Мудрый Юрист

Бюджетно-финансовые вопросы как предмет референдума (заметки на полях решения конституционного суда РФ)

Андреева Г.Н., старший научный сотрудник ИНИОН РАН, кандидат юридических наук.

Проблемы организации и проведения референдумов находятся в центре ряда российских исследований по конституционному праву <1>. Тем не менее в научной литературе не дано ответов на многие вопросы, связанные с референдумом. Требует обсуждения и оценки с точки зрения адекватности вызовам времени и Конституции РФ и сама традиционная научная аргументация различных аспектов этого института, особенно та ее часть, которая сложилась еще в период раннего конституционализма, но применяется к современным реалиям как России, так и других стран. К новым размышлениям на эту тему побуждают и решения Конституционного Суда Российской Федерации.

<1> Работы последних лет см.: Авакьян С.А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2007. С. 127 - 134. По данной теме защищены две докторские диссертации: Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: Дис. на соискание уч. степени д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003; Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис. на соискание уч. степени д-ра юрид. наук. М., 2006. Данная тема является излюбленным предметом исследования для кандидатских диссертаций: Комарова В.В. Референдум в системе народовластия в Российской Федерации: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М., 1995; Круглов Р.Б. Референдум как высшая форма непосредственной демократии: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М., 1998; Мамичев В.Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России: историко-правовое исследование: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000; Устинов Д.Ю. Референдум и выборы как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Филипова И.А. Конституционно-правовое регулирование референдума в Российской Федерации: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000; Синцов Г.В. Конституционно-правовой институт референдума: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Пенза, 2003; Аванесян А.А. Референдум как конституционно-правовой институт в современной России: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Волгоград, 2004; Курячая М.М. Право граждан Российской Федерации на референдум: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М., 2004; Живодрова Н.А. Конституционно-правовое регулирование референдума субъекта Российской Федерации: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М., 2006; Шмелев А.В. Референдум как объект теоретико-правового исследования: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Саратов, 2006.

Конституция Российской Федерации 1993 г. содержит вполне определенную конструкцию осуществления государственной власти, фундаментальной основой которой служит положение ч. 1 ст. 3 о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Не менее важно положение ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации 1993 г.: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Обращает на себя внимание тот факт, что на первом месте среди применяемых в Российской Федерации форм демократии в Конституции стоит прямая демократия, непосредственное осуществление власти народом. В отношении органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции использован союз "также", который в русском языке означает добавление <2>. Как представляется, такой порядок слов в предложении и использование союза "также" не случайны и указывают на первичность непосредственного выражения власти народом и вторичность представительной демократии, т.е. раскрывают происхождение власти, в том числе и представительной. В части 3 ст. 3 установлено, что "высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы". Строго юридически из совокупности приведенных конституционных положений вытекает как минимум равноправие применения как обеих форм демократии, так и двух видов прямой демократии. Кроме того, высокая характеристика референдумов в Конституции означает использование прямой и представительной демократии для решения одних и тех же вопросов.

<2> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1990. С. 786. В данном Словаре приведен пример, наглядно иллюстрирующий характер добавления, придаваемый этим союзом: "Он не возражает, мы также согласны".

Однако практика в Российской Федерации развивается в ином направлении: Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" содержит целый ряд вопросов, по которым проведение референдума не допускается. Одним из наиболее существенных ограничений института референдума является положение п. 6 ч. 5 ст. 6 данного акта, запрещающее вынесение на референдум вопросов о принятии или изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации. Следует отметить, что данный запрет, трактуемый жестко, по сути, ведет к "замораживанию" института референдума как такового, поскольку, как справедливо отмечалось в исковом заявлении в Конституционный Суд РФ граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа, "любой вопрос так или иначе затрагивает бюджет и связан с расходами государства" <3>.

<3> Российская газета (федеральный выпуск). 2007. 30 марта.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа" в известной мере смягчена возможная жесткая трактовка этих положений и создана определенная гипотетическая возможность для референдумов по вопросам, затрагивающим бюджетно-финансовые аспекты функционирования государства <4>. Вместе с тем данное решение Конституционного Суда оставляет открытым целый ряд вопросов, а сама предложенная Судом логика толкования Конституции не бесспорна с точки зрения положений Конституции. Представляется, что данное решение является поводом для обсуждения целого ряда проблем института референдума в Российской Федерации. Данной статьей автор предполагает внести свой вклад в виде исследования отдельных аспектов проблемы запрета решения бюджетно-финансовых вопросов путем референдума.

<4> Подробнее об этом см.: Андреева Г.Н., Верещагин А.Н., Старостина И.А. Двери для референдума приоткрываются? (К решению Конституционного Суда РФ) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 2.

В указанном выше решении Конституционный Суд Российской Федерации со ссылкой на свои прежние правовые позиции пришел к выводу о соответствии Конституции практически всех положений Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", оспариваемых заявителями, в том числе он признал соответствующим Конституции положение п. 6 ч. 5 ст. 6, согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета. При этом, однако, Конституционный Суд разъяснил, что данная норма "не допускает вынесения на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете". Таким образом, в основу своей аргументации Конституционный Суд положил проведенное в бюджетном законодательстве различие между бюджетными и расходными обязательствами (ст. 6). Бюджетные обязательства - особая разновидность расходных обязательств: они предусмотрены действующим законом о федеральном бюджете и могут возникать лишь по решению парламента. Остальные же расходные обязательства, которые законом о федеральном бюджете не были предусмотрены, могут быть приняты и путем референдума. Но они учитываются за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете, т.е. лишь на будущие периоды. Этот вывод Конституционного Суда опять-таки обусловлен запретом принимать с помощью референдума закон о бюджете. Тем не менее важно, что иные решения, порождающие расходные обязательства, могут с помощью референдума приниматься и исполняться - при условии, что они должны быть впоследствии предусмотрены Правительством РФ при подготовке бюджета на соответствующий период.

Вместе с тем нельзя не отметить, что Конституционный Суд не поставил под сомнение законодательное положение о запрете вынесения бюджетных вопросов на референдум как таковое. Это означает, что, по мнению Конституционного Суда, данное ограничение проведения референдумов не требует ни обоснования, ни разъяснения. Однако так ли это?

Во-первых, обоснование данного ограничения предмета референдума требуется исходя из общей трактовки конституционных положений. В отличие от некоторых зарубежных стран (Италии, Дании), на опыт которых нередко ссылаются в российской политической и научной литературе как на существующую якобы традицию ограничения референдума по бюджетно-финансовым вопросам, Конституция РФ не содержит предметного ограничения референдума <5>. А это означает, что любое предметное ограничение в текущем законодательстве требует специальной содержательной оценки и дополнительной аргументации со стороны Конституционного Суда, если он данное ограничение поддерживает, тем более что законодатель у нас в России крайне скуп на аргументацию нормативных актов.

<5> В ней содержится только посубъектное ограничение по вопросу о принятии решения о референдуме: согласно ст. 84 и 92 Конституции Российской Федерации исполняющий обязанности Президента данным правом не наделен.

Во-вторых, само ограничение проведения референдумов по бюджетно-финансовым вопросам отнюдь не бесспорно с теоретической точки зрения и по своей природе требует также дополнительного обоснования. Поскольку Конституционный Суд, как уже указывалось ранее, самоустранился от аргументации содержательной стороны ограничения предмета референдума, рассмотрим типичные доводы в пользу данного ограничения, встречающиеся в российской литературе.

Как показывает ее анализ, подавляющее большинство авторов просто приводят перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум без каких-либо комментариев. Что же касается сравнительно небольшой группы работ, содержащих обоснование законодательного запрета, то в них не разграничены вопросы принятия бюджета в целом и вопросы внесения в него отдельных изменений, что не одно и то же. В сущности, это приводит к некоей подмене понятий, поскольку аргументация обращена в основном к принятию бюджета как такового, т.е. целостного и объемного документа, в то время как на практике такой идеи не возникает, а речь идет только об изменении одной его строки из тысячи. Таким образом, разработанная наукой аргументация относится не к реально возникающим на практике проблемам, в результате последние вообще, по сути, никак не аргументированы. Тем не менее, поскольку, как будет показано далее, эти доводы, относящиеся к бюджету в целом, экстраполируются на попытки внести изменения в его отдельные строки, имеет смысл их проанализировать.

Первый аргумент состоит в неких требованиях профессионализма в отношении бюджетных и вообще финансовых вопросов. Одни авторы обращают внимание на сложности разработки бюджета. Так, встречается, например, такое утверждение: "Не секрет, что в государственном, да и местном управлении есть вопросы, требующие наличия специальных знаний, опыта и длительной подготовки. Например, разработка федерального, регионального или местного бюджета. Не случайно Конституция Российской Федерации предусматривает особый порядок выработки и принятия этого документа (ст. 106 и 114). Очевидно, что бюджет, даже местный, не может быть принят путем народного голосования" <6>. На самом деле это не очевидно, в противном случае в Швейцарии эти вопросы не могли стать предметом референдума, а поскольку имеется зарубежная практика, то такого рода ограничения требуют обоснования, в том числе научного. Как представляется, в приведенном высказывании смешиваются вопросы подготовки бюджета и вопросы его принятия. Подготовка и тщательная балансировка бюджета - действительно удел специалистов. А вот что касается принятия, то оно осуществляется (с опорой на знания специалистов по финансовым вопросам, с обращением к экспертам за разъяснениями) далеко не специалистами, а, например, тем же парламентом, не состоящим исключительно или даже в значительной мере из специалистов в финансовой области. А это означает, что запрет на принятие бюджета населением, которое, подобно парламенту, также включает как специалистов-финансистов, так и других лиц, далеко не столь очевидная вещь.

<6> Комарова В.В. Референдум в системе народовластия в Российской Федерации: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М., 1995. С. 51.

Что же касается установления в Конституции процедуры рассмотрения бюджета, то в ней также урегулированы основные моменты законодательного процесса, что совершенно не исключает, например, принятия Конституции путем референдума. Возникает вопрос: если уж акт такого уровня и рассчитанный на длительную перспективу развития общества и государства можно принять путем референдума, то почему трехлетний или тем более годовой бюджет нельзя?

Некоторые авторы осторожно допускают возможность решения в перспективе финансово-бюджетных вопросов путем референдума на местном уровне. Так, в одном из исследований сказано следующее: "Представляется, что по мере развития местного самоуправления в России решение подобных вопросов можно будет доверить (! - Г.А.) населению муниципального образования" <7>. Любопытно, кто и когда установит, что население и местное самоуправление в России уже доросли до такого доверия? Но, главное, насколько такая постановка вопроса соответствует конституционным положениям о народовластии?

<7> Устинов Д.Ю. Референдум и выборы как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 71.

Выдвигается также довод, что "гражданину непросто разобраться в сложностях и специфике объемных бюджетно-финансовых документов" <8>, принятие бюджетно-финансовых вопросов на референдуме может быть некомпетентным <9> и т.п. Попробуем применить это к представительным учреждениям. Депутатам тоже непросто разобраться в бюджетно-финансовых документах, поскольку они не являются сплошь специалистами в области финансов, что, однако, не служит препятствием для включения вопросов принятия бюджета в число полномочий представительных учреждений.

<8> Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: http://www.cikrf.ru/cikrf/law/comments/st12.jsp.
<9> В частности, эту опасность по отношению ко всем видам ограничений отмечает в своем обстоятельном исследовании В.Н. Руденко. См.: Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: Дис. на соискание уч. степени доктора юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 188.

Как представляется, этот аргумент в пользу ограничений референдумов по финансово-бюджетным вопросам "от лукавого" и (видимо, неявным для его сторонников образом) ведет свое генетическое происхождение от концепций XIX в., являясь отголоском презрения к необразованному "простонародью", на котором нередко базировались постулаты классического конституционного права. Но если применительно к XVIII и даже XIX в., когда уровень образования населения в целом был невысок, опасения относительно способности населения разобраться в сложных финансовых вопросах (будучи, по сути, выражением недоверия к народу) опирались на объективные показатели, то в век высокого процента лиц с высшим образованием и новых информационных технологий, позволяющих получить практически любую информацию, они выглядят более чем странно, тем более применительно к России с ее далеко не низким в целом уровнем образования, к стране, в которой ставится вопрос о переходе к инновационной экономике, что предполагает соответствующую подготовленность населения <10>. Разумеется, у отдельного гражданина могут возникнуть трудности в понимании чего угодно, но вся совокупность граждан, включающая различных специалистов и имеющая возможность обмениваться информацией, при желании, безусловно, разберется. Кроме того, как известно, существует такой институт, как независимая экспертиза, и если граждане имеют возможность к ней прибегнуть, то многие проблемы снимаются.

<10> "Доля лиц с высшим образованием достигла в России 22%, и теперь наша страна только в полтора раза отстает от США, где этот показатель превышает 30%". Карпенко М. Мегамашина // Завтра. 2007. N 19(703). 9 мая.

Необходимо особо отметить, что сам подход к аргументации свидетельствует о том, что в российской научной теории и на практике в отличие от западноевропейских стран отсутствует четкое разграничение уровня принятия политических решений и уровня экспертно-аппаратной их подготовки. Сложные обоснования, расчеты и формулировки, естественно, должны готовиться государственными служащими и специалистами. А принятие политических решений - удел органов государственной власти либо, если вопрос имеет важное значение для страны, - непосредственно населения. При этом именно эксперты должны подготовить такие формулировки для политиков, которые позволили бы им принять осознанные решения, не будучи специалистами в данной области.

Второй аргумент сводится к утверждению, что "вынесение на референдум вопросов о налоговом бремени может вызвать социальную напряженность в обществе" <11>. Это подразумевает, что введение запрета снимает возможность социальной напряженности по налоговым вопросам. Иначе говоря, если запретить выносить на решение населения наиболее болезненные для него вопросы, то социальная напряженность будет меньше, поскольку в этом случае внимание населения к ним не будет привлечено. Определенный резон в этом имеется, но резон не демократический, скорее свидетельствующий об идее отсутствия диалога между властью и населением, нежелании власти находить некий наиболее удовлетворяющий население вариант решения вопросов, в противном случае идея такого средства снятия социальной напряженности даже не рассматривалась бы. Однако в реальности социальная напряженность может возникнуть и при решении данных вопросов парламентом, например, в случае слишком несправедливого или просто неудачного налогообложения, а также при других очевидных перекосах бюджета. Кроме того, возникает вопрос о возможных перспективах разрешения социального конфликта в случае такого ухода от общественной дискуссии по социально значимым вопросам.

<11> Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: http://www.cikrf.ru/cikrf/law/comments/st12.jsp.

Как известно, существует несколько вариантов политики по отношению к социальным конфликтам: предотвращение, разрешение в процессе конфликта (авторитарный вариант: подавление конфликта), деятельность постфактум, по следам конфликта. На первый взгляд в приведенном аргументе речь идет о средстве предотвращения конфликта, но это только на первый взгляд, поскольку если регулирование по финансовым вопросам носит несправедливый характер или воспринимается как таковое населением, то предотвращение роста социальной напряженности в демократическом государстве будет состоять именно в организации открытого диалога власти с населением вплоть до вынесения соответствующего вопроса на референдум. Иначе говоря, как вынесение вопроса на референдум, так и невынесение может вызывать социальную напряженность в равной мере, если говорить в теоретическом плане. Следовательно, данный аргумент в пользу ограничения предмета референдума на самом деле таковым не является.

Близким к приведенному является психологический аргумент об исключении вопросов, по которым могут быть приняты "преимущественно эмоциональные решения" <12>. Если бы население не имело возможности наблюдать по телевидению накал страстей в российском парламенте, то, наверное, он был бы убедителен. Кроме того, если исходить из такого рода рассуждений, то демократия заведомо невозможна по психологическим причинам, поскольку выборы, обеспечивающие формирование органов государства и местного самоуправления, тоже эмоциональны.

<12> Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: Дис. на соискание уч. степени д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 188.

Третий аргумент носит практический характер, относится к "цене вопроса" и состоит в указании на негативные последствия, если проект бюджета на референдуме будет отклонен. Эта идея повторяется в ряде учебников и научных работ <13>.

<13> Так, в издании 1996 г. учебника "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" под ред. Б.А. Страшуна написано: "Для таких ограничений есть определенные основания. Например, если проект бюджета на референдуме будет отклонен, то для нового проекта опять потребуется процедура референдума и, возможно, не одна, что обойдется слишком дорого и оставит страну без утвержденного бюджета". Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 2 т. Тома 1 - 2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. 2-е изд., испр. и доп. М.: БЕК, 1996. С. 388. Эта же аргументация воспроизводится и в последующих изданиях этого учебника, см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: в 4 т. Тома 1 - 2. Часть общая / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М.: Издательство БЕК, 1999. С. 433 - 434; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. 4-е изд., обновл. и дораб. М.: Норма, 2005. С. 494. Из новейших публикаций эта аргументация воспроизведена в работе: Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: Учеб. пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2007. С. 352.

Разумеется, плохо без утвержденного бюджета, однако именно с практической точки зрения этот вопрос вполне разрешим, причем соответствующее законодательное решение имеется и в Российской Федерации. В этом случае пользуются показателями предыдущего утвержденного бюджета, что, с одной стороны, создает стабильность регулирования, с другой - обеспечивает "лаг" во времени для достижения консенсуса по наиболее дискуссионным вопросам бюджета. Вместе с тем, как уже отмечалось, анализируемые рассуждения и научные доводы относительно причин запрета носят умозрительный характер, поскольку на практике никто не посягает на принятие бюджета в целом, речь идет только о решениях, затрагивающих отдельные статьи бюджета. Таким образом, аргументация, которая слаба для ограничения референдума по бюджету в целом, тем более неубедительна, когда речь идет об одной строчке в сложном и объемном документе. Обращение власти к населению в случае очевидного наличия каких-либо "проблемных зон" бюджета с несколькими возможными вариантами решения проблем является как раз свидетельством пресловутой транспарентности управления, которая в современном мире рассматривается как важнейшая черта конституционного правления. Надо сказать, что Конституция РФ не только не исключает, но и вполне допускает такой подход.

Главный аргумент Конституционного Суда в пользу запрета на вынесение бюджетно-финансовых вопросов на референдум заключается в обосновании детальностью их урегулирования в бюджетном законодательстве субъекта Российской Федерации и на уровне местного самоуправления, особенностями распределения компетенции в бюджетной и финансовой сферах. Общая позиция Конституционного Суда, высказанная в ряде его решений <14> и подтвержденная в данном решении, состоит в том, что референдум не может использоваться для умаления роли представительных учреждений. В Постановлении (в том числе со ссылкой на европейские документы) неоднократно отмечается и подчеркивается, что "референдум... не может подменять органы народного представительства", "референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять", "федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти" и т.д. Однако целевое назначение референдума как института состоит не в нанесении ущерба представительным органам, а в обеспечении осуществления прямого волеизъявления населения, реализации его права на участие в принятии политических решений, законодательство же призвано создать для этого условия. Конституционный Суд вместо анализа и развернутой аргументации своей правовой позиции ограничился кратким перечислением и изложением конституционных норм, касающихся бюджетного процесса, и сделал не вытекающий из этого изложения вывод относительно запрета на вынесение на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета: "Отсутствие такого запрета, обусловленного особой природой федерального закона о федеральном бюджете, могло бы приводить к подмене закрепленного в Конституции Российской Федерации механизма принятия решений по указанным вопросам Федеральным Собранием как его исключительной прерогативы". При этом, по существу, аргументация Конституционного Суда сводится к описанию роли всех государственных органов, которую они играют в бюджетном процессе, что свидетельствует не об исключительных прерогативах Федерального Собрания, а о наличии у Президента, Правительства и Федерального Собрания своей "ниши" в нем <15>. Однако если и можно говорить об исключительных прерогативах, то только в том смысле, что Президент, например, не может подменить Федеральное Собрание в принятии бюджета, а последнее не может обойтись без подписания его Президентом. Кроме того, все эти рассуждения Конституционного Суда относятся к принятию бюджета в целом как объемного и сложного документа, а обращение касалось отдельных вопросов, которые не затрагивают процедуру принятия бюджета в целом, а относятся к отдельным видам расходов бюджета, которые органы государственной власти как раз и должны корректировать в соответствии с пожеланиями населения. Таким образом, логика аргументации Конституционного Суда относится к другому вопросу, и даже если бы она была правильной, к данному делу она не относится, поскольку никто и не покушался на процедуру принятия закона о бюджете и вообще на чьи-либо прерогативы, а речь шла об изменении отдельных расходов. Следовательно, разъяснения Конституционного Суда не объясняют исключение участия населения из решения бюджетно-финансовых вопросов. Необходимо признать, что Конституция РФ позволяет выносить бюджетно-финансовые вопросы на референдум как на одной из стадий бюджетного процесса, так и в виде предложения внесения изменений в уже принятый бюджет; как по инициативе населения для демонстрации отношения к предлагаемым решениям, так и органами государственной власти для привлечения населения к обсуждению бюджетных вопросов, получения его одобрения в случае неуверенности в предлагаемом варианте решения, во всяком случае, исключение такой возможности противоречило бы ст. 3 Конституции РФ и самой природе организации и деятельности государственных органов.

<14> Правовая позиция Конституционного Суда о том, что каждая форма прямой демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их, была сформулирована ранее, в частности, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.
<15> Подробнее об этом см.: Андреева Г.Н., Верещагин А.Н., Старостина И.А. Указ. соч.

Как представляется автору данной статьи, применительно к вынесению бюджетно-финансовых вопросов на референдум существует действительно серьезное препятствие, которое требует внимания и отработки некоторых организационных механизмов. Оно состоит в том, что бюджет является определенным образом сбалансированным документом, и внесение в него корректив неизбежно приводит к дисбалансу, а это означает, что результаты реализации такого бюджета будут отличаться от изначально ожидаемых. Преодолевается данное препятствие путем отнесения исполнения решения во времени, т.е. изменения принимаются не для данного, а для следующего бюджетного периода, что позволяет скорректировать бюджет в целом с учетом внесенных изменений.

Таким образом, именно это препятствие и было преодолено в решении Конституционного Суда. Однако требуются его дополнительные разъяснения относительно того промежутка времени, на который откладывается решение вопроса по существу (т.е. в финансовом плане). Следует отметить, что само Правительство каждый год вносит изменения, корректируя бюджет. Согласно п. 2 ст. 192 Бюджетного кодекса в редакции Федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации от 18 апреля 2007 г. "проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период уточняет показатели утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждает показатели второго года планового периода составляемого бюджета" <16>, причем это уточнение согласно п. 3 той же статьи предусматривает утверждение увеличения или сокращения утвержденных показателей ведомственной структуры расходов федерального бюджета либо включение в нее бюджетных ассигнований по дополнительным (целевым) статьям и (или) видам расходов федерального бюджета. Поскольку решение народа на референдуме обладает высшей юридической силой, ему должен быть отдан приоритет и при решении вопросов корректирования бюджета согласно указанным законодательным положениям. В частности, именно на приоритет референдумного решения, по мнению автора данной статьи, должно ссылаться Правительство в предусмотренной п. 1 ст. 212 указанного Закона пояснительной записке с обоснованием предлагаемых изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период. Исходя из этого, внесение соответствующих изменений может происходить уже на второй год, следующий за данным финансовым годом. Поскольку эти изменения были внесены в бюджетное законодательство позднее, Конституционный Суд не мог учесть в своем решении это обстоятельство.

<16> Российская газета. 2007. 28 апреля. С. 17.

Общие выводы, которые автору хотелось бы сделать из данного мини-исследования, состоят в следующем.

Во-первых, не существует теоретических и убедительных практических доводов в пользу установления запрета на решение народом бюджетно-финансовых вопросов на референдуме, политические же доводы носят, по сути, эгалитарный характер и сводятся к отстранению народа от решения важнейших вопросов государственной жизни по разным показателям (образования, способности принимать взвешенные решения и т.д.), что не соответствует современным стандартам и представлениям о демократической организации государства и соответственно положениям Конституции РФ.

Во-вторых, зарубежная практика содержит равноценные свидетельства в пользу отсутствия такого ограничения, следовательно, ссылкой на нее они никак не могут быть оправданы.

В-третьих, Конституционный Суд РФ должен определить свою позицию по отношению к введенным законодательством ограничениям в целом и по каждому их виду с точки зрения соответствия их принципам народовластия в той форме, в которую они облечены в Конституции РФ.

В-четвертых, население в РФ как в демократическом и правовом государстве согласно действующей Конституции, безусловно, должно иметь возможность высказать свою позицию по любым бюджетно-финансовым вопросам, а не только по вопросам, влекущим изменение расходных обязательств, путем проведения референдума, причем реализация такого рода решений должна быть приоритетной для органов государства.