.

Однако еще до официального утверждения схемы устройства местного самоуправления шесть городских поселений были наделены Законами Калининградской области статусом городских округов: 31 марта 2004 г. - города Пионерский <5> и Советск <6>, 15 мая 2004 г. - города Мамоново <7>, Ладушкин <8> и Калининград <9>, 7 июня 2004 г. - поселок Янтарный <10>. Данное обстоятельство объясняется тем, что в отношении шести перечисленных муниципальных образований изначально не возникало проблем с определением их статуса. Кроме того, необходимо обратить внимание на численность вновь создаваемых муниципальных образований. Ведь она не так уж велика (от 3,8 тыс. человек до 38,6 тыс. человек; исключение составляет Калининградский городской округ, поскольку г. Калининград одновременно выполняет функцию административного центра субъекта Федерации).

<5> Закон Калининградской области от 31 марта 2004 г. N 374 "О наделении муниципального образования "Город Пионерский" статусом городского округа" // Российская газета. Запад России. 2004. 27 апреля.
<6> Закон Калининградской области от 31 марта 2004 г. N 376 "О наделении муниципального образования "Город Советск" статусом городского округа" // Российская газета. Запад России. 2004. 27 апреля.
<7> Закон Калининградской области от 15 мая 2004 г. N 395 "О наделении муниципального образования "Город Мамоново" статусом городского округа" // Российская газета. Запад России. 2004. 3 июня.
<8> Закон Калининградской области от 15 мая 2004 г. N 396 "О наделении муниципального образования "Город Ладушкин" статусом городского округа" // Российская газета. Запад России. 2004. 3 июня.
<9> Закон Калининградской области от 15 мая 2004 г. N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа" // Российская газета. Запад России. 2004. 3 июня.
<10> Закон Калининградской области от 7 июня 2004 г. N 402 "О наделении муниципального образования "Поселок Янтарный" статусом городского округа" // Российская газета. Запад России. 2004. 29 июня.

Как свидетельствует региональная практика применения положений Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах...", исторически сложившиеся в соответствии с административно-территориальным делением Калининградской области территории городов, поселков городского типа, районов послужили основой для установления территорий вновь создаваемых муниципальных образований.

Федеральные разработчики муниципальной реформы полагают, что такой подход противоречит и концепции, и положениям Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах...", поскольку п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона, допускающий возможность включения в состав территории городских поселений сельских населенных пунктов, не следует рассматривать как разрешающий включать в состав городского поселения территории в размерах территорий административных районов (районов, являющихся муниципальными образованиями).

По мнению федерального законодателя, такое положение фактически создаст различия в организации территориальной структуры местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, так как в таком случае вся территория отдельных субъектов РФ или значительная часть их территории может оказаться разграниченной исключительно между городскими округами. Это будет противоречить одной из основных целей принятия Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах..." - унификации организации территориальной структуры местного самоуправления, с тем чтобы оптимизировать разграничение полномочий органов публичной власти различного уровня, упорядочить налоговую и бюджетную системы РФ.

Председатель Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы В.С. Мокрый считает, что в первую очередь должны формироваться территории городских и сельских поселений. Таким образом, выполняется требование п. 1 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах..." - территория субъекта РФ разграничена между поселениями. Только после этого может приниматься решение о наделении городских поселений статусом городского округа <11>.

<11> Письмо Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы от 6 июля 2004 г. N 3.20-29/109 "О порядке формирования территории муниципального образования, которому предполагается предоставить статус городского округа" // Архив администрации Калининградской области за 2004 г.

Очевидно, что не все города и поселки обладают достаточным потенциалом для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий. Однако городское поселение, которое обладает значительным экономическим потенциалом (развитой инфраструктурой, кадровым потенциалом), должно наделяться статусом городского округа, с тем чтобы исполнять определенный объем полномочий.

Представляется, что включение в состав территорий городских поселений (в том числе городских поселений, которые планируется наделить статусом городского округа) территорий (включая территории сельских населенных пунктов), которые в обозримом будущем не будут использоваться для городской застройки, развития городского хозяйства и городской инфраструктуры, не противоречит Федеральному закону N 131-ФЗ "Об общих принципах...".

В связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <12>, который ввел критерии обоснования включения в состав городского поселения территорий и сельских населенных пунктов, схема муниципально-территориального устройства Калининградской области претерпела некоторые изменения.

<12> Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 30 декабря.

Так, в настоящее время на территории области вместо запланированных ранее 40 муниципальных образований стало 36, из них: 19 городских округов (было 18), вместо 4 муниципальных районов - теперь 3 (Балтийский район стал Балтийским городским округом), из 18 поселений (8 городских и 10 сельских поселений) осталось 14 (4 городских и 10 сельских поселений).

Следует отметить, что вышеназванная схема устройства местного самоуправления на территории Калининградской области 10 марта 2004 г. была рассмотрена на заседании Комиссии по установлению границ муниципальных образований Министерства регионального развития РФ и впоследствии была одобрена Министерством.

Однако подобное преобразование муниципальной карты региона прошло не совсем гладко. На протяжении четырех месяцев тянулись судебные споры о правомерности принятия Калининградской областной Думой 28 октября 2004 г. десяти Законов, которыми муниципальные образования "Неманский район", "Багратионовский район", "Нестеровский район", "Краснознаменский район", "Черняховский район", "Полесский район", "Озерский район", "Славский район", "Гусевский район" и "Гурьевский район" наделены статусом городских округов в границах, ранее утвержденных для этих районов. Оспариваемые Законы были подписаны губернатором Калининградской области 5 ноября 2004 г. и опубликованы в средствах массовой информации. На момент принятия указанных Законов названные муниципальные образования не включали в свой состав других муниципальных образований, но их территория была поделена на сельские округа, которые управлялись администрациями сельских округов, являвшимися территориальными подразделениями администрации района.

В марте 2005 г. первый заместитель прокурора Калининградской области обратился в областной суд с заявлением об оспаривании региональных Законов, наделивших 10 муниципальных районов области статусом городских округов на основании положения пункта 1 части 1 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах...". Данная норма обязала органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 г. установить границы муниципальных образований в соответствии с требованиями названного Федерального закона и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Прокурор полагал, что региональные Законы по своему содержанию противоречили ст. 2 и 11 Федерального закона N 131-ФЗ, поскольку территории, фактически отвечавшие требованиям муниципального района (имелось деление на сельские округа), были наделены статусом городских округов.

Представители Калининградской областной Думы и администрации Калининградской области в поддержку своей позиции пояснили, что на территориях районов, которые были наделены статусами городских округов, самостоятельных муниципальных образований не имелось и сельские поселения не могли быть созданы, так как на этих территориях сельских населенных пунктов с численностью населения более 3000 человек нет, тогда как создание сельского поселения, в силу требований законодательства, является обязательным. Поскольку городское поселение и городской округ есть город или поселок с прилегающей территорией, в составе которого могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями, то оспоренными прокурором Законами области районы наделены статусом городских округов правомерно, так как они полностью отвечали на момент принятия Законов названным выше требованиям. Кроме того, Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ, которым были внесены изменения в Федеральный закон "Об общих принципах...", распространяется на правоотношения, возникшие после вступления его в силу, и не содержит требований о приведении принятых до 28 декабря 2004 г. законов субъектов Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом N 186-ФЗ.

Давая оценку оспоренным Законам Калининградской области с позиции соответствия их Федеральному закону N 131-ФЗ "Об общих принципах...", суд не согласился с доводами представителей областной Думы и администрации области и посчитал, что заявленные прокурором требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах..." территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Анализ данной нормы позволяет сделать вывод, что не любая прилегающая к населенному пункту территория может быть включена в состав поселения, а только та, которая предназначена для удовлетворения потребностей его населения или его развития.

Указанные положения Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах..." органами государственной власти области не были учтены, в результате чего были установлены границы и наделены статусом городских округов поселения, которые включили в свой состав территории, не отвечающие указанным выше требованиям и фактически отвечающие требованиям самостоятельных сельских поселений (сельские округа).

Довод представителей областной Думы и администрации области о том, что в силу п. 6 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах..." обязательное создание сельского поселения предусматривалось только для случая существования сельского населенного пункта с численностью населения для Калининградской области более 3000 человек, а в остальных случаях создание сельского поселения зависело только от усмотрения законодателя, по мнению суда, нельзя признать обоснованным, так как п. 1 ч. 1 ст. 85 названного Федерального закона обязывал законодателя в этом вопросе руководствоваться требованиями этого Закона, а не собственным усмотрением. Из изложенного следует, что если имеются объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 3000 человек каждый, которые отвечают предъявляемым названным Законом к поселению иным требованиям, то региональный законодатель обязан был установить границы и наделить их статусом сельского поселения.

Суд пришел к выводу, что фактически на территориях районов существовали территориальные единицы (сельские округа), которые отвечали требованиям, предъявляемым Законом к сельским поселениям. Иной подход в вопросе создания городских и сельских поселений означал бы нарушение принципа местного самоуправления об эффективном и приближенном к гражданам управлении, который закреплен в преамбуле Европейской хартии местного самоуправления.

Исходя из вышеизложенного, 12 апреля 2005 года Калининградский областной суд решил признать недействующими: Законы Калининградской области от 5 ноября 2004 г. N 437 "О наделении муниципального образования "Неманский район" статусом городского округа", N 438 "О наделении муниципального образования "Багратионовский район" статусом городского округа", N 439 "О наделении муниципального образования "Нестеровский район" статусом городского округа", N 440 "О наделении муниципального образования "Краснознаменский район" статусом городского округа", N 441 "О наделении муниципального образования "Черняховский район" статусом городского округа", N 442 "О наделении муниципального образования "Полесский район" статусом городского округа", N 443 "О наделении муниципального образования "Озерский район" статусом городского округа", N 444 "О наделении муниципального образования "Славский район" статусом городского округа", N 445 "О наделении муниципального образования "Гусевский район" статусом городского округа и N 446 "О наделении муниципального образования "Гурьевский район" статусом городского округа" <13>. Данное решение было обжаловано в установленном порядке в Верховный Суд РФ.

<13> Решение Калининградского областного суда от 12 апреля 2005 г. по делу N 3-31/05 // Архив Калининградского областного суда за 2005 г.

В качестве доводов в кассационной жалобе на решение Калининградского областного суда администрация области указала, что оспариваемые Законы Калининградской области определили систему управления территорией, исходя из принципа, что местные органы власти должны иметь возможность самим определять свои внутренние административные структуры, с тем чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ изменено определение городского поселения, однако в соответствии с ч. 1, п. 3, ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Таким образом, федеральный законодатель не исключил возможности включения в границы городского поселения иных земель, освоение которых генеральным планом не предусмотрено. Оспариваемыми Законами Калининградской области, существовавшими на день вступления в силу Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах...", муниципальные образования были наделены статусом городского округа в ранее установленных границах, куда были включены указанные земли. Кроме того, поскольку населенные пункты, расположенные на территории созданных городских округов, не имели собственных органов местного самоуправления, то, следовательно, эти населенные пункты не являлись поселениями согласно требованиям Федерального закона.

Необходимо отметить, что только в случае наличия в составе территории (в границах) муниципального образования (за исключением района) города и других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями, п. 3 ст. 84 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах..." возлагает на субъект РФ обязанность по принятию решения о преобразовании данного муниципального образования.

Учитывая, что населенные пункты, расположенные на территории муниципальных образований, наделенные статусом городского округа в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ, не являлись муниципальными образованиями, администрация области посчитала, что на органах государственной власти Калининградской области не лежала обязанность по преобразованию муниципальных образований области, ранее наделенных статусом городского округа.

Любопытно, что Верховный Суд РФ, никак не мотивируя свое решение по данному вопросу, исключительно поддержав изложенные в кассационной жалобе доводы администрации области, отменил 20 июля 2005 г. решение Калининградского областного суда от 12 апреля 2005 г.

Но несмотря на подобную позицию Верховного Суда РФ, Правительство Калининградской области намерено совершенствовать муниципально-территориальное устройство региона с учетом положений Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах..." и решения Калининградского областного суда от 12 апреля 2005 г. Одним из последствий новой территориальной организации местного самоуправления должно стать значительное увеличение количества муниципальных образований - городских и сельских поселений. Это означает, что на современном этапе процесс становления территориальной основы местного самоуправления на территории Калининградской области состоялся и постепенно идет процесс его качественного обновления.